虛熱的八萬億？

吳健 李學(xué)樂

市領(lǐng)導(dǎo)催促項(xiàng)目盡快落實(shí)到位，而財(cái)政局卻對(duì)此一直不批復(fù)，兩者的利益訴求存在矛盾，不利于項(xiàng)目的推進(jìn)。更有甚者，一些PPP項(xiàng)目會(huì)跨越五六個(gè)部門，這時(shí)再自家各掃門前雪，那么項(xiàng)目將寸步難行。因此，如果項(xiàng)目實(shí)施過程中缺乏統(tǒng)一與協(xié)調(diào)機(jī)制，會(huì)使項(xiàng)目面臨停滯風(fēng)險(xiǎn)。

自從2014年財(cái)金76號(hào)文、發(fā)改投2724號(hào)文頒布以來，公私合作的PPP模式在中國掀起熱潮，在土地財(cái)政出現(xiàn)“拐點(diǎn)”之際，其作為緩解債務(wù)壓力的重要工具，為各地方政府的發(fā)展帶去了新的期待。截至2016年1月31日，納入財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)庫的共有6997個(gè)項(xiàng)目，總投資需求為81322億元。然而有人質(zhì)疑，這其實(shí)是一種虛假的繁榮，是剃頭挑子一頭熱。那么，這八萬億的盛宴簽約情況到底如何？落地的項(xiàng)目呈現(xiàn)出怎樣的特點(diǎn)？面臨著怎樣的困境？

基建、國企簽約熱度高

由于財(cái)政部、發(fā)改委、各省市都曾公開發(fā)布過PPP項(xiàng)目庫，為了統(tǒng)一口徑，并具有典型意義，我們選取財(cái)政部第二批PPP示范項(xiàng)目（206個(gè)）作為樣本進(jìn)行調(diào)查研究。

華中地區(qū)簽約率最高

在這206個(gè)PPP示范項(xiàng)目庫中，我們跟蹤到完成簽約的項(xiàng)目共有66個(gè)，占總數(shù)的32.03%。根據(jù)落地項(xiàng)目分布省市的對(duì)比分析發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目簽約率最高的是華中地區(qū)，共有17個(gè)，占比為25.76%；西南地區(qū)次之，共15個(gè)，占比22.73%；排第三的是華東地區(qū)，共13個(gè)，占比19.7%。而簽約率最低的是東北地區(qū)，只有2個(gè)，占比3.03%。也就是說，全國各區(qū)域的PPP項(xiàng)目的落地情況發(fā)展極為不平衡。

這與各省市對(duì)PPP模式的重視程度有關(guān)。像河南省被推薦為財(cái)政部第二批示范項(xiàng)目的就有41個(gè)，進(jìn)入簽約流程的項(xiàng)目個(gè)數(shù)自然會(huì)比較大，有13個(gè)，相當(dāng)于東北地區(qū)的六倍以上。并且，國家經(jīng)濟(jì)政策指向、城市發(fā)展熱度以及對(duì)外開放程度對(duì)項(xiàng)目的落地情況也會(huì)產(chǎn)生影響：首先，國家關(guān)于發(fā)展一帶一路、東盟自貿(mào)區(qū)規(guī)劃戰(zhàn)略相關(guān)政策的密集出臺(tái)，引導(dǎo)越來越多的企業(yè)到那里去尋找商機(jī)；其次，近年來，沿海發(fā)達(dá)省市的人力、資金等要素成本逐漸提高，企業(yè)們?yōu)檫m應(yīng)新常態(tài)，爭取利潤最大化，紛紛轉(zhuǎn)戰(zhàn)內(nèi)陸，富士康就是其中一例，這無疑為這些地區(qū)增添新的潛在的社會(huì)資本方。

社會(huì)資本鐘愛基建

已進(jìn)入簽約流程的PPP項(xiàng)目所涉及的領(lǐng)域也呈現(xiàn)出“冷熱不均”的現(xiàn)象，總體來說，公共服務(wù)領(lǐng)域（養(yǎng)老、科技、旅游、醫(yī)療、教育、體育、文化）比較冷，基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域比較熱（水務(wù)、市政、交通）。后者共有50個(gè)項(xiàng)目，占總體完成情況的比例為75.76%；而前者則只有16個(gè)，占比為24.24%。具體來說，受到社會(huì)資本鐘愛，投資熱度最高的領(lǐng)域是水務(wù)（19個(gè)），次之交通（16個(gè)），市政排名第三（15個(gè)），這些項(xiàng)目的占比分別是29%、24%、23%，而對(duì)教育（1個(gè)）、文化（3個(gè)）、養(yǎng)老（6個(gè)）、科技（2個(gè)）、旅游（1個(gè)）、醫(yī)療（3個(gè)）等領(lǐng)域的項(xiàng)目反響平淡。這與財(cái)政部示范項(xiàng)目行業(yè)分布情況類似，差不多都是三七開，但與PPP運(yùn)用較為成熟的發(fā)達(dá)國家的情況恰好相反。以英國為例，截至2015年3月，英國投入教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育等部門的PFI（私人融資計(jì)劃，政府和私營部門合作）數(shù)目分別為171、125、17，分別占總數(shù)目（722個(gè)）的23.68%、17.31%、2.35%，三者之和占比高達(dá)43.35%，這樣就促進(jìn)了國家公共服務(wù)質(zhì)量的提升。從對(duì)比可以看出，我國在公共服務(wù)領(lǐng)域運(yùn)用PPP模式還有所忽視。

就像PPP圈子里所流傳的一句話，PPP不是一場婚禮，而是一段婚姻。當(dāng)PPP項(xiàng)目經(jīng)過了項(xiàng)目識(shí)別（項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目篩選、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證）、項(xiàng)目準(zhǔn)備（財(cái)務(wù)模型構(gòu)建、風(fēng)險(xiǎn)分配方案優(yōu)化、項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)、項(xiàng)目實(shí)施方案撰寫）、項(xiàng)目采購階段（市場測(cè)試、設(shè)置資格預(yù)審條件、核心邊界條件），確定了社會(huì)資本方，這并不是終點(diǎn)，關(guān)鍵還在于政府與社會(huì)資本方結(jié)為親家之后，要如何處理婚后油鹽醬醋茶的問題。因?yàn)橐粋€(gè)PPP項(xiàng)目動(dòng)輒10年，最長可以達(dá)30年，在漫長的過程中可能存在變故，最終項(xiàng)目是否真的能落地，還是要看成果如何。而且這些項(xiàng)目中，還存在一些是在各省市的PPP項(xiàng)目推薦會(huì)上直接簽約，這樣沒有經(jīng)過系統(tǒng)了解調(diào)研的，就為項(xiàng)目執(zhí)行過程中增添了不必要的麻煩。

國企成社會(huì)資本主力

PPP項(xiàng)目受熱棒的程度還與社會(huì)資本方的企業(yè)性質(zhì)密切相關(guān)。在將簽約樣本按照社會(huì)資本確定、屬性明晰的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行篩選后得到的剩余58個(gè)項(xiàng)目中，有國企（包括上市與非上市）、民企（包括上市與非上市）、金融機(jī)構(gòu)參與的項(xiàng)目數(shù)量分別為47、12、4，占比分別為74.60%、19.05%、6.35%。同時(shí)，根據(jù)財(cái)政部對(duì)項(xiàng)目的歸類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，結(jié)果顯示，民企操刀的項(xiàng)目分布行業(yè)較為平均，國企與金融機(jī)構(gòu)則大部分集中在基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)。有很多項(xiàng)目對(duì)資金需求比較大，對(duì)專業(yè)能力要求比較高，這時(shí)單個(gè)社會(huì)資本可能難以滿足要求，聯(lián)合體的方式應(yīng)運(yùn)而生。在上述206個(gè)示范項(xiàng)目樣本中，就有10個(gè)聯(lián)合體參與項(xiàng)目的運(yùn)作，其中不乏國企與民企合作的案例，像白銀市地下綜合管廊試點(diǎn)項(xiàng)目就由中國一冶集團(tuán)和山東華達(dá)建設(shè)工程公司來相互協(xié)作，海東市樂都區(qū)污水處理廠的項(xiàng)目也是如此。而上市民企如運(yùn)盛醫(yī)療、人福醫(yī)藥、維爾利、永清環(huán)保更偏愛科技、醫(yī)療、市政環(huán)保領(lǐng)域的項(xiàng)目，非上市民企則滲透到交通、水務(wù)、市政、文化、養(yǎng)老等行業(yè)中。對(duì)國企來說，最常見的身影就是中國鐵建、中國建筑、中信集團(tuán)等，只要看名字，多多少少就知道他們偏愛啥領(lǐng)域了。這樣的分布趨勢(shì)，與中國國企資本實(shí)力雄厚而民企稍弱的基本事實(shí)是相吻合的。

值得注意的是，雖說在PPP模式中，社會(huì)資本主要擔(dān)當(dāng)著運(yùn)營管理的角色，政府則主要作為監(jiān)管者，而在實(shí)踐操作中，無論政府在與社會(huì)資本組建的項(xiàng)目公司中是否參股，它均會(huì)要求擁有“一票否決權(quán)”，以便維護(hù)項(xiàng)目正常運(yùn)行，防止其跑偏。

三大攔路虎阻礙項(xiàng)目落地

想要探尋PPP項(xiàng)目簽約率低，涉及區(qū)域、行業(yè)冷熱不均以及民企對(duì)此反映不熱衷等一系列現(xiàn)象的背后原因，還要從項(xiàng)目的實(shí)踐操作上尋找。由于每個(gè)PPP項(xiàng)目都站在不同的地方政府政策、不同的行業(yè)領(lǐng)域、不同的對(duì)接政府部門等層面，它們都有其自身的特點(diǎn)，實(shí)施方案也需要量體裁衣，相應(yīng)地遇到的問題也會(huì)有所不同。例如以往PPP失敗的項(xiàng)目中，匯津長春污水處理工程是因?yàn)檎咦儎?dòng)迫使政府贖回項(xiàng)目，杭州灣跨海大橋是因?yàn)閷?shí)際收益遠(yuǎn)低于可研預(yù)期，而天津雙港垃圾焚燒發(fā)電工程是由政府缺位與民眾抵觸而不得不半途而廢。從以下三個(gè)具有代表性與典型意義的PPP項(xiàng)目案例，不難一窺許多社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)敬而遠(yuǎn)之的原因。

項(xiàng)目推進(jìn)缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)

以A市水利工程項(xiàng)目為例。項(xiàng)目由引水工程和水系治理工程兩部分組成。總投資97600萬元，其中引水工程投資32700萬元，水系治理工程投資64900萬元。為了提高水利工程管理效率，減少政府財(cái)政支出，當(dāng)?shù)厥姓疀Q定采用PPP模式進(jìn)行建設(shè)運(yùn)營。項(xiàng)目采用BOT模式。由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)投融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)A市水利工程，特許經(jīng)營期滿，項(xiàng)目公司將水利工程項(xiàng)目無償移交給A市政府。項(xiàng)目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)為政府方30%、社會(huì)資本方70%。

這個(gè)項(xiàng)目中遇到的最主要問題是，項(xiàng)目急于開工，而PPP流程處在停滯狀態(tài)。項(xiàng)目在八月初進(jìn)場，A市城投公司是該項(xiàng)目的實(shí)施主體，由于該項(xiàng)目投資大、時(shí)間緊，市領(lǐng)導(dǎo)也多次催促盡早將項(xiàng)目落實(shí)到位。但現(xiàn)實(shí)情況是，第三方咨詢機(jī)構(gòu)配合市城投公司將《兩評(píng)報(bào)告》編制完成，并上報(bào)到市財(cái)政局。財(cái)政局的相關(guān)負(fù)責(zé)人以項(xiàng)目收益率過高、財(cái)政支付壓力大等問題為由，對(duì)上報(bào)的方案遲遲不批。為了項(xiàng)目的進(jìn)度不受影響，A市城投公司將項(xiàng)目的引水工程部分進(jìn)行公開招標(biāo)，讓這部分工程先開工。

在這個(gè)項(xiàng)目中，市領(lǐng)導(dǎo)催促項(xiàng)目盡快落實(shí)到位，而財(cái)政局卻對(duì)此一直不批復(fù)，兩者的利益訴求存在矛盾，不利于項(xiàng)目的推進(jìn)。更有甚至者，一些PPP項(xiàng)目會(huì)跨越五、六個(gè)部門，這時(shí)再自家各掃門前雪，那么項(xiàng)目將寸步難行。因此，如果項(xiàng)目實(shí)施過程中缺乏統(tǒng)一與協(xié)調(diào)機(jī)制，會(huì)使項(xiàng)目面臨停滯風(fēng)險(xiǎn)，也使得一寸光陰一寸金的社會(huì)資本不敢輕易在PPP項(xiàng)目上圈地。

PPP具體操作實(shí)施復(fù)雜

以浙江省B市污水處理項(xiàng)目為例。項(xiàng)目所涉及的污水設(shè)施包括，已運(yùn)營和已建成污水處理廠4座、再生水廠1座、污泥處理廠1座、污水泵站27座；已建設(shè)和擬建設(shè)的污水處理廠4座，新建配套管網(wǎng)工程2項(xiàng)，泵站改造工程1項(xiàng)。當(dāng)?shù)卣疀Q定用PPP模式進(jìn)行建設(shè)運(yùn)營，項(xiàng)目采用TOT+BOT模式運(yùn)作。這屬于污水行業(yè)內(nèi)較為成熟的運(yùn)作方式，但由于項(xiàng)目類型等因素的復(fù)雜性，越來越多的問題隨著工作的不斷深入而暴露出來。

這個(gè)項(xiàng)目中所涉及的關(guān)鍵問題不少，首先是存量資產(chǎn)的處置。如目前市內(nèi)已有的4座污水處理廠、1座再生水廠、1座污泥處理廠和27座污水泵站，還有泵站間的污水管網(wǎng)。相關(guān)方對(duì)泵站間管網(wǎng)的資產(chǎn)清理和產(chǎn)權(quán)所有情況進(jìn)行調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這些管網(wǎng)權(quán)屬復(fù)雜，分別歸屬于各區(qū)縣相關(guān)部門管理。經(jīng)過廣泛調(diào)研確認(rèn)，并不將其考慮到該項(xiàng)目運(yùn)作范圍內(nèi)，但是將通過特許經(jīng)營協(xié)議的條件設(shè)置，留下解決方案以便在未來時(shí)機(jī)成熟時(shí)實(shí)施。

其次，新建項(xiàng)目的報(bào)價(jià)問題?？紤]到新建項(xiàng)目在建設(shè)完成正式運(yùn)營后需要進(jìn)行污水價(jià)格的調(diào)整，相關(guān)方在合同中設(shè)定了相關(guān)條款，以避免政府方與項(xiàng)目公司在未來新建項(xiàng)目正式運(yùn)營時(shí)，無法就投資和運(yùn)營回報(bào)協(xié)商達(dá)成一致。

還有新建項(xiàng)目的建設(shè)問題。根據(jù)《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》中規(guī)定“招標(biāo)分為公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)”；《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的有關(guān)規(guī)定“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”，可以不進(jìn)行招標(biāo)。而該項(xiàng)目采用競爭性磋商的采購方式，因此在特許經(jīng)營協(xié)議中規(guī)定中標(biāo)的投資人將根據(jù)適用法律法規(guī)，通過公開招標(biāo)的方式選擇施工承包商負(fù)責(zé)具體建設(shè)。

在該項(xiàng)目中，PPP項(xiàng)目執(zhí)行過程中涉及許多細(xì)節(jié)性問題，像存量項(xiàng)目邊界的確定、新建項(xiàng)目上的報(bào)價(jià)問題、采購方式的確定等，這一系列的具體問題在我國出臺(tái)的政策中并沒有涉及，目前的政策一般沒有具體的實(shí)施細(xì)則，都是一些大而化之的指引。再加上PPP在我國真正興起也就兩年多時(shí)間，是個(gè)新鮮事物，成熟可參考的案例并不多。因此，當(dāng)項(xiàng)目變得無法可依、沒有慣例可循的時(shí)候，問題自然也將一個(gè)接一個(gè)地蹦出來，這樣不確定性風(fēng)險(xiǎn)加大，給潛在的社會(huì)資本所帶來的機(jī)會(huì)成本也會(huì)增加。

相關(guān)法律效力有所欠缺

以C市軌道交通工程項(xiàng)目為例。該項(xiàng)目涉及24座車站，即22座地下站，2座高架站的建設(shè)，項(xiàng)目總投資約為217億元。當(dāng)?shù)卣疀Q定采用BOT模式進(jìn)行建設(shè)運(yùn)營。項(xiàng)目由C市城投集團(tuán)作為市政府授權(quán)的項(xiàng)目PPP實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、運(yùn)營和移交等工作，具體包括編制實(shí)施方案、選擇確定社會(huì)投資人、代表政府簽署PPP項(xiàng)目合同、特許經(jīng)營協(xié)議等相關(guān)法律文件。

而外界對(duì)于這個(gè)項(xiàng)目的爭論點(diǎn)在：C市城投集團(tuán)是否能做項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)。在查找法律依據(jù)時(shí)，相關(guān)方發(fā)現(xiàn)起碼有兩個(gè)版本：財(cái)政部認(rèn)為實(shí)施機(jī)構(gòu)必須是政府的職能部門或者是行業(yè)的主管單位，也就是說必須是行政主體；而發(fā)改委則認(rèn)為只要是地方政府授權(quán)的單位就可以了，至于單位的性質(zhì)，是行政單位還是企業(yè)法人，是沒有區(qū)別的。這可真是公說公有理，婆說婆有理。

事實(shí)上，這兩個(gè)規(guī)范PPP項(xiàng)目的文件指引都不是以明確的法律或者法規(guī)的形式出現(xiàn)的，而是政策性文件。這兩者之間的區(qū)別比較大。政策性文件是沒有法律效力存在的，它只相當(dāng)于一個(gè)指導(dǎo)性文件。也就是說，假如相關(guān)方在PPP合同里面違背了這個(gè)政策性文件的哪條規(guī)定，不能說合同里的這一條就是無效的。因?yàn)閺姆蓪用鎭碇v，只有當(dāng)合同中的條款違反了法律與法規(guī)的強(qiáng)制性條款時(shí)，才能稱其為無效。所以，在PPP項(xiàng)目的具體操作中經(jīng)常會(huì)遇到明明有政策文件可依，卻還是這樣做可以、那樣做也可以的現(xiàn)象，這就需要加強(qiáng)PPP制度設(shè)計(jì)，以立法的形式出現(xiàn)。

小貼士：PPP項(xiàng)目篩選入庫

PPP項(xiàng)目篩選入庫流程走兩個(gè)階段：首先，由地方篩選符合要求的項(xiàng)目上報(bào)給財(cái)政部與發(fā)改委；接著，由財(cái)政部與發(fā)改委從其中按照中央的要求與規(guī)范篩選出部分項(xiàng)目作為示點(diǎn)與規(guī)范。因此，PPP項(xiàng)目大致分為兩部分，一個(gè)是由中央支持的，一部分是由地方政府的財(cái)政支持的。

小貼士：PPP三種路徑

政府購買指的是能夠明確政府購買的公共產(chǎn)品和服務(wù)，所支付的費(fèi)用；

使用者購買指的是能夠明確使用者（公眾），在使用產(chǎn)品的過程中需要付費(fèi)的部分，如門票、水費(fèi)、高速收費(fèi)等；

可行性缺口補(bǔ)助是由于項(xiàng)目并非明確的政府購買服務(wù)，而采取使用者付費(fèi)不足以滿足合理收益，所采用的一種折衷的選擇，政府給予項(xiàng)目公司一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，以彌補(bǔ)缺口部分，使項(xiàng)目“可行”。在我國實(shí)踐中，可行性缺口補(bǔ)助的形式多種多樣，具體可能包括土地劃撥、投資入股、投資補(bǔ)助、優(yōu)惠貸款、貸款貼息、放棄分紅權(quán)、授予項(xiàng)目相關(guān)開發(fā)收益權(quán)等其中的一種或多種。

三種付費(fèi)方式之間并沒有沖突，特別是對(duì)一些綜合類項(xiàng)目，如區(qū)域開發(fā)，可能對(duì)不同部分采取不同的付費(fèi)方式。