朱玫：環(huán)保官員講述太湖治水“八年抗戰(zhàn)”

吳明華

她是太湖治理的參與者，也是體制內(nèi)的研究者。站在“局內(nèi)人”視角，朱玫對太湖治水“八年抗戰(zhàn)”會有怎樣的反思？

當(dāng)下，霧霾一次次成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，曾經(jīng)帶來更嚴(yán)重影響的水污染問題似乎被逐漸淡忘。然而，一本新近出版的關(guān)于太湖流域水污染治理的書，卻再次勾起很多人的回憶。

2007年，太湖藍(lán)藻引發(fā)的無錫水危機(jī)事件震驚中外，隨后太湖流域開啟了一場與水污染驚心動魄的“戰(zhàn)斗”?！犊茖W(xué)治太，鐵腕治污——江蘇省太湖流域水污染防治體制機(jī)制研究》，正是對這場戰(zhàn)役的總結(jié)。出人意料的是，這并不是官方的報(bào)告，也不是學(xué)者的研究，書的作者朱玫是江蘇環(huán)保系統(tǒng)一位普通的官員，她是太湖治理的參與者，也是體制內(nèi)的研究者。

“確實(shí)需要有人靜下心來好好回顧總結(jié)，因?yàn)檫@一段歷史值得把它記錄下來?！敝烀蹈嬖V《決策》。站在“局內(nèi)人”視角，她對太湖治水“八年抗戰(zhàn)”會有怎樣的反思？

治太“分水嶺”

太湖藍(lán)藻水危機(jī)事件在中國環(huán)保史上無疑是一件里程碑式的事件。在朱玫看來，如果說霧霾是大氣環(huán)境危機(jī)的代表，那么，藍(lán)藻則可以說是水環(huán)境危機(jī)的代表。

2007年夏天，在持續(xù)高溫天氣下，太湖藍(lán)藻大爆發(fā)，造成沿岸無錫市全城自來水污染，生活用水和飲用水嚴(yán)重短缺。經(jīng)過連續(xù)一周沒日沒夜的攻關(guān)，危機(jī)總算解除，供水恢復(fù)正常。

曾親身經(jīng)歷了那場危機(jī)的朱玫說，“那一周真的是焦頭爛額、壓力巨大。全球100多家媒體聚集無錫，中央十幾個部委也派專員親臨現(xiàn)場，省市領(lǐng)導(dǎo)和專家們一起夜以繼日地研究解決辦法?！?/p>

慘痛的教訓(xùn)讓江蘇省痛下決心，正式向藍(lán)藻宣戰(zhàn)。江蘇省委書記在短短一個多月內(nèi)7下太湖，在一次太湖治理大會上，省委書記說：“沒有任何退路，唯有擔(dān)負(fù)起我們必須承擔(dān)的歷史責(zé)任，痛下決心，徹底治理太湖?！?/p>

從此，江蘇掀開了鐵腕治污、科學(xué)治太的大幕。江蘇省成立了太湖治理委員會、專家委員會及應(yīng)急防控領(lǐng)導(dǎo)小組；出臺了當(dāng)時全國最嚴(yán)的地方法規(guī)和地方排放標(biāo)準(zhǔn)；投入了1千多億元資金，累計(jì)完成了大小1萬多個治理項(xiàng)目。

“其實(shí)，太湖治水從‘九五就開始了，但當(dāng)時沒有深刻認(rèn)識到太湖治理的長期性、復(fù)雜性，主要寄希望于突擊性、運(yùn)動性的點(diǎn)源治理，治污速度落后于環(huán)境污染速度?！痹谥烀悼磥?，那是1.0時代，治太處于戰(zhàn)略防御期。2007年太湖水危機(jī)事件是分水嶺，此后太湖治理步入2.0時代，進(jìn)行了全面多元化綜合治理，治理進(jìn)度和污染速度進(jìn)入相持階段，是戰(zhàn)略相持期。

這一階段，從點(diǎn)源治理單打獨(dú)斗到綜合治理組合拳，從工業(yè)、城鎮(zhèn)覆蓋到農(nóng)業(yè)、農(nóng)村等多個領(lǐng)域；體制上，創(chuàng)建了流域管理機(jī)構(gòu)，逐步理順了各地、各部門職責(zé)，從少數(shù)部門孤軍奮戰(zhàn)轉(zhuǎn)入多部門聯(lián)合作戰(zhàn)。

8年多來，太湖治理創(chuàng)造了很多第一：第一個開展排污權(quán)有償使用和交易的國家試點(diǎn)流域；第一個在地方法規(guī)里確立“環(huán)保優(yōu)先”原則；第一個建立省市縣三級流域管理機(jī)構(gòu)；第一個創(chuàng)建由省市政府領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的“雙河長制”；第一個在流域交界斷面引入生態(tài)補(bǔ)償理念，等等。

在朱玫看來，這些首創(chuàng)工作在太湖治理中發(fā)揮出巨大作用，也為全國流域治理積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。

“心有余而力不足”

太湖水危機(jī)教訓(xùn)之一，就是“三個和尚沒水吃”的困境。長期在環(huán)保系統(tǒng)工作的朱玫，對此有深刻的體會。

朱玫學(xué)的是環(huán)保專業(yè)，畢業(yè)后就在基層環(huán)保局工作，2002年進(jìn)入江蘇省環(huán)保廳，當(dāng)時的太湖治理辦公室便設(shè)在她所在的處室?！斑@是虛設(shè)的臨時機(jī)構(gòu)，當(dāng)年流域治理是環(huán)保部牽頭，體制就決定了太湖治理協(xié)調(diào)推動的力度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的?！彼嬖V《決策》。

為了破解“九龍治水”，2009年根據(jù)中編辦批復(fù)，“太湖辦”從臨時機(jī)構(gòu)升格成為省政府派出機(jī)構(gòu)。在治理機(jī)制上，這是一個質(zhì)的飛躍。太湖辦的職能得到大大加強(qiáng)，賦予了其在治太中對各地、各部門進(jìn)行監(jiān)督檢查考核的職能，其工作直接對分管省長以上領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。

“《環(huán)保法》規(guī)定了地方政府的主體責(zé)任，但地方政府職責(zé)履行得怎么樣，一直缺少監(jiān)督，我們太湖辦就承擔(dān)了這樣一個督政的職能。”朱玫說，同時，在綜合協(xié)調(diào)和組織實(shí)施方面，力度確實(shí)比以前大得多。

成立太湖辦雖然是一個創(chuàng)新性舉措，然而從實(shí)際運(yùn)作來看，多龍治水難題并未徹底根治。因?yàn)槠渎氊?zé)僅局限于協(xié)調(diào)督促，并不擁有太湖治理的總體規(guī)劃決定權(quán)、政策單獨(dú)制定權(quán)和嚴(yán)格的監(jiān)督執(zhí)法權(quán)等，很多職能還是分散在各個行業(yè)主管部門。

太湖辦雖然是省政府派出機(jī)構(gòu)，可以代表省政府，但排序卻在各個廳局之后，資金、項(xiàng)目的安排也沒有最終決定權(quán)?！斑€有在協(xié)調(diào)過程中，有些部門從自己的法定職責(zé)出發(fā)，制度設(shè)計(jì)帶來的沖突我們也是無能為力的。這些都是我們無奈的地方?！敝烀涤X得，太湖辦由于職能所限，不能充分發(fā)揮應(yīng)有的統(tǒng)一監(jiān)管和綜合治理效能，有時是心有余而力不足。

太湖流域管理涉及水污染防治、水資源保護(hù)、湖面岸線管理，以及流域內(nèi)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、項(xiàng)目審批等，流域內(nèi)涉及江浙滬三地的各級地方政府，在朱玫看來，流域管理體制需要進(jìn)一步創(chuàng)新。

“如果國家層面綜合性的流域管理機(jī)構(gòu)難以在短期內(nèi)構(gòu)建，地方上可嘗試深化體制改革，其中最主要的是，將分散于有關(guān)部門的職責(zé)權(quán)限相對集中起來，由專門部門統(tǒng)一行使，從源頭實(shí)現(xiàn)綜合防治，從而提高治理效率，提升治理效果。”她曾建議，賦予太湖辦綜合管理的法定權(quán)限，將省太湖辦更名為省太湖流域綜合管理局，統(tǒng)一負(fù)責(zé)太湖治理工作，使其實(shí)至名歸。

盡管有這樣的建議，但如今，朱玫對自己所在部門的未來走向并不太確定，隨著國家生態(tài)文明體制改革深化，環(huán)保部門地位得到提升、職能也在轉(zhuǎn)變，“如果他們能慢慢調(diào)整到督政和綜合管理職能，就沒有必要再去重復(fù)設(shè)置了，關(guān)鍵要看環(huán)保部門是不是能走到這一步?！?/p>

“疲憊期”如何持續(xù)

在行政手段鐵腕治污下，太湖治水初見成效，但水質(zhì)根本性好轉(zhuǎn)的拐點(diǎn)并沒有出現(xiàn)。表面上看，8年多來，或是風(fēng)平浪靜，或是有驚無險，但其實(shí)藍(lán)藻的威脅一直存在，“水環(huán)境還是非常脆弱，一旦條件具備，藍(lán)藻引發(fā)的水危機(jī)還會卷土重來”。

對于太湖流域很多地方來說，治太似乎已經(jīng)進(jìn)入“疲憊期”，與藍(lán)藻的戰(zhàn)爭就像是一個“看不到盡頭的長跑”。

每年4月—10月的半年時間，太湖流域上下都要進(jìn)入應(yīng)急度夏的“臨戰(zhàn)狀態(tài)”。朱玫所在的太湖辦，幾乎所有人員都要去一線現(xiàn)場巡查，尤其是高溫階段，是他們最忙碌、緊張的時刻。

為了“兩個確保”，太湖流域上下幾乎將行政手段發(fā)揮到了極致，雖然成效明顯，但在朱玫看來，行政成本、社會成本均過高，而且邊際效應(yīng)開始顯現(xiàn)。剛開始水質(zhì)較差的時候，投入產(chǎn)出比較高，如今太湖水質(zhì)持續(xù)改善空間減小、難度變大、成本增加，像以前那樣“猛藥狠治”難以取得相同的效果。

“過去是鐵腕治污，用雷霆萬鈞的手段，現(xiàn)在科學(xué)治太應(yīng)當(dāng)成為主導(dǎo)。要更加理性治理，服從科學(xué)規(guī)律，不僅是行政規(guī)律，還有市場規(guī)律、社會規(guī)律，要用這些規(guī)律慢慢理順下一步治理?！逼綍r除了工作上的調(diào)研，朱玫更多的是喜歡自己做一些思考，也一直在尋找太湖治理的長久之計(jì)。

“那么多企業(yè)超標(biāo)排放，單靠行政手段管不過來。蘇南執(zhí)法力量已經(jīng)比較強(qiáng)了，一個縣所有的監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍加起來也就上百號人，但一個縣可能有幾萬家排污企業(yè)，怎么去管？”在她看來，除了鐵腕的行政手段之外，還要讓企業(yè)感到做環(huán)保是有利可圖的，“市場機(jī)制才是解決環(huán)境污染問題最有效、最能形成長效機(jī)制的手段”。

排污權(quán)交易制度就是市場機(jī)制中最重要的一環(huán)。早在2006年朱玫還在江蘇省環(huán)保廳時，就曾參加制定相關(guān)的試點(diǎn)方案。2007年水危機(jī)后，江蘇太湖流域的排污權(quán)交易試點(diǎn)很快獲得國家有關(guān)部委的批準(zhǔn)。

盡管是最早開展國家試點(diǎn)的流域，但朱玫認(rèn)為，多年來試點(diǎn)沒有取得預(yù)期的效果。由于相關(guān)法律法規(guī)尚未配套，相關(guān)制度尚未銜接甚至相互抵觸，加上交易體系不健全，導(dǎo)致一些地區(qū)試點(diǎn)停滯不前，一些地區(qū)形成有場無市的尷尬局面。

“通過排污權(quán)交易等市場機(jī)制，可以把環(huán)保行政強(qiáng)制手段，變成企業(yè)自發(fā)的活動，從而產(chǎn)生環(huán)保的內(nèi)生動力?！痹谒磥恚窈罅饔蛑卫硇韪嗟匾揽凯h(huán)境經(jīng)濟(jì)手段來推動，“一定要把市場手段發(fā)揮出來”。

擁抱社會共治3.0時代

“環(huán)保問題說到底是經(jīng)濟(jì)問題。要解決的是企業(yè)的外部不經(jīng)濟(jì)性問題，包括每個個體活動造成的外部不經(jīng)濟(jì)性問題?！敝烀翟緦W(xué)的是環(huán)保專業(yè)，后來她感覺不能就專業(yè)談專業(yè)，于是碩士就改學(xué)公共管理，后來在國外又學(xué)了工商管理，這樣的經(jīng)歷讓她對環(huán)保有了更深的認(rèn)識，“我會更多地從社會治理和經(jīng)濟(jì)角度來考量環(huán)保問題”。

“過去無論1.0時代還是2.0時代，都是政府部門為主，行政推進(jìn)確實(shí)力度非常大，但如果不把企業(yè)和公眾的環(huán)保意識喚醒，政府老是處于事后的圍追堵截，疲于應(yīng)付，治理成本會越來越大。必須要發(fā)動企業(yè)、社會和全民參與，才能徹底解決環(huán)境問題?！痹谒磥恚F(xiàn)在太湖治理應(yīng)該加快進(jìn)入3.0時代，更多強(qiáng)調(diào)全社會治理，形成社會共治局面。

然而，太湖流域目前公眾參與還是處于初級階段，公眾參與尚未與政府、市場一起建立三足鼎立的格局。朱玫認(rèn)為，在3.0時代，要打破傳統(tǒng)思維框框，從政府職能部門為主的“小環(huán)?！弊呦蛉窆仓蔚摹按蟓h(huán)?！?，“這確實(shí)是一個系統(tǒng)工程，需要時間”。

在工作中，朱玫接觸到不少環(huán)保公益組織。她覺得，2013年后，隨著“五位一體”總體布局、新環(huán)保法頒布實(shí)施，社會各界聚焦環(huán)保，公眾參與正如雨后春筍迅速成長，“今后10年將是公眾參與的黃金10年，公眾將作為一支重要力量，在環(huán)境治理體系中發(fā)揮越來越重要的作用?！?/p>

為了實(shí)踐自己的環(huán)保理念，朱玫從去年開始，利用業(yè)余時間不遺余力地去做環(huán)保公益。她跟社會組織一起舉辦了幾場非官方的環(huán)保公益沙龍，取得了很好的效果。

“我做了這么多年環(huán)保工作，總感覺政府做了很多，但公眾并不買賬，官方宣傳百姓反感，需要新的溝通渠道。同時，政府也必須真正了解公眾想法、發(fā)動全民參與。”朱玫說，她正好是政府環(huán)保機(jī)構(gòu)從業(yè)人員，可以發(fā)揮經(jīng)驗(yàn)和人脈優(yōu)勢，搭建跨界平臺，面對面和大家一起交流，建立一個政府、專家學(xué)者、企業(yè)、社會組織、公眾相互了解的通道。

“像我這樣在職的官員，主動做這事的應(yīng)該不多。作為政府環(huán)保機(jī)構(gòu)從業(yè)者，應(yīng)該主動擁抱社會共治3.0時代，更好地跟上時代，更好地服務(wù)社會?！敝烀蹈嬖V《決策》，她還會堅(jiān)持下去，舉辦更多宣傳交流和發(fā)動公眾的活動，她相信個人力量是渺小的，但蝴蝶效應(yīng)是巨大的。