韓國反恐法案為何長期擱淺？

歐陽晨雨

在野黨堅持認(rèn)為，如果國家情報院成為反恐主力，組織規(guī)模將過于龐大，可能導(dǎo)致一系列問題。而在立法上操之過急，韓國也有一些現(xiàn)實教訓(xùn)。

1月20日上午，韓國政府和執(zhí)政的新世界黨在國會就反恐對策召開黨政會議，呼吁在野黨對通過反恐法展現(xiàn)積極的態(tài)度。1月14日印尼雅加達(dá)市中心的數(shù)起爆炸和槍擊事件，造成包括5名兇嫌在內(nèi)27人傷亡，“伊斯蘭國”聲稱對此負(fù)責(zé)。此事表明中東恐怖主義蔓延到亞太國家，令韓國政府深感威脅。在被“伊斯蘭國”鎖定為將實施恐襲的62個國家及地區(qū)中，韓國被排在了第26位。

然而，一部勢在必行的反恐法案，卻被韓國國會擱置14年之久，且未能在去年12月召開的第19屆國會最后一次定期全體議員大會上付諸表決，究竟為何？

屢遭擱置的反恐立法

韓國反恐政策的確該修繕了。1982年，韓國頒布第337號總統(tǒng)訓(xùn)令《國家應(yīng)對恐怖活動指針》，強(qiáng)調(diào)各機(jī)關(guān)有相互配合的義務(wù)。因為這并非法律，而是僅具行政效力的總統(tǒng)訓(xùn)令，且30余年沒有進(jìn)行修訂加強(qiáng)，故難以跟上反恐形勢。缺乏法律依據(jù)的后果，便是韓國在反恐裝備、人力等方面的投入不足。

據(jù)有關(guān)報道披露，首爾地鐵站年均客流量3000萬人次，但反恐力量卻僅有2名鐵路警察和3名外部人員。鐵路警察所持武器僅為射程4米的氣槍，難以應(yīng)對不測事件。

2015年11月13日巴黎多地遭恐襲，一周后，韓國國家情報院在國會情報委員會國政調(diào)查報告中稱，全球恐怖襲擊已不再受國境線的限制，韓國也不再是恐怖襲擊的“無風(fēng)地帶”。

韓國國會情報委干事、執(zhí)政黨新國家黨議員李喆雨披露，該國已有十余人公開宣布支持“伊斯蘭國”，另有50余名入境的恐怖組織成員被驅(qū)逐出境。有消息稱，韓國以前曾發(fā)現(xiàn)5名幫助“伊斯蘭國”的外國人，這些人試圖走私用于制造炸彈的原料。對其中試圖出境的2人，韓國政府下達(dá)了禁止出境命令。

由于世界各地暴力恐襲活動進(jìn)入高發(fā)期，聯(lián)合國提醒各成員國制定相關(guān)反恐法令。在經(jīng)合組織和G20會員國中，已有37個國家制定了反恐法，唯獨4個國家的反恐措施滯后，韓國便是其中一個。

現(xiàn)實中，一些血腥的暴力襲擊事件，甚至有引發(fā)外交沖突之虞。2015年3月，美國駐韓大使馬克·利珀特在進(jìn)入首爾世宗文化會館世宗大廳時，被55歲的親朝人士金基宗以利刃割傷了臉部和手腕，傷口縫了80針。

吊詭的是，行兇者之前有諸多跡象值得警惕，卻一直未能得到有效監(jiān)控。比如，在1999年～2007年間，此人前往朝鮮7次左右；2007年10月，來到青瓦臺門前企圖自焚；2010年7月，在首爾的新聞中心，因涉嫌向正在演講的日本駐韓大使重家俊范扔兩塊水泥塊，遭到拘留起訴，被法院“判二緩三”；2011年，與3名“韓國國家保安法受害者集會”會員一起，在德壽宮大漢門前擺設(shè)時任朝鮮國防委員長金正日的焚香臺。

在當(dāng)下韓國，針對監(jiān)聽、追蹤恐襲嫌犯等預(yù)防恐怖活動的法律付之闕如，致使一些嫌疑對象未能得到有效監(jiān)控。如根據(jù)現(xiàn)有法律，即使證實有人通過社交網(wǎng)絡(luò)公開支持恐怖團(tuán)體，并為此進(jìn)行募捐，也只能以驅(qū)逐出境處之，而不能將其繩之以法；要想進(jìn)一步追蹤此人背后勢力，并進(jìn)行相關(guān)調(diào)查，更是難上加難。

正因為如此，在美國駐韓大使遇襲事件之后，韓國上下掀起了一場輿論風(fēng)暴，要求盡快通過反恐法案。然而，調(diào)門雖高，行動卻緩，之后在國會立法上，并沒有實質(zhì)進(jìn)展。很多人歸咎于國會政治力量之間缺乏共識。

追溯韓國反恐立法的歷史，2001年美國發(fā)生恐怖襲擊后，韓國也曾出現(xiàn)一個立法窗口期。當(dāng)時，韓國社會應(yīng)對恐怖活動的危機(jī)意識被激發(fā)，金大中政府提議出臺《反恐法》。但當(dāng)時執(zhí)政黨對此態(tài)度消極，導(dǎo)致法案在第16、17屆國會擱淺。

本屆（第19屆）國會也是如此。2015年2月，執(zhí)政的新國家黨議員李秉錫等再次提議制定《為保護(hù)國民和公共安全的反恐法》等7項與反恐相關(guān)的法案，但仍未能引起國會的重視。

韓國前國家情報院次官全玉鉉抱怨道：“在世界各國合力圍剿‘伊斯蘭國等恐怖組織時，韓國卻連一部能夠支持設(shè)立先進(jìn)情報機(jī)構(gòu)和反恐指揮系統(tǒng)的相關(guān)法律依據(jù)都沒有?！?/p>

“全世界都知道韓國仍未建立防范恐怖襲擊的基本法律體系，連‘伊斯蘭國都知情?！泵鎸σ馀d闌珊的議員們，韓國總統(tǒng)樸槿惠也徒喚奈何。

專權(quán)恐懼暗藏于心

韓國出臺反恐法案這么難，原因自然是復(fù)雜的，但繞不開政治角力、立法習(xí)慣等因素。

當(dāng)選韓國首位女總統(tǒng)3年來，樸槿惠并未避免如前任一般的執(zhí)政境遇，在青年就業(yè)難、米價暴跌、韓國史教材“國定制”等問題上，引來不少民眾的抗議。2015年11月14日，多達(dá)7萬人參加首爾的示威游行，要求樸槿惠立即下臺。韓國全國民主工會總聯(lián)盟等53個民間團(tuán)體參與了這次集會，構(gòu)成2008年韓國政府恢復(fù)進(jìn)口美國牛肉引發(fā)大規(guī)模示威之后，最為嚴(yán)重的一次示威活動。

一邊是民眾支持率的明顯下滑，一邊則是在國會遭遇多重阻力，甚至連重要人事任命都受制于對手。比如，樸槿惠自2014年4月以來，曾3次提名總理人選，先前提名的兩人均被曝負(fù)面新聞，而不得不放棄提名人資格。最終，李完九的總理任命案得到通過，但僅以20票的優(yōu)勢涉險過關(guān)（執(zhí)政黨占據(jù)國會300個議席的過半數(shù)），由此暴露出樸槿惠對國會掌控力的薄弱。

之前的中韓自貿(mào)協(xié)定也是如此。該協(xié)定在2015年6月正式簽署，需走完兩國的國內(nèi)法定程序方能生效。與韓國簽署自貿(mào)協(xié)定的中國、越南和新西蘭等國，均已完成國內(nèi)批準(zhǔn)程序，但韓國國會卻遲遲未能“入戲”。最后，在樸槿惠竭力勸說下，為避免每天高達(dá)40億韓元的經(jīng)濟(jì)損失，韓國國會才勉強(qiáng)通過了該協(xié)定。

其實，為確保反恐法案順利通過，樸槿惠和執(zhí)政黨也做了不少“功課”。比如，在國會開會的間歇期，議長鄭義和曾緊急約見朝野兩黨代表，提議再召開一次全體議員大會以處理反恐法案等“五大法案”，但當(dāng)即遭在野黨拒絕。

反恐立法事關(guān)韓國國民的切身利益，在野黨之所以能堂而皇之加以阻撓，是因為他們非常清楚，韓國民眾對于國家專制權(quán)力的深深恐懼，派生出了對于立法擴(kuò)大情報機(jī)構(gòu)權(quán)力的現(xiàn)實擔(dān)憂。

樸槿惠的父親威權(quán)統(tǒng)治韓國近20年，雖說樸正熙本人比較清廉，任內(nèi)推動韓國躋身亞洲四小龍之列，但其嚴(yán)厲推行社會管控、壓制人身自由的做法，還是讓民眾難以接受。

民主轉(zhuǎn)型以來的當(dāng)代韓國，民眾固然從內(nèi)心感謝樸正熙個人的經(jīng)濟(jì)功績，卻對于專制權(quán)力深為厭惡和恐懼，而這也是樸槿惠的最大“硬傷”。

巴黎恐襲事件后，韓國朝野爭執(zhí)“反恐指揮中心”以及執(zhí)行反恐的相關(guān)權(quán)力應(yīng)賦予何種機(jī)構(gòu)。執(zhí)政黨認(rèn)為，國家情報院作為韓國唯一情報機(jī)構(gòu)，將來集反恐所需的權(quán)力、職能及指揮中心于一身，可謂理所當(dāng)然。在野黨卻堅持認(rèn)為，如果國家情報院成為反恐主力，組織規(guī)模將過于龐大，可能導(dǎo)致一系列問題。

在韓國威權(quán)時代，國家情報院曾扮演了特殊角色。1979年10月，深陷權(quán)力春藥的總統(tǒng)樸正熙，正是被韓國中央情報院院長金載圭刺殺。

近年來，韓國國家情報院更被曝介入國內(nèi)政治、非法監(jiān)聽民眾等丑聞，包括2012年從意大利監(jiān)控軟件銷售商處購得軟件，用于盜取信息數(shù)據(jù)，以及遠(yuǎn)程操控智能手機(jī)和電腦，一名情報官員甚至因此自殺身亡。

如今，民眾更為擔(dān)心的是，一旦反恐法案得以通過，國家情報院將發(fā)展成為高高在上的機(jī)構(gòu)，今后很有可能以反恐調(diào)查搜集情報為由濫用職權(quán)，任意監(jiān)視國民行動自由、調(diào)取金融往來賬目、查閱個人通訊記錄等，甚至有權(quán)限制國民出入某些特定區(qū)域。這種人身桎梏，是大多數(shù)韓國國民所不愿見到的。

正因為民眾對國家情報院的信賴度普遍不高，當(dāng)在野黨提出“如果不事先制定出防止國情院濫用職權(quán)的措施，就不能盲目出臺反恐法案”等主張時，執(zhí)政黨就難以用“情況緊急”等理由予以反駁。于是，在這種焦灼對峙中，立法原地打轉(zhuǎn)。

立法過于倉促的教訓(xùn)

立法是一種博弈和妥協(xié)的藝術(shù)，也是一個自然而然的漸進(jìn)過程。

法學(xué)家薩維尼就認(rèn)為，法律不是“理性”的產(chǎn)物，而是和語言、風(fēng)俗一樣，是“民族精神”和“民族共同意識”的體現(xiàn)；法律是民族意識的有機(jī)產(chǎn)物，是自發(fā)地漸進(jìn)地演化而成的。

反觀各國立法，一些法律的擬制過程非常迅速，卻不一定收到好的效果。比如，法國在9·11事件后通過了《反恐怖主義法》，議會在兩周內(nèi)就結(jié)束審議。事實證明，這部倉促出臺的法案并不足以抵御恐怖主義，2015年相繼發(fā)生的《沙爾利周刊》遇襲和巴黎槍擊爆炸事件，便暴露了該國在反恐法制上的欠缺。

在立法上操之過急，韓國也有一些現(xiàn)實教訓(xùn)。比如，當(dāng)中東呼吸綜合征（MERS）疫情發(fā)生時，韓國國會快速通過了《傳染病預(yù)防及管理法》修正案。然而，此法案一經(jīng)通過，即遭到相關(guān)機(jī)構(gòu)與社會團(tuán)體的批評與質(zhì)疑，指出某些條款脫離實際，出現(xiàn)了執(zhí)法機(jī)關(guān)想配合，卻“師出無名”的尷尬局面。

韓國警方強(qiáng)烈抱怨，國會以時間緊迫為由，立法前未與當(dāng)事機(jī)構(gòu)警察廳做任何溝通，就強(qiáng)拉警察作為執(zhí)法者加入迅速追蹤、掌控“危險分子”的執(zhí)法隊伍。在他們看來，如此草率通過專門法案，只會使應(yīng)急事態(tài)變得更為復(fù)雜。

后來，韓國國會又對相關(guān)條款迅速修改補(bǔ)充，提交國會福祉委員會全體會議與法制司法委員會審議，再將該修正案提交國會全體會議，最終得到表決通過。但是，立法過程的草率與反復(fù)，已經(jīng)給了國會議員們一個深刻教訓(xùn)。

另一個例證，是韓國“世越號”沉船事件后的立法。2014年11月7日，韓國國會通過了“世越”號沉船事故三項法案，分別是旨在查明“世越”號沉船事故真相的《世越號特別法》、為保障國民安全而改組政府機(jī)構(gòu)的《政府組織法》修訂案，以及旨在根除隱匿犯罪收益行為的《俞炳彥法》。

然而，4·16沉船悲劇一周年后，韓國民眾的情感更為復(fù)雜。雖然有了這些應(yīng)對法律，但輿論調(diào)查顯示，65%的韓國市民表示，“安全形勢沒有發(fā)生改變”。遇難者家屬甚至在光化門廣場齊聚，以剃頭落發(fā)的方式，要求海洋水產(chǎn)部立即撤回有干預(yù)沉船事故調(diào)查、逃避政府責(zé)任之嫌的《世越號特別法實行令》。

再看韓國反恐法案，在立法博弈過程中，國會兩大黨主要觀點其實已趨于一致，只在一些細(xì)節(jié)處有所區(qū)別。比如，執(zhí)政黨提出“反恐指揮中心不設(shè)在國情院，而設(shè)在國務(wù)總理室”方案，在野黨提出“國會應(yīng)設(shè)立實時監(jiān)督反恐指揮機(jī)構(gòu)的情報監(jiān)督支援科室”，諸如此類要求。

這種立法上的僵持，雖然沒有展現(xiàn)樸槿惠和執(zhí)政黨的政治意志，也遲滯了反恐立法進(jìn)程，卻體現(xiàn)了現(xiàn)實中民眾的復(fù)雜心態(tài)。

當(dāng)然，恐怖主義襲擊是韓國越來越近的現(xiàn)實威脅。樸槿惠政府雖然在美國催促下與日本達(dá)成 了永久解決慰安婦問題的共識，展現(xiàn)了一定的決斷力，但能否出臺一部管用的反恐法案，將成為對其政治智慧和立法能力的“試金石”。

（本文選自：時代報告 2016年03期）