我國慈善監(jiān)管制度的立法突破及相關問題研究

【摘 要】2016年3月16日，第十二屆全國人人民代表大會第四次會議通過了《中國人民共和國慈善法》（以下簡稱《慈善法》），自2016年9月1日起施行。該法系統(tǒng)地構建了我國慈善監(jiān)管制度的基本框架，實現(xiàn)了我國在慈善監(jiān)管制度方面的立法突破，具有重要的現(xiàn)實意義。本文對《慈善法》規(guī)定的監(jiān)管制度進行評析，并對相關配套規(guī)則中應該解決的相關問題進行探討，希望促進我國慈善監(jiān)管制度更加完善。

【關鍵詞】慈善法；慈善組織；監(jiān)管制度

一、《慈善法》確立慈善監(jiān)管制度的背景和基本內(nèi)容

（一）《慈善法》確立慈善監(jiān)管制度的立法背景

1.傳統(tǒng)監(jiān)管制度失靈是監(jiān)管制度改革的直接動力

現(xiàn)代社會中，慈善組織的宗旨是扶貧救弱，鼓勵善行，慈善組織的發(fā)展和壯大對社會來說是有益的。但是，沒有監(jiān)管的慈善組織難免會做出違背慈善的宗旨的事情。我國慈善組織在近些年來丑聞不斷，影響極其嚴重。我國慈善組織監(jiān)管主要由民政部門承擔，由于缺乏資源和能力，監(jiān)管成效不明顯，這表明我國慈善領域建立單一的行政監(jiān)管模式是失敗的。因此，必須進行徹底改革監(jiān)管制度，促進慈善組織規(guī)范化。

2.積極引導公眾參與是監(jiān)管制度改革的現(xiàn)實需求

近幾年來，公眾參與慈善活動的積極性很高，也促使越來越多的人關注慈善組織。這些年曝光的一系列慈善組織中的腐敗事件，社會公眾與媒體都起到了非常重要的作用。但是，從整體上看，慈善組織透明度很低，導致公眾和媒體缺乏有效的監(jiān)督渠道。為了改變單一行政監(jiān)管模式的弊端，引導社會力量積極參與慈善組織監(jiān)管，必須進行監(jiān)管制度改革。

3.建設服務型政府是監(jiān)管制度改革的核心理念

隨著社會化的發(fā)展，以政府為主體、行政命令為主要手段的社會治理模式越來越不適應社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，甚至阻礙社會的發(fā)展。因此，黨的十八大提出要建設服務型政府。在服務型政府理念下，政府應當采取多元化、激勵性的措施促進慈善組織的發(fā)展。

（二）《慈善法》規(guī)定慈善監(jiān)管制度的主要內(nèi)容

1.內(nèi)部監(jiān)管

《慈善法》第11條和第12條規(guī)定的是慈善組織的內(nèi)部監(jiān)管制度。慈善組織要完善其章程，健全內(nèi)部機構設置，各個機構之間要分工明確，以加強組織內(nèi)部管理。此次《慈善法》明確要求慈善組織要完善組織結構，體現(xiàn)了對慈善組織自治性的尊重和重視，可以促使慈善組織積極加強內(nèi)部管理。

2.社會監(jiān)管

《慈善法》第97條規(guī)定的是社會公眾對慈善組織的監(jiān)管。為了社會公眾和媒體能有效行使監(jiān)督權，立法明確要求慈善組織必須要向社會公開信息，同時，賦予公眾向民政部門或者其他有關部門投訴、舉報慈善組織違法行為的權利。

3.行業(yè)監(jiān)管

《慈善法》第19條和第96條規(guī)定慈善行業(yè)組織的監(jiān)管職責，要求慈善組織積極推動行業(yè)交流，建立健全行業(yè)規(guī)范和標準，加強行業(yè)內(nèi)部監(jiān)督。慈善行業(yè)組織，具有專業(yè)性的優(yōu)勢，其積極推動組織成員共同制定行業(yè)標準和規(guī)范，強化行業(yè)內(nèi)部監(jiān)督，對于促進行業(yè)規(guī)范化發(fā)展具有重要意義和作用。

4.行政監(jiān)管

民政部門是行政監(jiān)管慈善組織的主要力量?！洞壬品ā焚x予民政部門負責慈善組織的登記管理、對慈善組織進行監(jiān)督檢查、受理相關投訴和處罰慈善組織違法行為等方面的職權。民政部門應當建立慈善組織評估機制，鼓勵第三方機構對慈善組織進行評估，政府在該過程中起宏觀指導的作用，而不是干涉評估具體過程。值得注意是，《慈善法》第95條規(guī)定的慈善組織年度報告制度，這一規(guī)定改變了社會組織年檢制度，體現(xiàn)了慈善領域中行政監(jiān)管方式的創(chuàng)新。

二、原有監(jiān)管制度的缺陷和《慈善法》規(guī)定的立法意義

（一）原有監(jiān)管制度的缺陷

之前，我國慈善監(jiān)管制度主要規(guī)定在《紅十字會法》、《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》中，這些立法存在以下缺陷。

1.削弱了慈善組織的民間性。

慈善組織參與社會事務最大的優(yōu)勢在于其具有民間性，能彌補政府在社會保障領域的不足。然而這些法律規(guī)定都過分強調(diào)行政機關在慈善組織發(fā)展中的作用，賦予了行政機關過多的權利來干預慈善組織，行政機關甚至直接參與各種慈善募捐活動。政府直接介入慈善組織的慈善募捐和救濟活動，勢必會影響慈善組織的民間性。

2.削弱了慈善組織的自主權

一直以來，我國政府管控思維根深蒂固，政府過度強調(diào)對慈善組織的管控，甚至直接替代慈善組織來決定慈善組織人事任免、財務、日常運行等內(nèi)部事務。這些都直接干預了慈善組織的自主經(jīng)營權，遏制了慈善組織的活力和自主創(chuàng)新，也限制了慈善組織的發(fā)展。

3.行政監(jiān)管主體分散

從關于慈善組織的法律規(guī)定和實踐來看，可以歸納出我國對慈善組織進行監(jiān)管的行政主體主要有各級政府、慈善組織的登記管理機關和業(yè)務管理機關、稅務部門、財政部門等。其中主要的監(jiān)管部門是慈善組織的登記管理機關和業(yè)務管理機關，登記管理機關是民政部門，而業(yè)務管理機關非?；靵y，根據(jù)不同的慈善組織的業(yè)務不同而有所區(qū)別。明晰慈善監(jiān)管主體，確立監(jiān)管主體的法律地位是慈善監(jiān)管首要解決的問題。但是我國的監(jiān)管制度并沒有明確監(jiān)管主體，容易發(fā)生監(jiān)管政策不統(tǒng)一和多重監(jiān)管等問題，不利于慈善組織的發(fā)展。

（二）《慈善法》規(guī)定的監(jiān)管制度在我國慈善立法上的意義

1.彌補原有慈善監(jiān)管制度的不足

《慈善法》規(guī)定新的慈善組織監(jiān)管制度，統(tǒng)一了慈善組織監(jiān)管的主體和方式，迎合了社會公眾對慈善監(jiān)管制度改革的要求，適應了慈善組織發(fā)展的現(xiàn)實需要，更為重要的是，這是通過立法的形式確認的新制度。

2.督促慈善組織規(guī)范化建設

《慈善法》建立新的慈善組織監(jiān)管制度，目的就是要促進慈善組織管理、運行的規(guī)范化。隨著監(jiān)管制度改革的成果進一步落實，通過各個監(jiān)管主體的共同努力，一定能促使慈善組織規(guī)范其管理行為，促進我國慈善事業(yè)的進一步發(fā)展。

3.引導社會力量共同參與監(jiān)管

《慈善法》規(guī)定新的慈善組織監(jiān)管制度，賦予社會公眾、行業(yè)協(xié)會和媒體等社會力量監(jiān)督慈善組織的權利，充分調(diào)動多方力量參與促進慈善事業(yè)發(fā)展的積極性，便于發(fā)揮多方力量的社會監(jiān)督力量，促使慈善組織規(guī)范化發(fā)展。

4.推動服務型政府建設

《慈善法》規(guī)定的慈善組織監(jiān)管制度，將極大地改變行政機關在慈善組織監(jiān)管中的管控思維，促使行政機關對慈善組織盡可能地采取鼓勵、支持、培育等激勵性規(guī)制手段，從慈善事業(yè)的直接參與者轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控者，賦予慈善組織更多的自主權，促進慈善組織的進一步發(fā)展。

5.促進慈善事業(yè)發(fā)展

通過監(jiān)管制度改革，完善了慈善組織的內(nèi)部結構，賦予了慈善組織在經(jīng)營管理活動中更多的自主權，釋放了慈善組織的積極參與社會公共活動的積極性，同時積極調(diào)動多方力量發(fā)揮社會監(jiān)督的積極性，一定會促進我國慈善組織的進一步發(fā)展。

三、慈善監(jiān)管制度尚需補充的配套細則

《慈善法》作為我國慈善領域中一部基礎性、綜合性的法律，建立了我國慈善領域監(jiān)管的基本框架，具有劃時代意義。但是，《慈善法》原則性規(guī)定太多，需要制定可操作性的具體規(guī)則，細化和補充《慈善法》的相關規(guī)定。以下是《慈善法》配套規(guī)則應當細化和補充的幾個問題。

（一）公開募捐與定向募捐的界限問題

《慈善法》將慈善募捐劃分為“面向社會公眾的公開募捐”和“面向特定對象的非公開募捐”兩種形式，并適用不同規(guī)則。公開募捐有嚴格的資格要求限制和過程規(guī)定，對于信息公開也有強制性要求，但是定向募捐在資格、程序和信息公開方面要求較低。然而，應該如何區(qū)分公開募捐與定向募捐？可以肯定的是，以對象是否特定來區(qū)分公開還是定向往往很難，正因為如此，2005年修改《中華人民共和國證券法》時明確“向特定對象發(fā)行證券累計超過二百人的”納入公開發(fā)行的范疇。如何確保在實踐中正確貫徹立法的宗旨，制定《慈善法》相關的細則時需要認真考慮。筆者認為，可以借鑒修改《證券法》的這一經(jīng)驗和做法，以一定的人數(shù)作為一個輔助標準，以此來區(qū)分公開募捐與定向募捐。

（二）行政機關之間的協(xié)調(diào)問題

《慈善法》賦予監(jiān)管職權的包括民政部門、稅務部門、公安部門，廣電總局等政府部門，各部門之間具體應如何行使監(jiān)督權，《慈善法》的規(guī)定存在分工不清、職權重合等問題。比如《慈善法》第101條第1款規(guī)定欺騙、誘導募捐對象實施捐贈的由民政部門予以處罰，而第107條規(guī)定和第109條由公安機關依法追究責任。可以看出，行為人實施騙取捐款后，會出現(xiàn)民政部門和公安機關都有處罰權的情況，如何避免發(fā)生重復處罰或者推托責任的情況發(fā)生，也是制定相關細則時需要解決的問題。

（三）慈善組織的監(jiān)事制度

《慈善法》通過之前，法律除了明確要求基金會設立監(jiān)事制度之外，其他組織并無此項強制性要求。目前《慈善法》規(guī)定慈善組織要設立監(jiān)事制度，但由于只有一條原則性規(guī)定，對于慈善組織在監(jiān)事的產(chǎn)生方式、任職條件、監(jiān)事職權、監(jiān)督方式等方面并無具體規(guī)定，實踐中如何操作，因此需要配套規(guī)則進行補充和完善。

作者簡介：周立（1992-），男，漢族，陜西商洛人，就讀于四川省社會科學院法學研究所，碩士研究生學歷，主要從事民商經(jīng)濟法研究。

參考文獻：

[1]譚明悅.中國慈善會長訪談錄[M].北京.中央編譯出版社.2012.

[2]曹建萍.英國慈善組織監(jiān)管法律制度及其借鑒[J].行政論壇.2014（1）.