新型城鎮(zhèn)化時期我國建設(shè)用地拓展的路徑選擇與政策建議：基于亨利·喬治理論的改進(jìn)與實(shí)踐

高峰 葉劍平

摘要：我國長期以來實(shí)行低價征地建設(shè)用地擴(kuò)張模式，現(xiàn)階段許多地方新增建設(shè)用地指標(biāo)透支嚴(yán)重，陷入耕地保護(hù)與城市發(fā)展兩難困境，傳統(tǒng)征地模式不可持續(xù)，轉(zhuǎn)變土地利用方式迫在眉睫。文章基于亨利·喬治漲價歸公理論，對該理論的產(chǎn)生、發(fā)展與實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)與歸納，并選取幾種典型改進(jìn)模式（臺灣市地重劃、區(qū)段征收及深圳整村統(tǒng)籌土地整備）進(jìn)行重點(diǎn)闡述，在此基礎(chǔ)上提出我國新型城鎮(zhèn)化時期建設(shè)用地拓展的路徑選擇與政策建議，為破解我國現(xiàn)階段城市發(fā)展面臨的土地困境提供參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：亨利·喬治理論；市地重劃；區(qū)段征收；整村統(tǒng)籌；建設(shè)用地拓展

一、 引言

我國長期以來實(shí)行的低價征地模式，不僅造成土地資源的粗放低效利用，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重，而且造成政府對土地財政的極大依賴，引發(fā)的社會矛盾日益突出?，F(xiàn)階段許多地方新增建設(shè)用地指標(biāo)透支嚴(yán)重，陷入耕地保護(hù)與城市發(fā)展的兩難困境，傳統(tǒng)征地模式不可持續(xù)，轉(zhuǎn)變土地利用方式迫在眉睫。世界發(fā)達(dá)國家及我國浙江、廣東等地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，在新增建設(shè)用地資源有限的條件下，城市發(fā)展由外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵挖潛，通過改革創(chuàng)新土地管理制度，盤活存量建設(shè)用地，對低效用地空間進(jìn)行二次開發(fā)，促進(jìn)存量用地的高效可持續(xù)利用，是我國實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必經(jīng)之路，也是破解現(xiàn)階段我國城市發(fā)展困境的必要手段。

本文基于亨利·喬治漲價歸公理論，對該理論的產(chǎn)生、發(fā)展與實(shí)踐進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)與歸納，并選取幾種典型改進(jìn)模式（臺灣地區(qū)市地重劃、區(qū)段征收及深圳市坪山新區(qū)“整村統(tǒng)籌”土地整備）進(jìn)行重點(diǎn)闡述。在全面剖析幾種模式的基礎(chǔ)上，提出我國新型城鎮(zhèn)化時期建設(shè)用地拓展的路徑選擇與政策建議，為破解我國現(xiàn)階段城市發(fā)展面臨的土地困境提供參考和借鑒。

二、 亨利·喬治理論及其發(fā)展

1. 亨利·喬治理論的誕生。19世紀(jì)，美國工業(yè)化快速發(fā)展，生產(chǎn)力極大提高，但這并未給普通民眾的物質(zhì)與精神生活帶來滿足，工人階級的生活反而愈發(fā)貧困，社會貧富分化矛盾進(jìn)一步加劇，引發(fā)了大量社會問題。在此背景下，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家亨利·喬治于1879年發(fā)表《進(jìn)步與貧困》一書，提出土地增值收益理論，以緩解當(dāng)時嚴(yán)峻的社會沖突。他認(rèn)為，土地價值之所以增加，是社會人口集聚和生產(chǎn)集中的結(jié)果，并非個人勞動結(jié)果，因此土地增值收益應(yīng)歸全社區(qū)所有。由于缺乏社會利益公平分配機(jī)制，造成了“社會越進(jìn)步，民眾越貧困”現(xiàn)象，喬治主張通過設(shè)計一種稅收制度實(shí)現(xiàn)土地增值社會共享，他提出“征收單一地價稅”的概念。

2. 亨利·喬治理論的發(fā)展。亨利·喬治關(guān)于單一地價稅的主張在當(dāng)時影響頗廣，通過這種方式能夠最大限度地消除社會貧富差距，從而實(shí)現(xiàn)社會公平。但是單一地價稅的實(shí)施遭受了重大阻礙，一方面，單一地價稅難以形成一套有效的實(shí)施機(jī)制；另一方面，單一地價稅在重視公平的基礎(chǔ)上，對效率考慮不足，導(dǎo)致推行困難。雖然亨利·喬治單一地價稅的主張在實(shí)踐中遭遇困難，但他的思想依然影響深遠(yuǎn)，對后來許多學(xué)者的研究產(chǎn)生了重要影響。

3. 亨利·喬治理論在各國的實(shí)踐。在美國，學(xué)者受亨利·喬治理論影響形成土地價值捕獲理論，由此衍生出一系列用于土地開發(fā)、城市建設(shè)與管理、公共物品提供的政策性工具，比如：土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度、土地儲備、開發(fā)權(quán)交易、特別受益費(fèi)等，用以調(diào)節(jié)由政府規(guī)劃導(dǎo)致的土地增值不公；在英國，亨利·喬治理論的典型發(fā)展是規(guī)劃得益制度，規(guī)劃得益制度是指地方規(guī)劃部門在授予規(guī)劃許可的過程中，規(guī)劃申請人（通常是開發(fā)商）必須付出一定的利益，利益的表現(xiàn)形式可以是實(shí)物、現(xiàn)金或是某種權(quán)益；在日本，受亨利·喬治影響而形成了受益者負(fù)擔(dān)制度，日本《舊都市計劃法》第6條規(guī)定，對于道路、河流、給排水設(shè)施等公共品，從特定公共項(xiàng)目中獲得正外部性影響的受益者，應(yīng)該在受益的同時，負(fù)擔(dān)項(xiàng)目的建設(shè)成本，一般通過稅收或特別負(fù)擔(dān)金的方式；在臺灣，孫中山先生受亨利·喬治思想的影響，在臺灣實(shí)行“平均地權(quán)，漲價歸公”土地政策，后來逐步形成市地重劃、區(qū)段征收制度，用于解決城市發(fā)展中的土地問題，這兩項(xiàng)政策成為政府進(jìn)行城市公共基礎(chǔ)建設(shè)和籌集建設(shè)資金的主要手段。

4. 亨利·喬治理論的改進(jìn)。亨利·喬治理論建立在漲價歸公的大前提下，但漲價歸公理論有一定的局限性，它保障了社會公平，卻對土地權(quán)利人的權(quán)益保護(hù)重視不夠。因此，有學(xué)者提出漲價歸私的觀點(diǎn)，該觀點(diǎn)認(rèn)為土地權(quán)利人對土地的投入是造成土地增值的主要原因，原土地權(quán)利人應(yīng)取得土地全部的自然增值收益。這種觀點(diǎn)忽略了引起土地增值的社會因素，比如城市擴(kuò)張、公共基礎(chǔ)設(shè)施增加、人口增加、土地使用條件改善等對土地增值的重要貢獻(xiàn)。漲價歸私有效保障了土地權(quán)利人的利益，卻忽視了社會其他成員的利益，也存在一定的片面性。

針對漲價歸公和漲價歸私兩種觀點(diǎn)各自存在的問題，本文認(rèn)為應(yīng)該在亨利·喬治漲價歸公的理論基礎(chǔ)上，適當(dāng)?shù)乜紤]原土地所有者或使用者的權(quán)益，做到“公私兼顧”。確切地說，就是在公平補(bǔ)償土地權(quán)利人的前提下，將土地自然增值的剩余部分用于城市和鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。周誠教授曾在論文中指出，在土地農(nóng)轉(zhuǎn)非收益分配過程中，應(yīng)該融合漲價歸私、漲價歸公和開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移機(jī)制中的“土地開發(fā)權(quán)益均等”思想，將三者有機(jī)結(jié)合，堅持統(tǒng)籌兼顧方針，通過協(xié)調(diào)各方面利益，讓社會成員都能夠共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果。“漲價歸公”體現(xiàn)了土地增值收益分配的社會公平性，“漲價歸私”則體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動的效率，“公私兼顧”將兩者很好地結(jié)合，在保證社會公平的同時，還能夠兼顧效率，因此，“公私兼顧”是進(jìn)行土地增值收益分配的一種理想方式。隨著亨利·喬治理論的發(fā)展，很多國家采取的土地開發(fā)及城市管理方面的政策工具，都體現(xiàn)了這種“公私兼顧”的思想。其中最具有代表性的有臺灣的市地重劃、區(qū)段征收制度，美國的開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制度，日本的受益者負(fù)擔(dān)制度，深圳市“整村統(tǒng)籌”土地整備政策等。

三、 亨利·喬治理論改進(jìn)的幾種典型模式

1. 臺灣市地重劃。臺灣地區(qū)土地政策的制定主要遵循孫中山先生的“平均地權(quán)、漲價歸公”思想，孫中山先生的土地思想在很大程度上是受到亨利·喬治理論的啟發(fā)。市地重劃、區(qū)段征收是臺灣地區(qū)解決城市化進(jìn)程中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地等城市問題的重要手段，充分體現(xiàn)了“平均地權(quán)、漲價歸公”基本原則。簡單來講，市地重劃就是根據(jù)城市未來發(fā)展趨勢，將城市計劃范圍內(nèi)的某些形狀不規(guī)則、分布零散或經(jīng)濟(jì)效益低下的土地，依法予以重新整理、優(yōu)化配置，并改善公共設(shè)施，從而使市地重劃區(qū)域內(nèi)地塊面積相當(dāng)、形狀規(guī)整，具備有效使用的規(guī)模與條件，以此強(qiáng)化土地高效利用，促進(jìn)城市建設(shè)。

市地重劃總結(jié)起來有如下優(yōu)勢：以市場主導(dǎo)為主要模式，更加注重公平和效率，且更多體現(xiàn)參與人的意愿，不具有政府強(qiáng)制性特征，各方面的利益能夠得到較好平衡；遵循“公私兼顧”的思想，土地經(jīng)重劃后，政府按比例收回部分土地進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用由土地權(quán)利人部分或全部負(fù)擔(dān)，能夠有效緩解政府的財政資金壓力；可以避免犧牲公共設(shè)施保留地的土地所有人權(quán)益，防止公共設(shè)施相鄰地區(qū)土地所有權(quán)人不勞而獲。

2. 臺灣區(qū)段征收。區(qū)段征收是臺灣政府基于城市建設(shè)的需要，將一定區(qū)域內(nèi)（區(qū)段）的土地全部依法收回，經(jīng)過一級開發(fā)后，政府留下部分土地用作區(qū)段內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、住宅開發(fā)或機(jī)關(guān)用地（有償），土地所有權(quán)人按照相關(guān)規(guī)定領(lǐng)回部分土地，剩余土地則進(jìn)入一級土地交易市場，進(jìn)行公開出售、出租，所得收益優(yōu)先用于支付開發(fā)費(fèi)用。區(qū)段征收的基本原理與市地重劃在利益分配上基本相同，但區(qū)段征收采取先征后返形式，返還方式更靈活多樣，土地所有權(quán)人可以選擇現(xiàn)金補(bǔ)償，也可以申請抵價地補(bǔ)償，或者是部分現(xiàn)金部分抵價地補(bǔ)償方式。

區(qū)段征收的特點(diǎn)是：通過區(qū)段征收，政府能獲得較大片可支配的土地，更有利于大規(guī)模公共設(shè)施及項(xiàng)目建設(shè)；如果選擇在補(bǔ)償及開發(fā)成本比較低的時候開展區(qū)段征收，政府就能夠獲得較高的經(jīng)濟(jì)效益，從而獲得更多的財政收入進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但區(qū)段征收同時也存在一些問題：它具有一定的政府強(qiáng)制性，容易遭到土地權(quán)利人的阻力；區(qū)位不同，對原土地權(quán)利人的補(bǔ)償不同，容易造成征收范圍內(nèi)外及征收區(qū)段范圍內(nèi)利益分配不公；實(shí)施區(qū)段征收，需要政府提前預(yù)支征地拆遷等前期成本，給地方財政造成一定的負(fù)擔(dān)，開發(fā)風(fēng)險較大。

3. 深圳整村統(tǒng)籌土地整備?！罢褰y(tǒng)籌”是深圳市坪山新區(qū)為解決新區(qū)發(fā)展及歷史遺留用地問題，探索出的一種土地整備模式。它以行政村為考慮對象，以土地權(quán)屬調(diào)查為基礎(chǔ)，以遏制違法用地為目的，綜合運(yùn)用規(guī)劃、行政等手段一攬子解決歷史遺留問題。土地、規(guī)劃、資金是“整村統(tǒng)籌”土地整備的核心要素，也是政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社區(qū)總體利益的重要手段?！罢褰y(tǒng)籌”土地整備主要針對一個完整的村落，它采用“土地+規(guī)劃+資金”的綜合補(bǔ)償模式，在保持總量平衡的前提下，實(shí)現(xiàn)“土地、規(guī)劃、資金”的互動。

“整村統(tǒng)籌”土地整備除了具有臺灣地區(qū)市地重劃、區(qū)段征收優(yōu)點(diǎn)之外，還具有如下優(yōu)勢：形成“政府與社區(qū)算大賬、社區(qū)與居民算小賬”的兩階段博弈利益分享協(xié)調(diào)機(jī)制，將政府征地造成的與村集體、村民之間的社會矛盾轉(zhuǎn)化為村民內(nèi)部的協(xié)調(diào)問題，有利于緩解征地拆遷矛盾；能夠促進(jìn)社區(qū)轉(zhuǎn)型升級，實(shí)現(xiàn)“人地一體”的新型城鎮(zhèn)化。但該政策還存在需要進(jìn)一步改進(jìn)的地方：規(guī)劃審批路徑復(fù)雜、審批時間較長，政策規(guī)定及法律地位還沒有明確；對于政府與社區(qū)之間的大帳，利益分配規(guī)則較明確，但對于社區(qū)與居民之間小賬如何算還未建立統(tǒng)一的利益分配規(guī)則，還需進(jìn)一步探索和研究。

四、 新型城鎮(zhèn)化時期我國建設(shè)用地拓展路徑選擇與政策建議

1. 新型城鎮(zhèn)化時期我國建設(shè)用地拓展路徑選擇。我國已經(jīng)步入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵時期，許多城市都面臨人口、土地、資源和環(huán)境制約難題，新增建設(shè)用地指標(biāo)越來越緊缺，存量建設(shè)用地開發(fā)成為解決新時期城市發(fā)展建設(shè)用地需求的重要途徑?？v觀各國各地區(qū)城市建設(shè)的成果，基于孫中山漲價歸公思想的臺灣地區(qū)市地重劃、區(qū)段征收制度能夠?yàn)楝F(xiàn)階段解決我國城市建設(shè)問題提供參考和借鑒，劉守英（2013）曾指出，我國土地改革可學(xué)臺灣區(qū)段征收制度；同時，深圳市坪山新區(qū)探索形成的“整村統(tǒng)籌”土地整備模式，也是我國新型城鎮(zhèn)化時期拓展建設(shè)用地空間的一種有效模式。

臺灣地區(qū)市地重劃、區(qū)段征收制度及深圳市“整村統(tǒng)籌”土地整備模式中，政府充分尊重了私人的財產(chǎn)權(quán)，并對私人權(quán)益進(jìn)行了很好保護(hù)。在政府需要土地進(jìn)行城市建設(shè)時，并沒有完全采納亨利·喬治漲價歸公的想法，而是在其思想基礎(chǔ)之上，充分考慮原土地所有人的權(quán)益，將漲價歸公與漲價歸農(nóng)思想結(jié)合起來，在保障原土地所有權(quán)人個人財產(chǎn)的基礎(chǔ)之上，做到“公私兼顧”。通過市地重劃、區(qū)段征收和“整村統(tǒng)籌”土地整備，原土地權(quán)利人的土地面積雖然減少，但是由于整理過后區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施得到改善，地價提升，土地權(quán)利人的土地總價值并沒有較少，甚至大幅增加，這對于政府、原土地權(quán)利人和社會來說是一個多方共贏的局面。大陸和臺灣實(shí)行不同的土地所有權(quán)制度，大陸農(nóng)民沒有土地所有權(quán)，只有集體土地使用權(quán)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有土地的所有權(quán)。我國在城市建設(shè)過程中，可以參考借鑒市地重劃、區(qū)段征收和“整村統(tǒng)籌”土地整備模式，在保證基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)順利進(jìn)行的同時，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織土地財產(chǎn)總價值不減少。

2. 政策建議。

（1）選擇部分城市進(jìn)行試點(diǎn)，循序漸進(jìn)。我國沿海發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)過多年發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)累積達(dá)到一定階段，現(xiàn)階段可供開發(fā)利用的增量建設(shè)用地已十分緊缺。從增量拓展轉(zhuǎn)而向內(nèi)涵挖潛轉(zhuǎn)變，是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)拓展建設(shè)用地空間的重要途徑和必經(jīng)之路。臺灣市地重劃、區(qū)段征收以及我國深圳地區(qū)的“整村統(tǒng)籌”土地整備制度，成為我國東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)解決新型城鎮(zhèn)化過程中土地瓶頸的可選途徑。由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在區(qū)域上的不平衡，不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段及經(jīng)濟(jì)環(huán)境存在差異，我國不可在全國所有地區(qū)照搬和借鑒這幾種模式。建議選擇東部沿海部分發(fā)達(dá)城市進(jìn)行試點(diǎn)，通過試點(diǎn)探索建立合理的土地增值收益分配機(jī)制，以解決城市發(fā)展資金不足及農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)問題，實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展良性循環(huán)。

（2）充分引入社會主體參與，降低成本。我國傳統(tǒng)存量土地二次開發(fā)主要采取政府主導(dǎo)、開發(fā)商配合的模式，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民參與度很低。這種模式造成的直接后果是，政府征地拆遷造成的社會交易成本大大增加?？扑沟慕灰壮杀纠碚撝赋觯贫仁褂檬怯谐杀镜?，制度安排是有成本的，當(dāng)處理某件事時，如果交易中付出的代價太多，人們則會考慮采用交易成本較低的替代方法。臺灣地區(qū)的市地重劃、區(qū)段征收制度，將農(nóng)民作為二次開發(fā)的主體，賦予農(nóng)民更多的自主權(quán)，將城市改造由政府主導(dǎo)的自上而下的模式轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民自發(fā)的行為，從而有效避免了社會矛盾。而整村統(tǒng)籌土地整備，則是政府引導(dǎo)、社區(qū)主導(dǎo)、開發(fā)商參與模式，社區(qū)作為政府和居民之間溝通的橋梁及各項(xiàng)工作的主要實(shí)施主體，能夠有效化解政府與農(nóng)民之間直接的利益沖突，降低交易成本。我國在城市建設(shè)中，也應(yīng)充分引入社會力量，將傳統(tǒng)的“政府主導(dǎo)”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢龑?dǎo)、市場運(yùn)作”模式，政府主要做好政策制定、規(guī)劃引導(dǎo)和服務(wù)工作，剩下的則交給市場，利用社會主體的力量，充分尊重市場主體的意愿，從而降低政府拆遷過程中的交易成本。