美國國民警衛(wèi)隊網絡力量發(fā)展情況分析

武獲山

長期以來，美國國民警衛(wèi)隊網絡力量建設始終處于較低水平。但在美國國內網絡安全威脅日益嚴峻的情況下，各州政府迫切需要得到聯邦機構和軍隊的網絡力量支持。因其獨特的雙重法律定位，國民警衛(wèi)隊可以發(fā)揮各州與聯邦政府機構、民事與軍事組織、私營與公共部門之間的橋梁作用，“具備發(fā)展網絡空間能力的天然優(yōu)勢”，能夠執(zhí)行協調、訓練、顧問和支援等任務，從而協助美國各州政府提高防御網絡威脅的能力。因此在各州政府和國民警衛(wèi)局的推動下，國民警衛(wèi)隊網絡力量在近年來開始快速發(fā)展，但也面臨著行動指揮控制程序不清晰、人力資源政策不靈活以及訓練組織較少等各種困難。

美國地方政府需要借助軍隊力量解決網絡威脅

網絡威脅活動和等級呈現出不斷強化的趨勢。隨著信息技術的不斷發(fā)展成熟，大數據、云計算、移動解決方案等功能強大的新型技術不可避免地進入美國社會、政治、經濟體系的各個領域，對于信息技術的依賴程度也不斷增強。與此同時，網絡威脅制造者的技術能力也在這個過程中持續(xù)發(fā)展，并且呈現出組織結構逐漸成熟的特點，對于能源、金融、交通、社會福利保障等重要基礎設施威脅等級持續(xù)提高，甚至與其他威脅力量結合，給傳統國家安全領域帶來新型挑戰(zhàn)。例如，在2012年入侵南卡羅萊納州稅務局（Department of Revenue）信息系統的事件中，數百萬條社會保障號碼、信用卡號以及其他公民信息遭到泄露。據估計，該州政府至少蒙受了1400萬美元的經濟損失，由此帶來的公民信息安全隱患以及政府公信力損失則難以估算。為了擴大自身理念的影響，黑客行為主義組織會利用地方政府在社會治理工作中出現的過失，通過網絡攻擊制造公共事件，從而使州政府面臨更大的安全壓力。例如在密歇根州弗林特市爆發(fā)的“鉛水”危機中，該市主要醫(yī)院等社會福利系統就遭到“匿名者”組織的網絡攻擊，造成了事態(tài)的進一步惡化。極端主義集團也從未停止利用社交媒體宣傳、煽動和策劃恐怖主義襲擊，近期美國本土爆發(fā)的恐怖事件中，襲擊者全部都曾在網絡媒體中受到過極端思想的影響。

各州政府自身網絡防御能力發(fā)展滯后。持續(xù)出現的網絡攻擊事件造成巨大沖擊，美國各州政府也都清楚地認識到網絡威脅的現實緊迫性，但長期以來普遍都沒有發(fā)展形成較強的網絡防御能力。德勤公司和美國州政府首席信息官聯合會2012年的網絡安全問題調查報告顯示，92%的州政府官員都認為網絡安全對于本地區(qū)具有極其重要的意義，但是只有約1/2的州首席信息安全官掌握著1～5人規(guī)模的網絡安全團隊。認為本州有能力抵御外部威脅和政府人員具備較強網絡安全能力的被調查者分別只占總數的24%和32%。無論州政府還是主管美國國內安全事務的國土安全部，在應對網絡安全威脅問題上都面臨著能力不足的困境。美國聯邦政府和國防部雖然具備強大網絡威脅監(jiān)測、評估、感知、防御和攻擊能力，但是聯邦軍隊在國內不具備民事執(zhí)法權，從而無法為地方政府提供直接支援，而各州政府軍事部所屬的國民警衛(wèi)隊則提供了利用美國軍事網絡力量的途徑。

美國國內網絡安全協調機制尚未有效運行。美國聯邦政府一直致力于發(fā)展國家層面的網絡安全協調機制，而且這種努力在奧巴馬政府成立以來不斷得到強化。與之對應的是，各州地方政府在協調和發(fā)展網絡安全能力問題上面臨諸多阻力。理論上，美國聯邦政府國土安全部是負責全國范圍內網絡安全的主要機構，但其并不具備大規(guī)模的網絡安全專家隊伍，其所能做的工作僅僅是向地方政府提供網絡攻擊預警、提出防御建議以及協調進行網絡事故響應。因此，各州政府如果遭到潛在的網絡攻擊，則無法依靠國土安全部向其提供支援力量。國防部雖然也有支持民事機構網絡安全能力的職責，但其關注的主要目標是位于各州的國家關鍵基礎設施，對于州政府亟待改進的日常網絡防御能力幫助非常有限。各州私營部門也都發(fā)展形成了較強的網絡能力，對于這種高價值/低密度的資源，州政府機構并沒有形成有效的組織程序，從而征召這些力量應對網絡安全突發(fā)事件，因而各州民事機構的網絡防御力量也得不到充分利用。

美國國民警衛(wèi)隊在網絡安全行動中的獨特優(yōu)勢

在美國軍事力量體系中，國民警衛(wèi)隊是一種地域分布廣泛的特殊軍隊組織，與聯邦政府、地方政府、私營部門都保持著緊密聯系，根本作用是執(zhí)行國土防御任務，負責對緊急事件做出及時迅速的反應。根據美國法律，各州州長有權宣布國民警衛(wèi)隊進入州現役狀態(tài)，執(zhí)行自然災害救援、人為緊急事件處置以及國土防御任務。在總統或者國防部長的批準下，各州州長還可以利用《美國法典》第32卷賦予的權力，要求國民警衛(wèi)隊進入全時服役狀態(tài)，執(zhí)行訓練或者國土防衛(wèi)行動。而根據《美國法典》第32卷第901節(jié)的定義，“國土防衛(wèi)行動”指的是：“為了防衛(wèi)美國領土或者民眾，或者美國國防部長確定對于國家安全具有關鍵作用的基礎設施或其他資產，或者當美國遭到威脅或入侵風險時而執(zhí)行的軍事行動”。因此，當各州爆發(fā)嚴重網絡危機事件或者位于本地區(qū)內的關鍵基礎設施可能因網絡攻擊而癱瘓時，國民警衛(wèi)隊可以成為州政府直接動員指揮的軍事力量。鑒于這種獨特的法律定位，國民警衛(wèi)局在2014年向國防部提交的一份報告中指出：“在發(fā)展國防部網絡空間能力，從而以最佳方式利用聯邦和州法律權限抵御持續(xù)發(fā)展的網絡威脅、提高國家防御能力問題上，國民警衛(wèi)隊具有天然的優(yōu)勢?！倍覈啦恳补_表示，國民警衛(wèi)隊在應對網絡緊急事件時也會像處理傳統的自然災害事件那樣發(fā)揮重要作用，各州政府在聯邦和州法律允許的情況下，可以運用州國民警衛(wèi)隊力量執(zhí)行支持民事機構的網絡任務，其中也包括執(zhí)法任務。

國民警衛(wèi)隊在美國網絡安全體系中的地位作用

在美國國家網絡安全力量體系中，美軍網絡力量組織構架完整、技術能力全面、地位最為突出，戰(zhàn)略司令部下屬的美國網絡司令部從整體上協調美國網絡進攻和防御力量的發(fā)展建設，作為網絡作戰(zhàn)行動實體力量的133支網絡任務部隊也處于加速組建過程中，并將于2016年末全面進入初始作戰(zhàn)部署狀態(tài)。根據美軍網絡力量的任務要求，國防部有責任對國家關鍵信息基礎設施進行協同防御。在州和地方層面，國防部可以通過其下屬的國民警衛(wèi)局實現與民事機構的行動協同。國土安全部在2010年9月發(fā)布的《國家網絡事件響應計劃》中確立了國家網絡安全力量的運用模式，其中也強調了國民警衛(wèi)隊在協助信息共享、態(tài)勢感知、安全通信以及事件響應中的獨特作用。在此基礎上，各州政府也都制定了本州的網絡事件響應計劃，并將國民警衛(wèi)隊視為重要的日常戰(zhàn)備和應急處置力量。

認識到國民警衛(wèi)隊的這種特殊優(yōu)勢，各州政府在本州的管轄范圍內嘗試運用國民警衛(wèi)隊力量實施網絡防御任務。華盛頓州2012年就在國民警衛(wèi)隊中建立了專門執(zhí)行網絡安全任務的行動單位，利用私營部門的網絡安全能力以及民事人員的專業(yè)技術增強地區(qū)網絡安全。除了傳統的救援和響應任務，華盛頓國民警衛(wèi)隊還與民事機構合作對關鍵設施的控制網絡進行防御。加利福尼亞州的聯合計算機網絡防御部隊能夠實施漏洞檢測、風險確定、危機事件響應以及其他任務。該州州長還能夠指揮空軍國民警衛(wèi)隊網絡戰(zhàn)中隊對本地區(qū)網絡環(huán)境安全狀態(tài)進行檢測。密歇根州國民警衛(wèi)隊網絡行動單位可以在本州網絡靶場的虛擬城市“阿爾發(fā)維爾”與民事機構進行聯合訓練。馬里蘭州空軍國民警衛(wèi)隊的第175計算機網絡戰(zhàn)中隊也已經開始執(zhí)行州信息網絡安全評估任務。

美國國民警衛(wèi)隊網絡能力建設取得的主要進展

國防部明確國民警衛(wèi)隊網絡力量的作用和發(fā)展目標。雖然各州政府自主采取的國民警衛(wèi)隊網絡能力建設行動取得一些成果，但是在聯邦層面上，國民警衛(wèi)隊和預備役網絡力量發(fā)展問題始終沒有成為國防部政策的重點。為迅速增強國民警衛(wèi)隊網絡力量，各州政府和國民警衛(wèi)局開始在立法層面尋求突破。2013年，美國州長聯合會和國民警衛(wèi)局極力試圖促使國會通過《網絡勇士法案-2013》，一旦實現這個目標，美國每個州、海外領地和哥倫比亞特區(qū)都將建立國民警衛(wèi)隊“網絡空間和計算機網絡事件響應小組”，該法案還將允許國民警衛(wèi)隊通過類似應對自然災害的方式處理網絡安全危機事件。雖然該法案最終未能進入投票程序，但其引起的廣泛關注卻迫使美國國防部認真考慮國民警衛(wèi)隊網絡能力建設問題。

2014年，國防部根據《國防預算法案》的要求，對國民警衛(wèi)隊網絡力量發(fā)展進行了深入評估，其中還包含其將如何為州政府提供支持的問題。在提交國會的《網絡任務分析》報告中，國防部認為預備役和國民警衛(wèi)隊網絡力量將分擔現役網絡部隊的任務壓力，能夠在突發(fā)緊急事件中為現役部隊提供支援，并且指出在“網絡任務部隊”構架下，國防部并沒有對部隊不同服役狀態(tài)的組成做出強制要求，各軍種可以分配部分資源用于國民警衛(wèi)隊網絡力量建設，預備役部隊和國民警衛(wèi)隊網絡力量人員規(guī)模將達到約2000人。這是美國國防部第一次明確國民警衛(wèi)隊網絡力量的定位和作用，從而在政策層面為其發(fā)展打開了通道，標志著國民警衛(wèi)隊網絡力量由各州政府軍事部門自主抓建逐步轉變?yōu)閲啦恐鲗А⒏鬈姺N根據任務需求和資源配置條件協調發(fā)展的模式。

依托軍種部門和自身力量展開網絡防御部隊建設。美國空軍國民警衛(wèi)隊截止到2014年10月已經部署了7個網絡戰(zhàn)中隊、2個信息作戰(zhàn)中隊以及1個信息攻擊者中隊。此外，空軍國民警衛(wèi)隊的網絡力量還包括其他少量具備網絡能力的作戰(zhàn)單位。陸軍國民警衛(wèi)隊也已經在美國54個州、領地和哥倫比亞特區(qū)建立起1個8人規(guī)模的計算機網絡防御中隊，這構成陸軍國民警衛(wèi)隊網絡行動力量的基礎。事實上，多數州政府還根據實際情況對該中隊的規(guī)模進行了擴展，為預期的網絡部隊建設做好準備。

啟動陸軍國民警衛(wèi)隊網絡防御先行示范部隊建設。根據陸軍國民警衛(wèi)隊2014年6月與陸軍網絡司令部簽署的一份備忘錄，陸軍國民警衛(wèi)隊將其已經在一年前組建的1支網絡防御中隊轉隸于陸軍網絡司令部。值得注意的是，這支暫時被稱為第1636網絡防御中隊的網絡部隊將處于《美國法典》第10卷服役狀態(tài)，即全時服役狀態(tài)。這支連級規(guī)模的網絡部隊由39名成員構成，包括7名軍官、16名士官和16名士兵，其將與陸軍網絡司令部其他現役部隊共同接受同等標準的訓練，執(zhí)行的任務包括：網絡空間防御行動、網絡司令部戰(zhàn)備狀態(tài)檢查、漏洞評估、網絡部隊作戰(zhàn)行動威脅模擬、關鍵基礎設施評估、戰(zhàn)區(qū)安全合作以及聯邦緊急事務管理署支援等?？梢灶A見，這支“種子部隊”將接受嚴格正規(guī)的訓練，與美軍聯合網絡力量體系內的其他作戰(zhàn)單位建立廣泛聯系，在實戰(zhàn)部署中提高融入聯合作戰(zhàn)部隊的互操作能力，為陸軍國民警衛(wèi)隊全面展開網絡部隊建設積累經驗。

加快國民警衛(wèi)隊網絡防御部隊在美國本土的布局。國民警衛(wèi)局在其2017年度的態(tài)勢報告中還宣布將在2019財年之前，在美國23個州范圍內建立13支網絡部隊。若這些網絡行動單位組建完畢，在聯邦緊急事務管理署劃定的全部10個國土安全事件響應地區(qū)內，國民警衛(wèi)隊都將至少部署1支網絡行動力量，從而在整體上覆蓋美國本土，增強地方政府的網絡態(tài)勢。

國民警衛(wèi)隊網絡安全力量建設面臨的主要挑戰(zhàn)

網絡行動指揮控制權限還不夠清晰。理論上，國民警衛(wèi)隊網絡部隊能夠以不同的法律定位參與聯邦或者州政府發(fā)動的作戰(zhàn)行動。但是在實際操作中，美國法典第10卷和第32卷的不同要求使國民警衛(wèi)隊在與聯邦相關機構、州政府、私營部門進行通信和協調過程中面臨諸多障礙。在第32卷或者州現役狀態(tài)下的國民警衛(wèi)隊網絡行動單位無法融入美軍第10卷狀態(tài)下的指揮控制體系，因此也就無法充分發(fā)揮其行動能力。這一點在美國網絡司令部和國民警衛(wèi)局共同舉行的“網絡衛(wèi)士14-1”演習中得到明顯的反映。美軍參謀長聯席會議已經開始與網絡司令部、國民警衛(wèi)局以及各軍種單位等相關指揮機構開展協調，試圖制定出國民警衛(wèi)隊網絡部隊在州政府指揮下與美軍其他單位協調和通信的程序，但這項工作的進展目前尚不明顯。

人力資源政策缺乏靈活性。據統計，美國全國范圍內短缺約3萬名網絡安全領域的從業(yè)人員。在國防部大幅增加網絡部隊編制崗位的背景下，招募網絡安全專業(yè)人員的困難程度只會加大。雖然國民警衛(wèi)隊可以向民事人員提供非全時服役機會，即在不放棄私營部門工作的前提下加入國民警衛(wèi)隊網絡部隊，但是構成其力量基本結構的還是全時服役的軍事和民事人員。在這方面，國民警衛(wèi)隊與國家安全局、各軍種網絡部隊相比沒有任何優(yōu)勢，與私營部門對人才的競爭力差距更大，急需制定靈活的人力資源政策，從自身相關機構中抽調具備能力基礎的人員進行培訓，同時與州政府、學術機構和私營部門合作招募、訓練和保留優(yōu)秀網絡安全人才。

網絡空間行動訓練系統性不足。國民警衛(wèi)隊網絡防御部隊基本上都是非全時服役單位，盡管其成員大多是具備較強網絡能力的專業(yè)人員，但缺乏確保其能夠順利執(zhí)行軍事任務的專門性訓練，這一點在國民警衛(wèi)隊參與的多次演習中都有所體現。在為期2個星期的“網絡盾牌-2016”演習中，組織者甚至利用一個星期的時間對參演人員網絡行動的基本技能進行培訓和認證，隨后才在網絡靶場系統中進行紅藍雙方的攻防對抗演練。雖然這種模式能夠在短時間內提高國民警衛(wèi)隊非全時服役網絡部隊成員的系統操作能力，但是由于這些人員日常訓練持續(xù)性不足，難以保持相關技能的熟練度，而且缺少遠程和虛擬訓練手段，因此難以提高網絡行動中的系統操作能力。

責任編輯：彭振忠