政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的聯(lián)系和區(qū)別

王江燕

（中央社會主義學(xué)院，北京100081）

政黨協(xié)商是中國共產(chǎn)黨同各民主黨派和無黨派人士的協(xié)商，政協(xié)協(xié)商是中國共產(chǎn)黨在人民政協(xié)同各民主黨派、各人民團(tuán)體和各界代表人士的協(xié)商。這兩種協(xié)商方式同屬政治協(xié)商，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要內(nèi)容，是我國協(xié)商民主的典型表現(xiàn)形式，也是中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)科學(xué)決策、民主決策的重要環(huán)節(jié)和提高執(zhí)政能力的重要途徑。政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商兩者既有聯(lián)系，又有區(qū)別，互相補(bǔ)充。但兩種協(xié)商方式并不互相包含，更不能互相替代。目前理論界對于這兩種協(xié)商方式存在一些不同的提法和解讀，特別是在對政治協(xié)商和中國特色社會主義協(xié)商民主制度關(guān)系的認(rèn)識上，存在某些模糊之處甚至誤區(qū)。因此，搞清楚政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的關(guān)系，對于我們深入理解中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度以及中國的協(xié)商民主具有重要意義。

根據(jù) 《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》 （中發(fā)〔2005〕5號文件）、 《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》 （中發(fā) 〔2006〕5號文件）、 《中國的政黨制度》白皮書以及 《中國人民政治協(xié)商會議章程》等相關(guān)文獻(xiàn)的論述，結(jié)合政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商多年來的實踐經(jīng)驗，試總結(jié)出兩種協(xié)商方式的具體聯(lián)系和區(qū)別。主要包括以下幾方面：

一、從協(xié)商組織形式看

政黨協(xié)商是中國共產(chǎn)黨主要領(lǐng)導(dǎo)人與民主黨派主要領(lǐng)導(dǎo)人之間的最高層次的直接面對面的協(xié)商，它不存在任何中間環(huán)節(jié)，屬于政黨最高核心層的協(xié)商。政黨協(xié)商是由中共黨委或者黨委統(tǒng)戰(zhàn)部具體負(fù)責(zé)組織、安排、協(xié)調(diào)，執(zhí)政黨、參政黨領(lǐng)導(dǎo)人以各種正式或非正式的形式參加。而政協(xié)協(xié)商是依托人民政協(xié)這一中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)進(jìn)行的間接協(xié)商，主要是由人民政協(xié)來組織和協(xié)調(diào)。在人民政協(xié)這一制度化的平臺上，各民主黨派有代表本界別整體的黨派提案或發(fā)言，但共產(chǎn)黨不作界別性提案和發(fā)言。

二、從協(xié)商主體看

政黨協(xié)商是單一的參與主體，包括執(zhí)政黨、參政黨和無黨派代表人士，雖然有工商聯(lián)參加，但性質(zhì)是政黨協(xié)商。而人民政協(xié)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的各黨派、各團(tuán)體、各民族、各階層大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合的組織。人民政協(xié)由34個界別組成，包括中國共產(chǎn)黨、各民主黨派、無黨派人士以及其他各界代表人士，政協(xié)協(xié)商是多元參與主體，政黨只是其中的組成部分。人民政協(xié)協(xié)商的主體包含了政黨協(xié)商參與的主體，同時，政黨協(xié)商參與主體在人民政協(xié)協(xié)商中擔(dān)當(dāng)最重要的角色和作用。政黨協(xié)商的主體突出強(qiáng)調(diào)其身份的政黨性。政協(xié)協(xié)商中的中共和各民主黨派則強(qiáng)調(diào)其身份的界別性、社會性。

三、從制度基礎(chǔ)看

政黨是現(xiàn)代民主政治的關(guān)鍵要素，處于國家治理體系的核心和權(quán)力中樞的地位。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，在我國政黨制度中處于政治領(lǐng)導(dǎo)地位，各民主黨派是參政黨，要 “一個參加，三個參與”，與中國共產(chǎn)黨長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共。這種合作型的政黨制度要求政黨協(xié)商是規(guī)范黨際關(guān)系、溝通政黨意愿、強(qiáng)化黨際監(jiān)督，實現(xiàn)參政黨 “一個參加，三個參與”的主要途徑。而人民政協(xié)是介于政黨、國家、社會之間的重要組織機(jī)制和制度力量，是協(xié)調(diào)中國政治關(guān)系、社會關(guān)系和利益關(guān)系的重要制度平臺。政協(xié)的協(xié)商更多的是執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨處理黨與非黨、黨與國家政權(quán)、黨與社會關(guān)系的重要平臺。從人民政協(xié)的性質(zhì)來看，是“中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是中國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的一種重要形式”。而政黨協(xié)商也是從政黨制度、統(tǒng)一戰(zhàn)線的基本理念出發(fā)，兩者有共同的制度基礎(chǔ)，都帶有統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)且都致力于發(fā)揚民主、鞏固政治團(tuán)結(jié)、增強(qiáng)黨和政府政策的合理性和治理的正當(dāng)性。兩者在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國方面是根本一致的。

四、從協(xié)商內(nèi)容看

從中央層面看，中共中央同各民主黨派中央政治協(xié)商的內(nèi)容主要包括：中國共產(chǎn)黨全國代表大會、中央委員會的重要文件；憲法和重要法律的修改建議；國家領(lǐng)導(dǎo)人的建議人選；關(guān)于推進(jìn)改革開放的重要決定；國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的中長期規(guī)劃；關(guān)系國家全局的一些重大問題；通報重要文件和重要情況并聽取意見，以及其他需要協(xié)商的重要問題等。人民政協(xié)政治協(xié)商的主要內(nèi)容是：國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中的重要問題；各黨派參加人民政協(xié)工作的共同性事務(wù)，政協(xié)內(nèi)部的重要事務(wù)以及有關(guān)愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的其他重要問題。在具體的實施過程中，兩種協(xié)商的內(nèi)容有時會有交叉相同之處，比如一些重大的決定會先在政黨協(xié)商小范圍內(nèi)商議，再拿到政協(xié)進(jìn)行大范圍的協(xié)商。

從政黨協(xié)商實踐看，中央層面關(guān)于政黨協(xié)商的內(nèi)容不僅有關(guān)于執(zhí)政黨自身建設(shè)的重大決定，比如《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》、《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》等許多重要文件的征求意見稿，還有全國人大、全國政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)人選，憲法修改以及其他重要法律文件草案，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的中長期規(guī)劃，國家金融、衛(wèi)生、教育體制改革等關(guān)系國計民生的重大問題，大多是屬于決策前的重大方針政策、法律法規(guī)、國家領(lǐng)導(dǎo)人建議人選等重大問題的協(xié)商，協(xié)商問題一般具有前瞻性、戰(zhàn)略性、宏觀性，是執(zhí)政黨在作出重大決策前與友黨進(jìn)行內(nèi)部溝通、進(jìn)行前期糾偏、補(bǔ)充和完善的一種協(xié)商機(jī)制。而人民政協(xié)協(xié)商更多是作為社會公眾層面的協(xié)商，著重從權(quán)力實際運行過程中的方方面面研究解決一些在決策中后期、決策執(zhí)行過程中的事關(guān)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大問題。涉及群眾切身利益的實際問題，如教育、就業(yè)、收入、社保、醫(yī)療、住房、環(huán)保等，都可通過人民政協(xié)的民主協(xié)商來解決。政協(xié)協(xié)商的現(xiàn)實性、具體性問題比較多，涵蓋面很廣。

因此，在協(xié)商內(nèi)容上，政黨協(xié)商注重全局性、根本性、戰(zhàn)略性和方向性。有些問題只能是政黨協(xié)商，不適宜政協(xié)協(xié)商。比如在重大決策前、有關(guān)國計民生的重大改革措施出臺前，還有關(guān)于黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人選建議、優(yōu)化民主黨派的政治安排和實職安排等相關(guān)問題上。政協(xié)協(xié)商是界別協(xié)商，政協(xié)協(xié)商更加側(cè)重于意見表達(dá)，是黨和政府吸納、整合民意的渠道，主要通過各界人士協(xié)商收集反映社情民意，進(jìn)而向黨委、政府提出意見、建議。

五、從協(xié)商形式看

在中央層面，中共中央同各民主黨派中央政治協(xié)商的主要形式是中共中央邀請各民主黨派領(lǐng)導(dǎo)人舉行民主協(xié)商會，就中共中央將要提出的大政方針進(jìn)行協(xié)商；中共中央主要領(lǐng)導(dǎo)人根據(jù)形勢需要，不定期邀請民主黨派領(lǐng)導(dǎo)人舉行高層次、小范圍的談心活動，溝通思想，交換意見；中共中央或中共中央委托有關(guān)方面召開民主黨派和無黨派代表人士座談會，通報或交流重要情況，聽取民主黨派提出的政策性建議或討論某些專題；除會議協(xié)商外，民主黨派中央還可就國家大政方針及其他重大問題向中共中央提出書面建議。人民政協(xié)政治協(xié)商的主要形式有政協(xié)全體會議，常務(wù)委員會議，主席會議，常務(wù)委員專題座談會，政協(xié)黨組受黨委委托召開的座談會，以全國政協(xié)名義召開的專題協(xié)商會，秘書長會議，各專門委員會會議，根據(jù)需要召開由政協(xié)各組成單位和各界別代表人士參加的內(nèi)部協(xié)商會議。

由此可見，政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商部分形式是相同的，都有通過協(xié)商會、座談會、通報會等方式開展的協(xié)商活動。政黨協(xié)商有民主黨派向中共黨委直接提出書面建議的 “直通車”方式，顯示出渠道優(yōu)勢。而與政黨協(xié)商的小規(guī)模高層次專題性相比，政協(xié)協(xié)商表現(xiàn)為大規(guī)模廣范圍綜合性。人民政協(xié)完備的組織體系、制度化的會議和經(jīng)常性工作為政協(xié)協(xié)商提供了良好保障。除了會議發(fā)言和提案的方式，專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商以及2013年開始恢復(fù)的雙周座談會都是政協(xié)協(xié)商方式更加多樣的充分體現(xiàn)。

六、從協(xié)商程序看

在中央層面，中共中央同各民主黨派中央政治協(xié)商的主要程序是中共中央根據(jù)年度工作重點，研究提出全年政治協(xié)商規(guī)劃；協(xié)商的議題提前通知各民主黨派中央、無黨派人士，并提供相關(guān)材料；各民主黨派中央組織相關(guān)人員閱讀文件，調(diào)查研究，對協(xié)商議題進(jìn)行集體研究后提出意見和建議；在協(xié)商過程中充分發(fā)揚民主，廣泛聽取意見，求同存異；中共中央認(rèn)真研究民主黨派中央、無黨派人士提出的意見和建議，對重要意見和建議的采納情況及時進(jìn)行反饋。

人民政協(xié)政治協(xié)商的主要程序是黨委根據(jù)年度工作重點和政協(xié)黨組建議，研究并確定政治協(xié)商議題；政協(xié)按照黨委統(tǒng)一部署和協(xié)商議題需要，制訂政治協(xié)商年度計劃，安排協(xié)商活動；政協(xié)召開協(xié)商會議，黨政有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)部門負(fù)責(zé)人參與協(xié)商討論，通報情況，聽取政協(xié)委員的意見和建議；政協(xié)根據(jù)協(xié)商共識，及時整理形成政協(xié)建議案、會議綜合報告、協(xié)商會議紀(jì)要等文件或材料，報黨委、政府；黨委、政府及有關(guān)部門對政協(xié)報送的意見和建議認(rèn)真研究辦理，并及時向政協(xié)反饋。

七、從協(xié)商效果看

政黨協(xié)商注重決策形成共識，范圍小，容易舉行，面對面的對話溝通能夠保證深入進(jìn)行并容易形成共識。因此政黨協(xié)商時效性更強(qiáng)，更有直接性和及時性，權(quán)威性和約束力更強(qiáng)。政協(xié)協(xié)商注重的是決策實施過程中的共識，先政黨小范圍協(xié)商，再政協(xié)大范圍協(xié)商。人民政協(xié)組織結(jié)構(gòu)上的廣泛性、包容性和開放性使它成為 “下通各界，上達(dá)中央，溝通各界”的制度中介。政協(xié)的一個界別就是一條保障和擴(kuò)大公民有序政治參與的民主渠道，一條黨和政府密切聯(lián)系群眾的團(tuán)結(jié)渠道，一條廣納民意、廣集民智的咨詢渠道。政協(xié)的這種組織特性使共識的形成有一個時間過程，同時廣泛收集各種不同意見，反映不同的要求，不容易很快達(dá)成一個統(tǒng)一的定論。

八、從協(xié)商范圍看

政黨協(xié)商由于黨派組織主要集中在大中城市，協(xié)商往往表現(xiàn)在中上層，尤其是在中央層面政黨協(xié)商的作用和影響力比政協(xié)協(xié)商更突出、更重要。政黨協(xié)商總體上呈現(xiàn)出往基層走有作用遞減的趨勢。市級和縣級民主黨派成員人數(shù)較少，有的黨派組織只有一個支部，代表性較弱，政黨屬性不強(qiáng)，這種情況下政黨協(xié)商的成效較弱。政協(xié)有系統(tǒng)的組織，是自下而上匯集民意、層層協(xié)商的縱向互動交流民主形式。同時，人民政協(xié)組織系統(tǒng)內(nèi)還有自下而上反映社情民意信息的直接通道。各級政協(xié)參加單位、政協(xié)委員、各民主黨派和工商聯(lián)成員及無黨派人士，在深入了解民情、充分體察民意、廣泛集中民智的基礎(chǔ)上，圍繞國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中的重要問題，以及人民群眾普遍關(guān)心的問題，通過政協(xié)渠道向黨委、政府及有關(guān)部門反映情況，提出意見和建議。這時，民主黨派成員以政協(xié)委員身份參加政協(xié)協(xié)商的作用更加明顯。

黨的十八大報告提出要 “健全社會主義協(xié)商民主制度”，豐富和拓展了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的內(nèi)涵。黨的十八屆三中全會通過的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，緊緊圍繞堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一深化政治體制改革，著眼于發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，深刻闡述了有關(guān)社會主義協(xié)商民主的重大問題。 《決定》指出：“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、基層組織、社會組織的協(xié)商渠道。深入開展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商。加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)，建立健全決策咨詢制度?！边@明確了協(xié)商民主體系的基本要求、協(xié)商渠道和協(xié)商類型。這一論述糾正了理論界一些認(rèn)為中國協(xié)商民主就是政治協(xié)商制度，甚至是人民政協(xié)制度的片面認(rèn)識，把政協(xié)組織協(xié)商與黨派團(tuán)體協(xié)商并列，說明了政協(xié)協(xié)商與政黨協(xié)商的同等重要性和不可替代性。而明確區(qū)分政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商，可以有效避免兩者因協(xié)商內(nèi)容、過程交叉和重復(fù)而造成的政治資源浪費和政治效率低下。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線在協(xié)商民主中的重要作用。完善中國共產(chǎn)黨同各民主黨派的政治協(xié)商，認(rèn)真聽取各民主黨派和無黨派人士意見。中共中央根據(jù)年度工作重點提出規(guī)劃，采取協(xié)商會、談心會、座談會等進(jìn)行協(xié)商。完善民主黨派中央直接向中共中央提出建議制度。”統(tǒng)一戰(zhàn)線是奪取中國特色社會主義新勝利的重要法寶，無疑在發(fā)展協(xié)商民主方面具有重要作用。政黨協(xié)商作為國家治理體系中最高層次的協(xié)商，應(yīng)該對其它協(xié)商民主形式起到示范、引領(lǐng)和推動作用。以政黨協(xié)商引領(lǐng)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，是黨和政府應(yīng)對迅速擴(kuò)張的利益參與要求的現(xiàn)實選擇，也是成功推進(jìn)我國政治改革及國家治理現(xiàn)代化的途徑。