基于環(huán)境質(zhì)量改善的天津市多部門環(huán)境管理協(xié)同機制研究

閆　佩　李　燃　常文韜　羅彥鶴

（1天津市環(huán)境保護科學(xué)研究院天津3001912天津市聯(lián)合環(huán)保工程設(shè)計有限公司天津300191）

基于環(huán)境質(zhì)量改善的天津市多部門環(huán)境管理協(xié)同機制研究

閆佩1，2李燃1，2常文韜1，2羅彥鶴1，2

（1天津市環(huán)境保護科學(xué)研究院天津3001912天津市聯(lián)合環(huán)保工程設(shè)計有限公司天津300191）

目前我國環(huán)境管理體制、機制不健全已成為當(dāng)下環(huán)境管理最主要和最基本的問題之一。改善環(huán)境質(zhì)量需要各級政府、多部門以及社會各方面的共同努力，需要構(gòu)建完善的環(huán)境管理體制、機制做保障。針對天津市環(huán)境管理機制的現(xiàn)狀及問題，提出構(gòu)建天津市多部門環(huán)境管理協(xié)同機制框架，及完善環(huán)境管理協(xié)同機制的對策建議，提升環(huán)境保護工作效益最大化。

協(xié)同機制；環(huán)境質(zhì)量；多部門；環(huán)境管理；天津市

目前我國現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)對各部門的環(huán)境管理職責(zé)規(guī)定過于抽象，造成部分環(huán)保責(zé)任難以落實、互相推諉。各部門的利益關(guān)注內(nèi)容、組織結(jié)構(gòu)、行為方式等不同，往往難以相互協(xié)調(diào)配合，達到理想的環(huán)境保護成效。因此，改善環(huán)境質(zhì)量需要各級政府、多部門以及社會各方面的共同努力，需要構(gòu)建完善的環(huán)境管理體制、機制做保障。本文通過分析天津市環(huán)境管理現(xiàn)狀和問題，研究將協(xié)同理論引入環(huán)境管理工作中，以全面改善環(huán)境質(zhì)量為出發(fā)點和落腳點，構(gòu)建協(xié)調(diào)有序、高效運轉(zhuǎn)的天津市多部門環(huán)境管理協(xié)同機制框架，并提出完善的對策和建議，從而充分利用各職能部門的合力，激發(fā)各級政府的主動性，提升環(huán)境保護工作效益最大化。

1　多部門環(huán)境管理協(xié)同機制構(gòu)建方案

環(huán)境質(zhì)量改善多部門環(huán)境管理協(xié)同機制是一個復(fù)合概念，其理論依據(jù)涵蓋環(huán)境、系統(tǒng)、協(xié)同、機制等多個基礎(chǔ)理論。若將環(huán)境保護工作看作一個復(fù)雜巨系統(tǒng)，則這個系統(tǒng)的活動主體包括：政府行政部門（包括環(huán)境主管部門、其他相關(guān)行政部門等）、企業(yè)和公眾。從理論上講，在環(huán)境管理中，政府的角色是規(guī)制者、監(jiān)督者和裁判者；企業(yè)是實施方和自我管理方；公眾（包括市民、學(xué)者、媒體和環(huán)境社會組織）是社會監(jiān)督者和自我參與者。即通過在環(huán)境管理系統(tǒng)內(nèi)構(gòu)建協(xié)調(diào)有序、高效運轉(zhuǎn)的協(xié)同機制（包括運行機制、激勵機制、制約機制、保障機制等），促進系統(tǒng)內(nèi)部的各政府行政部門（包括各級人民政府、環(huán)境主管部門、其他相關(guān)行政部門等）按照協(xié)同方式進行整合，相互合作、互相牽制，形成環(huán)境保護工作的合力，有效提高環(huán)境保護工作的效率，促進環(huán)境質(zhì)量的整體改善［1］。

構(gòu)建環(huán)境質(zhì)量改善多部門環(huán)境管理協(xié)同機制模型框架，包括：形成機制、運行機制、約束機制、激勵機制、以及保障機制與公眾和企業(yè)之間的互動機制。機制模型框架如圖1所示。

圖1　環(huán)境質(zhì)量改善多部門環(huán)境管理協(xié)同機制模型框架

1.1形成機制

形成機制最根本的目的是要明確環(huán)境保護工作復(fù)雜系統(tǒng)中各行動主體的目標(biāo)和責(zé)任，為實現(xiàn)機制奠定基礎(chǔ)。目標(biāo)責(zé)任制是形成機制的核心內(nèi)容。

1.2運行機制

從環(huán)境保護工作復(fù)雜系統(tǒng)的活動主體和職責(zé)分析中可以確定，在環(huán)境質(zhì)量改善管理協(xié)同機制中，運行機制包括政府行政部門之間的綜合決策和部門聯(lián)動。

1.3制約機制

制約機制主要指對系統(tǒng)行動主題的監(jiān)督檢查。

1.4激勵機制

激勵機制主要指對系統(tǒng)各行動主體，即各級政府及其行政管理部門的績效考核和獎懲制度。

1.5保障機制

保障機制包括針對政府職能部門的高規(guī)格的協(xié)調(diào)組織（機構(gòu)）以及各行為主體間的信息溝通和共享。

1.6互動機制

系統(tǒng)與公眾之間的互動機制主要通過信息公開、宣傳教育及相關(guān)政策措施等引導(dǎo)和鼓勵公眾參與，與企業(yè)間的互動機制主要通過經(jīng)濟政策激勵、下達強制減排任務(wù)、嚴格環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等。

2　天津市環(huán)境管理協(xié)同機制現(xiàn)狀

對應(yīng)本文所構(gòu)建的環(huán)境質(zhì)量改善多部門環(huán)境管理協(xié)同機制模型，來分析天津市環(huán)境管理協(xié)同機制的現(xiàn)狀。

2.1目標(biāo)責(zé)任制

在天津市的環(huán)境保護工作中，目標(biāo)責(zé)任制已經(jīng)得到應(yīng)用。例如，早在1998年，天津市政府與全市各區(qū)縣人民政府簽訂了《天津市環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任書（1998-2002年）》，保證了天津市改善環(huán)境質(zhì)量的任務(wù)層層分解落實，達到既定目標(biāo)。

2.2綜合決策

天津市環(huán)保局在政府決策中也發(fā)揮了重要的作用。其中較為顯著的成績分別是形成了污染減排的倒逼機制、以防治細顆粒物（PM2.5）和可吸入顆粒物（PM10）為重點的大氣污染治理措施和以陸源污染防治為主的水污染治理措施。

2.3聯(lián)動機制

部門聯(lián)動機制主要用于環(huán)保執(zhí)法專項行動和應(yīng)急管理工作中。天津市自2004年起開展環(huán)保專項行動。重點對影響社會穩(wěn)定和群眾反映強烈的污染問題、重點行業(yè)污染問題進行集中整治。天津市制定了《天津市環(huán)境保護局天津市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局關(guān)于建立應(yīng)急聯(lián)動機制的工作意見》，初步形成了市、區(qū)縣兩級環(huán)保、安監(jiān)部門應(yīng)急聯(lián)動工作機制。

2.4監(jiān)督檢查與政績考核機制

目前天津市已經(jīng)形成的較為有效的工作制度包括執(zhí)法責(zé)任制和行政執(zhí)法案卷評查等內(nèi)部監(jiān)督，以及環(huán)保社會監(jiān)督員和12369環(huán)保熱線等外部監(jiān)督制度。

政績考核機制目前運用成功的主要為將城考和生態(tài)市建設(shè)工作成果納入?yún)^(qū)縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的綜合考核評價工作中。

2.5信息公開和共享機制

2010年，天津市環(huán)境保護局對《市環(huán)保局政府信息公開工作方案》進行了修改完善，將《天津市政府信息公開規(guī)定》與環(huán)境保護部《環(huán)境信息公開辦法》確定的公開范圍相結(jié)合，將全局主動公開范圍擴大到19大類、108個子項。

2.6公眾參與制度

天津市在執(zhí)行環(huán)評制度的過程中，一直非常注重公眾參與。2006年，天津市環(huán)境保護局按照《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》要求，在天津市行政審批服務(wù)網(wǎng)上建立了公眾參與平臺，公示環(huán)境影響報告書受理審批的有關(guān)信息。

3　天津市環(huán)境管理協(xié)同機制存在問題

3.1環(huán)境管理權(quán)責(zé)橫向分散、縱向分離

無論是國家層面，還是地方層面，我國環(huán)境管理的權(quán)責(zé)仍存在較為嚴重的橫向分散、縱向分離的現(xiàn)象。從橫向來看，存在部門職責(zé)規(guī)定不明確的問題。例如：市環(huán)保局有“組織編制生態(tài)保護規(guī)劃”的職責(zé)，市農(nóng)委有“擬定并實施農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)規(guī)劃”的職責(zé)，兩者職責(zé)有一定的重疊和交叉。這種部門間職能的交叉和重疊，造成了環(huán)保工作的不順暢。從縱向來看，市環(huán)保局對各區(qū)縣環(huán)保局僅有指導(dǎo)工作的權(quán)利，區(qū)縣環(huán)境保護工作要受區(qū)縣政府的統(tǒng)籌管理。

3.2無跨部門協(xié)調(diào)機構(gòu)

目前，為推動環(huán)保工作，天津市成立了多個由市領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長、多部門參與的領(lǐng)導(dǎo)小組，但這種領(lǐng)導(dǎo)小組并非專門的跨部門、高規(guī)格的環(huán)境管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室通常設(shè)在環(huán)保局，工作人員由環(huán)保局工作人員兼任，沒有專門的人員編制，在進行協(xié)調(diào)工作的過程中往往被誤認為是環(huán)保局自己的工作，得不到其他成員部門的重視，工作效果大打折扣［2］。

3.3缺乏通暢有效的信息溝通和共享平臺

天津市尚未建立起環(huán)境信息的共享平臺，由于各單位的信息系統(tǒng)多不對外公開，極易造成整個環(huán)境系統(tǒng)內(nèi)的“信息孤島”現(xiàn)象，缺少有效的部門間協(xié)調(diào)手段。

3.4地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立

天津市現(xiàn)行的地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)僅有3項?？傮w來看，地方標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量少，類別單一，未能與國家標(biāo)準(zhǔn)進行有效的銜接、協(xié)調(diào)，同時國家現(xiàn)有環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)難以完全滿足天津市環(huán)境管理的實際需要。

4　完善天津市多部門環(huán)境管理協(xié)同機制的對策與建議

4.1完善地方環(huán)保法規(guī)對部門職責(zé)的規(guī)定

將環(huán)境保護工作的部門責(zé)任進一步厘清，明確各部門的環(huán)境保護職責(zé)，強化環(huán)保部門的統(tǒng)籌指導(dǎo)和監(jiān)督執(zhí)法職能，為各部門的環(huán)境保護工作提供專業(yè)的意見和指導(dǎo)，并督促各相關(guān)部門和地方政府履行自己的環(huán)境保護職責(zé)［3］。在具體職能設(shè)置上，將環(huán)境保護的具體責(zé)任落實到各相關(guān)行政部門和區(qū)縣人民政府，例如：農(nóng)村環(huán)境保護的責(zé)任由農(nóng)委負責(zé)，水環(huán)境保護的責(zé)任由水務(wù)局負責(zé)，節(jié)能減排及其工程等由發(fā)改委負責(zé)。

4.2提升環(huán)保部門參與綜合決策的能力

天津市可擬照國家環(huán)境咨詢委員會的形式，由環(huán)保局聘請環(huán)保領(lǐng)域的資深院士、專家組成的“環(huán)保智囊團”，成立天津市環(huán)境咨詢委員會，受政府的委托對特定環(huán)境問題進行調(diào)查和研究，參與并在一定程度上監(jiān)督政府有關(guān)環(huán)境問題的決策過程，為政府的科學(xué)決策服務(wù)。

4.3加強與其他執(zhí)法部門的合作和聯(lián)動

在既有體制下強化環(huán)保部門的監(jiān)督執(zhí)法職能，提高環(huán)境執(zhí)法效果，除加強自身的執(zhí)法能力之外，更要加強與其他行政執(zhí)法部門的合作和聯(lián)動。如，加強與司法部門的協(xié)調(diào)合作，建立環(huán)境保護執(zhí)法聯(lián)動機制。通過與人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)聯(lián)合出臺環(huán)境保護執(zhí)法聯(lián)動機制的相關(guān)辦法，明確聯(lián)動協(xié)作機制及各部門在協(xié)作機制中的職責(zé)。

4.3建立跨部門、高規(guī)格的環(huán)保協(xié)調(diào)機構(gòu)

在天津市地區(qū)層面建立跨部門、高規(guī)格的環(huán)境保護協(xié)調(diào)機構(gòu)，可以效仿北京市“首都環(huán)境建設(shè)委員會”的做法，成立專門的高層議事機構(gòu)，負責(zé)審查和評估全市環(huán)境保護工作重大政策及中長期發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)環(huán)境保護與社會經(jīng)濟發(fā)展、城市建設(shè)等工作中出現(xiàn)的矛盾和重大問題，監(jiān)督檢查和評估環(huán)境保護政策規(guī)劃落實情況等。

4.4建立完善的環(huán)境信息溝通渠道

根據(jù)不同環(huán)境要素所涉及的工作內(nèi)容，在各級政府、各職能部門中設(shè)立專門的信息聯(lián)絡(luò)員，負責(zé)環(huán)保工作的溝通和反饋。針對不同類型的環(huán)境保護工作，研究設(shè)置不同的工作形式和程序，建立通暢、有效的部門間環(huán)境信息溝通渠道。

4.5完善環(huán)境保護公眾參與制度

加大環(huán)境保護宣傳教育力度；搭建通暢的公眾溝通和參與平臺；重視重大項目、敏感項目的環(huán)境信息公開；開展形式多樣環(huán)?；顒樱唤⑸鐓^(qū)環(huán)境圓桌會議制度。

［1］陳書全.環(huán)境行政管理體制研究——以我國環(huán)境行政管理體制改革為中心［D］.青島：中國海洋大學(xué)，2008.

［2］鐵燕.中國環(huán)境管理體制改革研究［D］.武漢：武漢大學(xué)，2010.

［3］李彬.管理系統(tǒng)的協(xié)同機理及方法研究［D］.天津：天津大學(xué)，2008.