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    整體性治理視角下地方政府大部制改革研究

    2016-10-20 13:57:52戚淑妍
    學(xué)理論·下 2016年8期
    關(guān)鍵詞:大部順德行政

    戚淑妍

    摘 要:地方政府大部制改革,作為我國全面深化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一,是通過整合地方政府部門和事項,以最大限度發(fā)揮政府職能,提高政府行政效率,降低行政成本。而這與整體性治理的中心理念、組織結(jié)構(gòu)、現(xiàn)實目標(biāo)有著較高契合性。因此,選取廣東順德大部制這一地方典型改革為例,結(jié)合整體性治理理論深入分析大部制改革過程中存在的諸多問題,并為地方政府未來改革提出以下建議:建立大部制下的整體性內(nèi)部協(xié)同機(jī)制;職責(zé)整合機(jī)制;內(nèi)外協(xié)調(diào)機(jī)制;監(jiān)察約束機(jī)制。

    關(guān)鍵詞:大部制改革;整體性治理;地方政府

    中圖分類號:D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1002-2589(2016)08-0057-02

    大部制改革,是近年來我國行政管理體制改革的重要內(nèi)容之一。2007年,黨的十七大報告明確提出,“加大機(jī)構(gòu)整合力度,探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制,健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”。2008年以來,我國部分省份開始探索大部制改革。2009年初,廣東省印發(fā)《關(guān)于將深圳等地深化行政管理體制改革先行先試的意見》,將廣州、深圳、珠海和佛山順德等列入“創(chuàng)新行政管理體制先行先試”地區(qū),自此順德作為“先行先試”地區(qū)之一開始探索大部制改革。如今六年過去,順德大部制改革格外引人矚目,涉及目前政府體制改革的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié),深具典型性。然而卻也遇到諸多問題和挑戰(zhàn),亟須尋找改革突破口,因此本文結(jié)合整體性治理理論深入剖析順德大部制改革實踐,以期為地方行政體制改革的未來方向提供有益啟發(fā)。

    一、整體性治理理論與地方大部制改革的契合性

    整體性治理理論,產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代,最早由佩里·??怂固岢?,是指在政府組織治理過程中,以公民需求為導(dǎo)向,借助先進(jìn)的信息技術(shù),強(qiáng)調(diào)組織整合與協(xié)同治理,對治理層級、職能、公私部門關(guān)系等碎片化問題進(jìn)行有機(jī)的協(xié)調(diào)與整合,使政府治理不斷“從分散走向集中,從部分走向整體,從破碎走向整合”[1],這顯然與我國近年來的大部制改革有著較大兼容性。

    首先,在中心理念上,整體性治理要求以公共需求和公共利益為其理念先導(dǎo),強(qiáng)調(diào)政府承擔(dān)公共責(zé)任的重要性,主張政府職能回歸公共服務(wù),把解決公眾問題作為核心任務(wù)。而大部制改革,其出發(fā)點則是在通過部門整合,改善政府管理和服務(wù),建設(shè)人民滿意政府。因此就其理念,兩者都有“以人為本”“為人民服務(wù)”的共同要求。其次,在組織結(jié)構(gòu)上,整體性治理是針對“碎片化”問題提出的一種整合部門的治理方法,強(qiáng)調(diào)通過協(xié)同合作以構(gòu)建平等信任的伙伴關(guān)系。而大部制改革則提出多部門整合與協(xié)調(diào)參與的要求,是一種主張協(xié)同合作、治理主體擴(kuò)大化的新型管理方式。因此,兩者在組織結(jié)構(gòu)上都嘗試建立協(xié)同運(yùn)作的整合機(jī)構(gòu)。最后,在現(xiàn)實目標(biāo)上,整體性治理提倡政府與其他部門進(jìn)行協(xié)作以解決單部門難以協(xié)調(diào)的問題,實現(xiàn)政府治理結(jié)構(gòu)和過程的優(yōu)化,提高政府運(yùn)作效率和服務(wù)質(zhì)量。大部制改革同樣如此,通過組織機(jī)構(gòu)的重組,減少機(jī)構(gòu)重疊、提高政府效率,重塑政府威信。

    基于以上分析,整體性治理理論與我國大部制改革有著較高契合性,本文運(yùn)用整體性治理理論深入分析順德大部制改革的過程,并嘗試為其未來改革提供啟發(fā)和借鑒具有一定可行性。

    二、順德大部制改革問題的整體性治理視角透視

    2009年初,順德開始試行大部制改革,形成了典型“黨政合署”模式。2009年9月,順德區(qū)政府公布實施《佛山市順德區(qū)黨政機(jī)構(gòu)改革方案》,對黨政機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合優(yōu)化,按“合并同類項”原則將職能重疊或相近的黨政部門合署辦公,使機(jī)構(gòu)設(shè)置從41個精簡至16個,精簡幅度接近2/3。其中設(shè)置1個紀(jì)律檢查委員會機(jī)關(guān),5個黨委工作部門和10個政府工作部門[2]。2014年3月,順德區(qū)正式印發(fā)《關(guān)于完善區(qū)屬大部門職能設(shè)置的意見》,增設(shè)區(qū)農(nóng)業(yè)局和區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局2個部門,形成18個機(jī)構(gòu)組織[3]。同年10月,廣東省機(jī)構(gòu)編制委員會正式批復(fù)《順德區(qū)人民政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革方案》,同意其進(jìn)一步完善大部制改革,并對其部門做出部分調(diào)整,大部門設(shè)置維持18個,其中包括5個新組建部門。這樣順德政府機(jī)構(gòu)設(shè)置從41個到16個,再到如今18個,規(guī)模實現(xiàn)大幅壓縮,切實踐行大部門“寬職能、少機(jī)構(gòu)”的要求。

    但六年過去,“黨政合署”的大部制改革出現(xiàn)了不少問題,改革已進(jìn)入“瓶頸區(qū)”。從整體性治理視角來分析,順德現(xiàn)行大部制改革的主要問題有:職能部門整合不足,上下層級對接欠妥,內(nèi)外協(xié)同合作欠缺,監(jiān)督與權(quán)力約束受阻。

    (一)職能部門整合不足

    從某種意義上說,大部門制是在一定程度上對專業(yè)化管理與職能分工的延續(xù)和重新調(diào)整[4],雖不是簡單的“合并同類項”,但每個大部門仍是由諸多小部門整合而成,必然會出現(xiàn)職能龐雜、科室激增、多元價值觀沖突等難題,導(dǎo)致大部門凝聚力不足。因此為緩解大部門利益矛盾,順德大部制改革堅持“人員一個不減”,在合并大部門中設(shè)立政務(wù)委員、局務(wù)委員等新型職位,并將政務(wù)委員按副處級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)配備,其職權(quán)相當(dāng)于副區(qū)長[5]。這種創(chuàng)設(shè)雖能部分緩解大部門摩擦,是人事管理制度的一大創(chuàng)新。但自古以來,增減崗位理應(yīng)符合編制需求,那新設(shè)職位的合法性與合理性到底何在?該職務(wù)是常設(shè)崗位,還是過渡時期的產(chǎn)物?這些問題尚未有定論,將不斷挑戰(zhàn)著部門領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威,不利于部門利益的整合與凝聚力的培養(yǎng)。

    此外,順德大部制改革的著力點在于調(diào)整組織結(jié)構(gòu)以實現(xiàn)部門合并、機(jī)構(gòu)整合,然而龐大的組織結(jié)構(gòu)使原有多元文化和理念交混在同一大部門,難以在短期內(nèi)實現(xiàn)內(nèi)部優(yōu)化。因此,大部門實際上變成表面“同類項合并”的組織統(tǒng)一體,缺乏內(nèi)部理解與融合,同一部門的不同科室之間縫隙不斷擴(kuò)大。長此以往,必然會消解部門人員積極性,使政府治理網(wǎng)絡(luò)破碎、行政成本增加。

    (二)上下層級對接欠妥

    無論是大部制改革,還是整體性治理,兩者都主張通過整合職能相近、業(yè)務(wù)相似的部門和事項來加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)合作,以發(fā)揮整體性政府的良好效果。因此大部制改革除了要注意橫向同級部門的調(diào)整外,更要理順縱向上下級部門的對接,但顯然除了前者,后者在順德大部制改革中也遭遇諸多尷尬。

    首先是大部門內(nèi)部上下級管理問題。2009年順德大部制改革以來,黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置直至2014年3月均維持16個部門,相較于最初41個部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置,精簡了2/3。但力度如此之大的整合,使其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)變得龐雜臃腫。據(jù)統(tǒng)計,在2009—2010年完成“三定方案”后,順德16個大部門共有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)227個,平均每個大部門設(shè)有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)14個以上[5]。因此盡管部門數(shù)量壓縮了,但大部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不斷增加,極大提高了大部門管理難度。

    其次是區(qū)級政府大部門與上級政府對接問題。順德大部制改革后,其政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與上級的不完全一致,在一定程度上打破了傳統(tǒng)的職責(zé)同構(gòu),是尊重地方區(qū)域特色的重要體現(xiàn)。然而“異構(gòu)”的部門設(shè)置,卻使現(xiàn)有部門工作無法兼容。以順德社會工作部為例,該機(jī)構(gòu)對應(yīng)省市級部門多達(dá)35個,其中省級19個,市級16個,形成“上面千條線,下面一根針”,不斷影響著管理工作的正常開展。

    (三)內(nèi)外協(xié)同合作欠缺

    目前,我國正處于社會轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期,公眾對地方政府公共服務(wù)的需求趨向多元化,各類公共議題不斷被強(qiáng)化,公共管理事務(wù)日漸增多,管理難度不斷加強(qiáng),這就要求政府部門開展協(xié)同行動,既包括大部門與大部門、大部門與上級部門之間的調(diào)整,也包括政府與市場、政府與第三部門、政府與公眾之間的多方聯(lián)動。

    可正如前文所述,在大部制改革中,順德大部門與大部門、大部門與上級部門之間的工作協(xié)調(diào)度仍有待提高。此外,順德政府與市場、第三部門、公眾的協(xié)調(diào)聯(lián)動同樣薄弱。據(jù)相關(guān)報道,順德從宣布大部制改革到人事變動結(jié)束僅用了三天,如此短時間,如何保證政府科學(xué)收集、采納多方意見呢?2010年5月,中山大學(xué)政務(wù)學(xué)院“順德大部制改革調(diào)研結(jié)果分析報告”指出,順德大部制改革的公眾參與度得分很低,大部分調(diào)查對象都認(rèn)為極少有民眾被吸納到改革過程中來[6]。這可充分說明順德大部制改革的內(nèi)外協(xié)調(diào)合作機(jī)制仍比較匱乏,亟須進(jìn)一步通暢。

    (四)監(jiān)督與權(quán)力約束受阻

    大部制改革是通過整合部門、改變組織形態(tài)來解決職能交叉、政出多門等問題,但是同時,改革使分散的部門利益和權(quán)力更加集中,其直接結(jié)果是強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合造成部門權(quán)力擴(kuò)張、監(jiān)管難度擴(kuò)大。因此能否對大部門進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)督和權(quán)力制約,是大部制改革成敗的關(guān)鍵。然而實踐證明,順德大部制改革在該問題上尚未找到較好出路,順德大部制改革中隱藏的大部門主義危機(jī)正逐漸顯露,為大部制改革的進(jìn)一步發(fā)展帶來挑戰(zhàn)。

    因此,順德在機(jī)構(gòu)改革中嘗試通過強(qiáng)化“行政決策、執(zhí)行與監(jiān)督分離”、建立新的獨立行政監(jiān)察專員制度、加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察部門監(jiān)督權(quán)等舉措來提高對大部制的監(jiān)督管理。然而,以上種種還沒有跳出行政機(jī)構(gòu)“內(nèi)部監(jiān)督”的怪圈,因此,在我國單一制官僚文化的影響下,政府層級監(jiān)督、黨政監(jiān)督的作用注定有限,缺乏人大、政協(xié)、大眾媒體、公眾輿論等外部督促的監(jiān)管體系將難以制約大部門權(quán)力。

    三、順德大部制改革的整體性治理對策

    (一)建立大部制下的整體性內(nèi)部協(xié)同機(jī)制

    整體性治理理論下的大部制改革不是簡單的“同類項合并”,而是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,大部門的內(nèi)部組織需要高度的認(rèn)同和良好的協(xié)調(diào)。即必須加強(qiáng)部門間的信任和協(xié)同意愿,積極推進(jìn)大部門價值取向的統(tǒng)一,塑造大部門的新型行政文化,以此消解部門主義。然而,縱觀順德大部制改革,目前的大部門內(nèi)部往往缺乏溝通和協(xié)調(diào),部門理念、利益和文化比較分散,不利于大部門的協(xié)同發(fā)展。因此為繼續(xù)推進(jìn)大部制改革,必須改變消極而碎片的部門理念,通過內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)來提升部門合作精神,實現(xiàn)在機(jī)構(gòu)改革的同時,重塑部門強(qiáng)而有力的行政文化,優(yōu)化部門內(nèi)部協(xié)同整合機(jī)制,實現(xiàn)多元部門的相互理解、包容與合作。

    (二)建立大部制下的整體性職責(zé)整合機(jī)制

    在我國,不同層級的政府職能和行政任務(wù)不盡相同,因此我國各層級政府在推行大部制改革時,不一定照搬中央模式,地方可根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H自主設(shè)立機(jī)構(gòu),而順德大部制改革就是其中的典型。然而部門異構(gòu)造成的“上面千條線,下面一根針”,又該如何適應(yīng)呢?這就需要在機(jī)構(gòu)設(shè)計的同時,建立健全整體性職責(zé)的有機(jī)整合機(jī)制,理清不同部門的職能和責(zé)任分配,避免留下管理“真空”,杜絕職能交叉與推諉扯皮,否則行政效率低下、行政成本重疊、政府信任缺失等仍會繼續(xù)。因此,為更好地推進(jìn)大部制改革,就要以全局的觀念,從戰(zhàn)略的高度,用宏觀的視野,統(tǒng)籌兼顧各部門的利益和價值理念,清晰界定大部門的全新職責(zé),并優(yōu)化整合各機(jī)構(gòu)要素,以實現(xiàn)1+1>2的治理效果。

    (三)建立大部制下的整體性內(nèi)外協(xié)調(diào)機(jī)制

    整體性治理不同于全能型政府或純粹市場的治理模式,而主張由不同社會主體協(xié)同提供公共服務(wù),尤其對于跨部門、跨地域、跨專業(yè)的公共問題更是如此。因此,構(gòu)建內(nèi)外部門的良好合作關(guān)系,同樣是大部制改革的重要內(nèi)容之一。而針對順德大部制改革當(dāng)前缺乏外部參與的情況,亟須建起“官民合作”的網(wǎng)絡(luò)形態(tài)。既要充分利用網(wǎng)絡(luò)、大眾媒體等公共平臺,使大部制改革的信息數(shù)字化、透明化,從而加強(qiáng)政府與社會的互動,提高政府對公眾的回應(yīng)力,增強(qiáng)公眾對大部門的理解與支持。同時也要將部分公共服務(wù)職能讓渡于私人部門或第三部門,從而打破政府壟斷局面,以滿足公眾的多元化和個性化需求。

    (四)建立大部制下的整體性監(jiān)察約束機(jī)制

    大部制改革,其本身內(nèi)涵和實踐,都要求整合分散的政府部門,部門權(quán)力、財力將會更為集中,所以能否建起強(qiáng)而有效的權(quán)力約束機(jī)制,將關(guān)系到大部制改革的進(jìn)程。對于該問題,順德政府在部門整合與重設(shè)時,積極推行“行政決策、執(zhí)行與監(jiān)督分離”,這在表面形成了一定的權(quán)力制約,但卻忽略了該監(jiān)管模式仍屬于行政內(nèi)部監(jiān)督,尚未改變部門同為“運(yùn)動員”和“裁判員”的“雙重身份”,使得大部門的監(jiān)督工作“進(jìn)退兩難”。因此,為打破當(dāng)前監(jiān)督困境,必須構(gòu)建整體性監(jiān)察約束機(jī)制,積極推進(jìn)來自權(quán)力系統(tǒng)以外的監(jiān)督,包括各級人大的權(quán)力監(jiān)督、“兩院”的法律監(jiān)督、公眾的輿論監(jiān)督……以此更好地遏制大部制改革中可能出現(xiàn)的“王”權(quán)局面,逐步消除大部門主義的隱藏危機(jī)。

    四、結(jié)語

    今天,我國正處于全面深化改革攻堅期,地方政府行政管理體制改革,包括政府大部制的良好推進(jìn),都將關(guān)系著治理現(xiàn)代化的實現(xiàn),而整體性治理作為一種新的政府治理模式,為政府改革提供了全新的視角,給我國地方政府大部制帶來了有益的啟發(fā)。然而,整體性治理并不是萬能的,能否對我國地方政府行政管理體制改革的進(jìn)一步發(fā)展起到積極作用,還需結(jié)合配套機(jī)制因地制宜的推進(jìn)。

    參考文獻(xiàn):

    [1]竺乾威.從新公共管理到整體性治理[J].中國行政管理,2008(10).

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    [3]梁雯雯,劉敢敢.順德深化大部制改革,增設(shè)兩個部門昨日掛牌[EB/OL].順德城市網(wǎng),(2014-04-01)http://www.shu

    ndecity.com/a/szsd/2014/0401/126295.html.

    [4]王佃利,呂俊平.整體性政府與大部門體制:行政改革的理念辨析[J].中國行政管理,2010(1).

    [5]吳月.邊界的整合與重構(gòu)——對地方政府大部制改革的個案分析[J].改革研究,2012(12).

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