我國草原生態(tài)保護現(xiàn)狀、存在問題及建議

楊旭東，楊 春，孟志興

(1.山西農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，山西 太谷 030800； 2.中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所，北京 100081)

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我國草原生態(tài)保護現(xiàn)狀、存在問題及建議

楊旭東1，楊 春2，孟志興1

(1.山西農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，山西 太谷 030800； 2.中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所，北京 100081)

本文梳理了近年來針對我國草原生態(tài)保護的主要工程項目，并在此基礎上，對草原生態(tài)保護現(xiàn)狀及存在問題進行了分析。結果顯示，近年來我國草原生態(tài)保護取得了一定成效，草原綜合植被蓋度總體呈上升趨勢，天然草地草產(chǎn)量有所增加，草原違法案件數(shù)量略有下降，但仍存在部分區(qū)域草原生態(tài)環(huán)境較為脆弱、農(nóng)牧民草原生態(tài)保護意識仍比較淡薄、草原鼠蟲害仍比較嚴重等問題。最后提出了保護我國草原生態(tài)的對策和建議：整合現(xiàn)有工程項目，推進草原生態(tài)治理，加強草原生態(tài)保護宣傳力度，重視草原工程項目監(jiān)管，加大草原監(jiān)管查處等。

草原生態(tài)保護；工程項目；草原監(jiān)測；草原災害

中共中央在十八大提出了“建設生態(tài)友好型社會”、在十八屆三中全會提出了“用制度保護生態(tài)環(huán)境”，十八屆五中全會更是把生態(tài)文明建設納入“十三五”規(guī)劃重點之一。2015年的中央一號文件提出了發(fā)展生態(tài)草牧業(yè)的新理念，進一步加大了對耕地、水、草原、水域和灘涂等的保護。2016年的中央一號文件也提出將實施新一輪的草原生態(tài)保護補助獎勵政策，適當提高補獎標準，并且擴大退耕還林還草規(guī)模和退牧還草工程實施范圍。這充分體現(xiàn)了黨和國家對生態(tài)環(huán)境保護和建設的態(tài)度和決心。我國草地面積占國土面積的41.7%[1-4]，草地狀況不僅決定著草原牧區(qū)的發(fā)展，而且對全國生態(tài)環(huán)境的建設具有重要作用，是國家生態(tài)安全的主要屏障和我國牧業(yè)發(fā)展的基礎，也是我國生態(tài)文明建設的重點和難點。對其保護、利用和開發(fā)關乎地球生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定和人類社會的可持續(xù)發(fā)展。草原牧區(qū)作為一個具有特定生態(tài)意義的區(qū)域，在我國社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展中具有重要戰(zhàn)略地位，在我國全面建成小康社會的過程中仍是一塊很大的短板。為此，通過了解近年來我國草原生態(tài)保護重點開展的工程項目和草原生態(tài)保護的成效，分析目前我國草原生態(tài)保護仍面臨的突出問題，對于準確把握當前我國草原生態(tài)的現(xiàn)實情況，并提出完善措施具有重要意義。

已發(fā)表的有關草原生態(tài)保護報告主要集中于全國和地方草原生態(tài)治理與存在的問題及政策實施效果等方面的研究[5-8]，也有對我國草原牧區(qū)發(fā)展“草牧業(yè)”和建設“生態(tài)草牧業(yè)試驗區(qū)”、草產(chǎn)品加工、栽培草地建設、草地生產(chǎn)功能和生態(tài)功能科學配置等方面的前沿研究[3,9]，運用的是調(diào)查法、觀察法、文獻研究法、實證研究法等研究方法，分析結果認為我國草原生態(tài)保護總體取得一定成效，但是在制度和法律法規(guī)[10-12]、草原災害治理[13-14]、草牧業(yè)發(fā)展[2,9]、草原生產(chǎn)力和傳統(tǒng)牧業(yè)轉型升級[3-4]等方面仍存在一些問題，并對此提出了相關對策建議。近年來，我國草原生態(tài)治理力度逐步加大，但專門針對全國草原生態(tài)保護工程的梳理，結合全國草原生產(chǎn)力、生態(tài)保護、草原違法案件治理、草原火災損失及人員牲畜傷亡和損失情況、草原鼠蟲害情況歷史數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析仍較少。因此，本研究從宏觀視角，分析近年來我國草原生態(tài)保護方面實施的主要工程項目，并基于2006-2015年農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《全國草原監(jiān)測報告》數(shù)據(jù)，包括草原生產(chǎn)力生態(tài)指標、草原災害和災害治理的歷史數(shù)據(jù)，進一步分析我國草原生態(tài)保護現(xiàn)狀和存在的問題，并提出相關建議。這將有助于新時期新階段從宏觀視角全面及時把握我國草原生態(tài)保護現(xiàn)狀和成效，明確我國草原生態(tài)保護中存在的問題，為推進全國草原生態(tài)的恢復提供參考依據(jù)。

1　近年來我國實施的草原生態(tài)保護工程項目

1.1退牧還草工程

2003年國務院決定對內(nèi)蒙古、新疆(含新疆生產(chǎn)建設兵團)、青海、甘肅、四川、西藏、寧夏、云南8個省(區(qū))啟動退牧還草工程，2015年，退牧還草工程實施范圍從原有的8個省(區(qū))擴大到包括遼寧、吉林、黑龍江、陜西、貴州在內(nèi)的13個省(區(qū))。2003-2015年國家財政累計對退牧還草工程投入了235.7億元[1]。退牧還草工程主要是通過禁牧休牧、播種草籽、劃分輪牧區(qū)、建設圍欄、建設人工飼草基地等措施進行草原生態(tài)恢復建設。工程的實施有效控制了西部天然草原退化形勢，天然草原被破壞的生態(tài)區(qū)域得到了一定程度的恢復；促進了草原相關法律法規(guī)的普及宣傳和草原承包責任制的落實；促進了工程實施區(qū)畜牧業(yè)生產(chǎn)方式的轉變，有利于牧區(qū)現(xiàn)代畜牧業(yè)的發(fā)展，草原生態(tài)和牧區(qū)畜牧業(yè)經(jīng)濟發(fā)展成效顯著。

1.2京津風沙源治理工程

2000年6月，京津風沙源治理展開試點工程，2002年3月，國務院正式批復工程的全面建設實施。工程主要通過對現(xiàn)有植被的保護、封沙育林、飛播造林、人工造林、退耕還林、草地治理等生物措施和小流域綜合治理等工程措施[1]，達到防沙固土、建立北方生態(tài)保護屏障的目標，從而減輕風沙天氣和沙塵暴天氣對京津地區(qū)的危害。工程區(qū)涉及北京、天津、內(nèi)蒙古、山西、河北5個省(區(qū)、直轄市)的75個縣(旗)，從內(nèi)蒙古西邊的達茂旗至內(nèi)蒙古東邊的阿魯科沁旗，南起山西的代縣至內(nèi)蒙古北邊的東烏珠穆沁旗，總投資560億元之多[1]。

2012年9月，國務院通過了《京津風沙源治理二期工程規(guī)劃(2013-2022年)》，決定實施為期10年的二期工程。工程區(qū)由北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古5個省(區(qū)、直轄市)的75個縣(旗)增加到包括陜西在內(nèi)6個省(區(qū)、直轄市)的138個縣(旗)，總投資達877.92億元[15]。

1.3西南巖溶地區(qū)草地治理試點工程

2006年西南巖溶地區(qū)石漠化草地治理試點工程在貴州、云南兩省實施，巖溶地區(qū)草地治理主要運用改良草地、圍欄封育、栽培草地等工程措施，截至2015年，中央財政累計投入5.31億元，工程對石漠化草地治理達到42.67萬hm2[1]，西南巖溶地區(qū)草地生態(tài)環(huán)境惡化的勢頭得到有效遏制。

1.4草原自然保護區(qū)建設

建立草原自然保護區(qū)對于保護草原生態(tài)和草原動植物資源、維持草原的生物多樣性等有重要意義[16-17]。截至2014年，我國建成設立的省級以上草原自然保護區(qū)9個，其中，國家級草原自然保護區(qū)2個，自然保護區(qū)的保護面積達到1.463萬hm2[1]。

1.5三江源生態(tài)保護和建設工程

2005年國務院批準實施《青海三江源自然保護區(qū)生態(tài)保護和建設總體規(guī)劃》，一期工程于2005-2012年實施，共8年，總投資75億元。2013年二期工程啟動，總投資達160.6億元，期限為2013-2020年，共8年。工程主要含草地圍欄建設、栽培草地建設、天然草地改良、退耕還林、封山育林、濕地保護等措施，該工程在“黑土灘”綜合治理方面成效顯著[7,18]。一期工程主要目標是促進生態(tài)系統(tǒng)宏觀結構局部改善，使退化趨勢得到有效緩解。二期工程的目標是增加林草植被覆蓋度，增強水源涵養(yǎng)和水土保持能力，促使三江源地區(qū)生態(tài)得到恢復，進一步改善生態(tài)的宏觀結構，讓昔日水草豐美、物種繁多的草原美景逐步重現(xiàn)。

1.6甘南黃河重要水源補給生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)保護與建設規(guī)劃

2007年12月，國家發(fā)改委批復了《甘南黃河重要水源補給生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護與建設規(guī)劃》，估算總投資44.51億元，2006-2020年分兩期實施[19]。在實施期內(nèi)，將開展生態(tài)保護與修復、農(nóng)牧民生產(chǎn)生活基礎設施建設和生態(tài)保護支撐體系三大類建設項目，以減少和轉移生態(tài)負荷，恢復和提高生態(tài)容量，達到人與自然和諧發(fā)展。2007年12月《甘南黃河重要水源補給生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護與建設規(guī)劃一期項目》正式啟動，2013年啟動了第2期項目。其中游牧民定居工程是《甘南黃河重要水源補給生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護與建設規(guī)劃》最大的一個子項目,工程自2008年啟動以來，目前目標任務已基本完成。

1.7草原生態(tài)保護補助獎勵機制

國家從2011年開始在內(nèi)蒙古、新疆(含新疆生產(chǎn)建設兵團)、西藏、青海、四川、甘肅、寧夏、云南8個主要省(區(qū))全面實施草原生態(tài)保護補助獎勵機制，以保護草原生態(tài)恢復，促進牧區(qū)畜牧業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，增加牧民收入。2012年實施范圍從8個主要省(區(qū))擴大到黑龍江、山西、遼寧、吉林、河北5個非主要牧區(qū)省及黑龍江農(nóng)墾總局，政策涉及了全國268個牧區(qū)半牧區(qū)縣(旗)。草原生態(tài)保護補獎機制主要是通過禁牧補助、草畜平衡獎勵、生產(chǎn)補貼、績效考核獎勵等措施來實施[20]。

2　我國草原生態(tài)保護現(xiàn)狀

2.1天然草原理論載畜量總體增加，天然草原平均牲畜超載率明顯下降

我國天然草原理論載畜量從2006年的23 161.00萬羊單位增加至2015年的25 579.20萬羊單位，增加了10%左右，增長比較緩慢，而且2014-2015年出現(xiàn)了小幅下降(表1)。這表明全國草原生態(tài)和生產(chǎn)力恢復仍較緩慢，依然要強化禁牧和草畜平衡的監(jiān)管，不可松懈。六大牧區(qū)省份及全國重點天然草場平均牲畜超載率從2006年的34.00%降低到2015年的13.50%，減少了20.5個百分點(表1)。

2.2全國草原綜合植被蓋度總體呈上升趨勢，天然草原產(chǎn)草量總體保持增長

全國草原綜合植被蓋度由2011年的51.00%增加到2013年的54.20%，2014年為53.60%，略有下降，2015年開始回升，表明相關工程項目以及政策初見成效，但也可以看出我國草原生態(tài)仍然很脆弱，需要持續(xù)鞏固和保護(表1)。全國天然草原鮮草產(chǎn)量由2006年的94 313.00萬t增加到2015年的102 805.65萬t，增加了9.00%(表1)；全國天然草原干草產(chǎn)量由2006年的29 587.00萬t增加到2015年的31 734.30萬t，增加了7.26%(表1)。

2.3草原違法案件發(fā)案數(shù)量略有下降，但草原違法案件破壞草原面積仍未有明顯減少

自2009年全國天然草原監(jiān)測報告有相關數(shù)據(jù)以來，草原違法案件數(shù)量從2009年的27 000起下降到2015年的17 020起(表2)。但草原違法案件破壞的草原面積沒有明顯減少，變動明顯，2010年為1.56萬hm2，到2014年達到2.09萬hm2，2015年明顯有所下降(表2)。買賣或者非法流轉草原事件仍有發(fā)生，2014年買賣或者非法流轉草原面積2.9萬hm2(表2)。這表明需要狠抓草原違法大案要案的查處，要進一步提高草原執(zhí)法監(jiān)管能力。

2.4草原鼠害面積仍比較嚴重，蟲害危害面積有所下降

草原鼠害面積從2006年的3 947.00萬hm2下降到2008年的3 675.80萬hm2，2009年出現(xiàn)了反彈，高達4 087.20萬hm2，之后又呈下降趨勢，2015年下降到2 908.40萬hm2，鼠害面積仍比較嚴重(表2)。草原蟲害面積從2006年的1 683.00萬hm2上升到2008年的2 700.70萬hm2，但從2008年開始下降，2015年下降到1 254.70萬hm2，一定程度上有所緩解(表2)。

表1　2006-2015年全國天然草原載畜量、蓋度及產(chǎn)量Table 1　The livestock capacity, vegetation coverage and yield of natural grassland from 2006 to 2015 in china

注：表中數(shù)據(jù)來源為歷年《全國草原監(jiān)測報告》?！皑D”表示無數(shù)據(jù)。下表同。

Note：Dataarefrom《Nationalgrasslandmonitoringreport》from2006to2015.“―”Nodata.Thesamebelow.

表2　2006-2015年全國天然草原違法情況及鼠蟲害面積Table 2　The grassland illegal cases and rodent and insect damage area of natural grasslandmonitoring situation from 2006 to 2015 in China

2.5草原火災案發(fā)次數(shù)呈下降趨勢，草原火災受害面積仍比較大

2006―2015年全國草原火災案發(fā)次數(shù)基本呈下降趨勢，但是從全國草原火災受害面積以及火災造成的人員傷亡和牲畜損失來看情況依然不容樂觀(表3)。2006-2010年全國草原火災受害面積從4.73萬hm2下降到2010年的0.52萬hm2，但2015又上升至11.81萬hm2，人員傷亡和牲畜損失也從2009年開始增多，這充分表明,加強草原防火措施的落實，加強草原農(nóng)牧民防火意識，增強對草原火災案件法律法規(guī)的制裁力度依然非常重要[14]。

3　我國草原生態(tài)保護過程中存在的突出問題

3.1部分區(qū)域草原生態(tài)環(huán)境仍較為脆弱

由于我國草原生態(tài)破壞嚴重，距草原牧區(qū)生態(tài)全面恢復的目標仍有一定的距離。2015年《全國草原生態(tài)監(jiān)測報告》分析顯示，草原生態(tài)系統(tǒng)仍然不夠穩(wěn)定，比較脆弱，極易受到降水等氣候因素及利用方式的影響[1]。

表3　2006-2015年全國天然草原火災Table 3　The grassland fire disaster of natural grassland monitoring situation from 2006 to 2015 in China

3.2相關部門草原生態(tài)保護的宣傳教育力度不足，農(nóng)牧民草原生態(tài)保護意識仍比較淡薄

首先，相關部門對牧區(qū)半牧區(qū)草原生產(chǎn)、建設、保護方面的知識和法律法規(guī)宣傳教育的覆蓋面不夠廣，宣傳形式和方法創(chuàng)新不足，宣傳的內(nèi)容不夠通俗易懂和靈活多樣，缺乏實際的、因地制宜的宣傳理念，沒有系統(tǒng)、及時地讓農(nóng)牧民了解到草原生態(tài)發(fā)展變化情況[21]。

其次，文化程度也是影響農(nóng)牧民草原生態(tài)保護觀念和草原利用方式方法的重要影響因素[22]。如內(nèi)蒙古第六次人口普查，全區(qū)常住人口中，具有大學(指大專以上)文化程度的人口為2 521 938人，占10.20%；具有高中(含中專)文化程度的人口為3 736 929人，占15.13%；具有初中文化程度的人口為9 689 387人，占39.22%；具有小學文化程度的人口為6 279 886人，占25.42%；文盲人口(15歲及以上不識字的人)為1 005 102人，占4.1%，可以看出初中和小學學歷所占比重依然較大。農(nóng)牧民文化程度越高，保護草原生態(tài)的觀念就越強。但大部分的農(nóng)牧民對草地科學合理利用的認知水平較低，對草原的各種法律法規(guī)和各級政府部門的宣傳教育內(nèi)容了解的不夠全面深入[23-24]。

第三，一些地方農(nóng)牧民為了眼前的經(jīng)濟利益以犧牲草原生態(tài)為代價[25]。比如在我國的各大牧場偷牧現(xiàn)象每年發(fā)生仍然較多[8]，這種現(xiàn)象危害很嚴重，將導致政策實施后恢復的草原生態(tài)出現(xiàn)反彈現(xiàn)象，尤其在冬季進行偷牧過牧行為，危害更嚴重，冬季是牧草休養(yǎng)生息、涵養(yǎng)水分的關鍵期。冬季牧草的利用強度越輕(30%～50%)，留茬越高，莖基部就含有更多的貯藏營養(yǎng)物質(zhì)，第2年早春牧草的生長速度就會加快；如果冬季偷牧過牧，會對牧草莖基造成很大破壞，大大減少貯藏的營養(yǎng)物質(zhì)，致使第2年牧草生長速度變慢[26]。這對于開春草地植被的恢復生長危害非常大。

3.3相關工程實施存在的問題

我國單位面積草原的畜產(chǎn)品產(chǎn)出率只有世界平均水平的1/3，而當前我國草原牧區(qū)采用的傳統(tǒng)畜牧業(yè)模式，生產(chǎn)力水平低，經(jīng)濟和生態(tài)效益低[27]，導致生態(tài)環(huán)境日益惡化，草原環(huán)境友好型替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏[28]，特別是在生態(tài)補償不足的情況下，牧民收入的增加趕不上生活支出的增加，一個羊單位在禁牧舍飼條件下飼養(yǎng)成本是放牧條件下的3.5倍左右，目前飼養(yǎng)一個羊單位牲畜的平均成本比2002年增加了近兩倍。牧民的生活成本相對較高，平均來看，衣、食、住、行4類支出分別是農(nóng)區(qū)的2. 5倍、1.4倍、1.4倍和6倍，這導致牧民的生活水平下降[2,5]；近年來，黨和國家對于草原生態(tài)保護的力度不斷加強，實施了“京津風沙源治理”、“退牧還草”、“三江源生態(tài)保護和建設工程”等一系列生態(tài)保護和建設工程，并出臺了草原生態(tài)保護補償獎勵機制，但這些工程在實施過程中仍存在一些問題。

工程實施存在的問題：一是草原生態(tài)工程建設內(nèi)容缺乏多樣性，未形成一個完整系統(tǒng)[29-30]；草原生態(tài)建設應該是一個多層次全方位的系統(tǒng)工程[5]。二是生態(tài)補償力度不足，牧民增收與生態(tài)保護之間的矛盾依然存在[31-33]，牧民生活仍較貧困等；因為在工程建設中，牧區(qū)部分草地會實施禁牧，禁牧后牧民牲畜飼養(yǎng)量相應減少，而補貼收入不能彌補這些損失，尤其是對養(yǎng)殖規(guī)模大(>50頭)的農(nóng)牧戶，牧民的生計得不到保障[2,5]，從而影響牧民實施禁牧、休牧的積極性。三是草原牧區(qū)生態(tài)保護建設使草原畜牧業(yè)的生產(chǎn)成本增加[5]；在草原牧區(qū)生態(tài)保護建設過程中，牧民的生產(chǎn)生活方式發(fā)生轉變，草原畜牧業(yè)的生產(chǎn)成本特別是飼草料和配套設施的投入大大增加。以京津沙塵源區(qū)生態(tài)保護工程為例，此項目引進大型灌溉設備進行栽培草地建設，項目結束后，項目設備每年的維持和使用費用在11萬～12萬元，經(jīng)濟收入只有6萬～7萬元，農(nóng)民每年虧損50%左右[25]。四是牧區(qū)的基礎設施落后，尤其是水利設施建設。草原牧區(qū)氣候干燥，年降水量較少，江河湖等地表水有限，地下水開采困難，不利于草原生態(tài)工程的實施。

3.4草原違法案件仍時有發(fā)生

2006-2015年的草原違法案件總數(shù)有所下降，但草原違法案件大案要案的數(shù)量增多[1,34]，亂開墾濫占用草原、草原承包經(jīng)營權問題以及對草原野生動植物的破壞案件仍然不少，對非法不合理利用草原的案件查處困難突出，草原執(zhí)法監(jiān)督工作的任務依然很重[35]。2014年草原違法案件破壞的草原面積達2.09萬hm2,買賣或者非法流轉草原面積2.9萬hm2。主要原因是地方政府受眼前經(jīng)濟利益驅使，對草原生態(tài)保護重視不足，農(nóng)牧民及一些畜牧企業(yè)過度的開發(fā)草原資源發(fā)展經(jīng)濟，致使草原生態(tài)遭到嚴重破壞。而且一些地方草原權屬不明確，草原家庭承包制落實不到位[36]，草原執(zhí)法監(jiān)督力量較弱，使草原違法案件處理起來更加困難。

3.5草原鼠害和蟲害治理力度仍不足

據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)[37]顯示，近10年，我國草原年鼠害危害面積3 675.8萬～4 087.2萬hm2，約占草原總面積的10%；蟲害危害面積1 388.1萬～2 700.7萬hm2，其中嚴重危害面積1 011萬hm2，年均鮮草損失1 106 964萬kg。鼠害和蟲害對草原的危害依然非常嚴重，需要持續(xù)治理。主要問題：一是對鼠、蟲害的綜合治理認識不足，過多的使用化學類藥劑，長遠治理效果不明顯。同時大量使用化學藥劑將可能導致草原次生污染及次生災害的發(fā)生。二是對草原鼠、蟲害防治技術缺乏系統(tǒng)性、連續(xù)性、深入性的研究。三是對草原鼠、蟲害防治的科技、資金、人員、設備等投入不足，監(jiān)測信息體系落后[30]，使鼠、蟲防治預防工作難以系統(tǒng)、科學、持續(xù)的進行[38-39]。

4　對策建議

4.1整合現(xiàn)有工程項目，推進草原生態(tài)治理

我國現(xiàn)有的相關工程項目以及政策主要有退牧還草工程、京津風沙源治理工程、西南巖溶地區(qū)草地治理試點工程、三江源生態(tài)保護和建設工程、甘南黃河重要水源補給生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)保護與建設項目、草原生態(tài)保護補獎機制等。通過對各個工程項目的組織和協(xié)調(diào)，把工程項目自身內(nèi)部彼此相關但彼此分離的資源和技術和一部分參與共同使命又擁有獨立工程目標的工程項目整合為一個相互聯(lián)系、協(xié)調(diào)合作、資源技術信息共享的綜合系統(tǒng)。

4.2加強草原生態(tài)保護和宣傳力度

一是強化草原防火減災的宣傳教育，提高牧民草原防火意識；各級政府部門要加大對農(nóng)牧民的宣傳教育力度，比如派遣草原監(jiān)理執(zhí)法人員通過集中講課、發(fā)放通俗易懂的宣傳資料等進行相關知識的普及。二是嚴厲查處各類草原非法活動，走村入戶解決草原糾紛，就廣大牧民所關注的征占用草原、臨時占用草原、草畜平衡禁牧休牧等問題進行詳細耐心的解答宣傳。三是堅持依法護草、管草和治草，保護草原資源可持續(xù)利用[28]。

4.3重視對現(xiàn)有工程項目的實施監(jiān)管

為了促進重點工程項目廉潔、高質(zhì)高效的完成，增強對工程項目整體的管控能力；解決工程建設中的一些核心問題，調(diào)整完善不合理的體制機制；查處相關違紀違規(guī)案件，預防在工程項目中的腐敗行為，對工程項目實施監(jiān)管很有必要。

對工程項目的監(jiān)管，尤其是對工程項目資金的監(jiān)管是最必要的。如資金是否按照工程計劃和工程進度合理使用；資金是否?？顚Ｓ?，用途是否符合規(guī)定，是否有它用、截留，是否存在不合理、不科學、浪費等現(xiàn)象。同時監(jiān)督檢查各部門的工作和生產(chǎn)效能情況，各工程項目主要建設單位與其下屬單位是否按照工程項目的規(guī)定和計劃推進工程進度，把工作任務具體的落到實處；工程項目的監(jiān)督一定程度上會刺激相關生產(chǎn)建設部門的工作積極性。

具體監(jiān)管措施：一是聽取匯報，聽取工程項目主要負責單位對工程項目規(guī)劃和建設進度的詳細匯報，以及在工程項目的實施建設中的一些重大問題；二是現(xiàn)場檢查和抽查，結合相關部門進行突襲式的檢查，對重點建設項目法律法規(guī)的執(zhí)行情況嚴格檢查；三是查閱賬戶，重點建設項目的資金使用情況要進行嚴格的查閱，監(jiān)管單位對資金使用情況的監(jiān)管要在符合相關法律法規(guī)的基礎上進行，做到心中有數(shù)，以增強對工程項目的管控能力。

4.4加大草原監(jiān)管查處力度

增強草原執(zhí)法能力，強化草原監(jiān)管和查處力度，以促進草原違法違規(guī)查處水平及打擊草原生態(tài)違法犯罪行為的工作能力[35-36,40]。一是全面落實草原保護制度，讓草原保護在嚴格的制度要求下進行。二是調(diào)整和創(chuàng)新草原生態(tài)保護的執(zhí)法方式，實現(xiàn)執(zhí)法方式的多樣性多元性。三是加強對農(nóng)牧民草原法律法規(guī)的宣傳教育，讓草原保護法走進千家萬戶。四是把草原違法案件的一些大案要案的典型案件向社會通報，讓社會更直觀全面的認識這些違法案件帶來的危害和損失，同時起到威懾作用。

4.5科學合理規(guī)劃草原突發(fā)災害應急預案

為了最大限度地減少草原突發(fā)災害給人民生命財產(chǎn)和草原生態(tài)造成的損失，制定科學、全面、及時、高效的草原突發(fā)災害應急預案很有必要[13,38-41]。一是加強草原各種災害情況的監(jiān)測預報，在這基礎上建立反應快速，科學有效的應急預案，并建立確保這些預案迅速、及時有效實施的管理制度[42]。二是本著科學高效地預測和處置災害的原則，運用先進的防災減災管理經(jīng)驗和技術制定預案。三是堅持以人為本的原則，把保護人民生命財產(chǎn)安全始終放在首位，爭取把人民生命財產(chǎn)損失降到最低。

4.6依靠科技創(chuàng)新，促進傳統(tǒng)畜牧業(yè)的轉型升級

2012年中央一號文件確立了以“科技為先導”的農(nóng)業(yè)發(fā)展新思路；十八屆三中全會指出，要加快生態(tài)文明制度建設，2015年，中央一號文件又提出了發(fā)展生態(tài)草牧業(yè)的新理念。這些政策表明，依靠科技進步，發(fā)展生態(tài)草業(yè)是未來我國草牧業(yè)的發(fā)展趨勢。一是探索適宜于牧區(qū)特點的生態(tài)保護與草業(yè)發(fā)展新模式，依靠科技創(chuàng)新推動草牧業(yè)發(fā)展，提升牧區(qū)牧業(yè)生產(chǎn)效率[3,9]；二是科學配置草地的生態(tài)功能和生產(chǎn)功能，建立集約化栽培草地，提高優(yōu)質(zhì)飼草產(chǎn)量，進而對天然草地進行保護、恢復和適度利用，提升天然草原的生態(tài)功能[2]；三是提高區(qū)域調(diào)配草料能力，牧戶在草地畜牧業(yè)和草原生態(tài)保護中要草畜調(diào)控相結合；四是積極發(fā)展草原環(huán)境友好型的替代產(chǎn)業(yè)，科學的開發(fā)草原自然資源潛力，發(fā)展草原文化觀光、草原生態(tài)旅游業(yè)[43-45]。

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(責任編輯 王芳)

Thecurrentsituation,problemsandsuggestionsofgrasslandecologicalprotectioninChina

YangXu-dong,YangChun,MengZhi-xing

(1.CollegeofEconomics&Management,ShanxiAgriculturalUniversity,Taigu030800,China；(2.InstituteofAgriculturalEconomicsandDevelopment,CAAS,Beijing100081,China)

ThepresentpaperanalysisthepresentsituationandproblemofgrasslandecologicalprotectionbasedontheresearchofmajorgrasslandecologicalprotectionprojectsinChinainrecentyears.TheresultsshowsthatthegrasslandecologicalprotectioninChinahasmadecertainachievementsandthecomprehensivegrasslandvegetationcoveragerateincreases.Atthesametime,grassyieldincreasesinnaturalgrasslandandthenumberofillegalcasesingrasslanddecreases.However,grasslandecologicalenvironmentinsomeareasremainsrelativelyfragile,asfarmersandherdsmenhaveweakawarenessofthegrasslandecologicalprotection.Besides,grasslandrodentsandpestsarestillrelativelyrampant,whichisalsooneoftheseriousproblems.Finally,itproposestointegrateexistingprojectsandpromotegrasslandecologicalmanagement,tostrengthengrasslandecologicalprotectionpublicityandgrasslandprojectsupervision,andtoenhanceregulatoryandinvestigationofgrasslandandothercountermeasures.

grasslandecologicalprotection;project;grasslandmonitoring;grasslanddisaster

YangChunE-mail：yangchun@caas.cn

10.11829/j.issn.1001-0629.2016-0242

2016-05-09接受日期：2016-07-11

國家自然科學基金項目“草原生態(tài)保護補獎政策效應研究”(71503251)；中國農(nóng)業(yè)科學院科技創(chuàng)新工程項目(ASTIP-IAED-2015-01)；國家牧草產(chǎn)業(yè)技術體系專項資金(CARS-35-22)

楊旭東(1989-)，男，山西呂梁人，在讀碩士生，主要從事農(nóng)村與區(qū)域經(jīng)濟研究。E-mail：yangxudong0403@163.com

楊春(1979-)，女，山西晉中人，副研究員，博士，主要從事畜牧經(jīng)濟研究。E-mail：yangchun@caas.cn

S812.29

A

1001-0629(2016)9-1901-09*

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