我國城鄉(xiāng)消防安全治理保障機制研究
——以京津冀區(qū)域城鄉(xiāng)一體化為視角

劉　松，郭其云，周培桂

(1.天津北辰區(qū)消防支隊，天津　300355； 2.武警學(xué)院 a.科研部； b.研究生隊，河北 廊坊　065000)

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我國城鄉(xiāng)消防安全治理保障機制研究
——以京津冀區(qū)域城鄉(xiāng)一體化為視角

劉松1，郭其云2a，周培桂2b

(1.天津北辰區(qū)消防支隊，天津300355； 2.武警學(xué)院 a.科研部； b.研究生隊，河北 廊坊065000)

城鄉(xiāng)消防安全的治理是我國公共安全管理的棘手問題之一。立足京津冀區(qū)域城鄉(xiāng)一體化視角，解析京津冀城鄉(xiāng)消防安全治理面臨的諸多挑戰(zhàn)，進而提出通過法治、財政、基礎(chǔ)設(shè)施、安全力量、消防服務(wù)社會化五維度構(gòu)建治理保障機制的設(shè)想，希冀為我國城鄉(xiāng)消防安全治理理論與實務(wù)的研究拋磚引玉，從而進一步促進區(qū)域乃至全社會安全穩(wěn)定。

京津冀一體化；城鄉(xiāng)消防安全；保障機制；新型城鎮(zhèn)化；協(xié)同治理

“創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展”五大發(fā)展理念是我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要提出的重要內(nèi)容，其要求促進經(jīng)濟健康發(fā)展的同時應(yīng)做好可持續(xù)發(fā)展的動力儲備。新時期，作為國家經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃新興增長極的京津冀區(qū)域，積極實施《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》要求，力求多層次、多維度推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，已取得一定經(jīng)驗。與此同時，由于城鄉(xiāng)發(fā)展存在較大安全隱患，消防治理保障機制亟待完備，一定程度上制約了京津冀一體化的戰(zhàn)略施行。

一、京津冀一體化發(fā)展亟待城鄉(xiāng)消防安全治理的保障

2016年2月14日出臺的《“十三五”時期京津冀國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃》明確指出，應(yīng)打破京津冀“一畝三分地”固定思維，增強發(fā)展的整體性與同步性。為協(xié)調(diào)京津冀一體化發(fā)展，北京市成立區(qū)域協(xié)同發(fā)展改革領(lǐng)導(dǎo)小組，天津市出臺貫徹落實《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》實施方案，而具備空間廣闊、資源稟賦和承載力強等優(yōu)勢的河北省核心任務(wù)是服務(wù)好北京非首都功能的疏解。伴隨京津冀一體化國家戰(zhàn)略實質(zhì)性推動，加之京津冀區(qū)域城鎮(zhèn)化進程的加快，城鄉(xiāng)消防安全的隱患治理工作成為當(dāng)前京津冀協(xié)同發(fā)展研究的重要課題之一。

協(xié)同發(fā)展，安全先行?！熬┙蚣较拦ぷ鞯膭?chuàng)新發(fā)展，是推進京津冀協(xié)同發(fā)展的重要保障?！盵1]城鄉(xiāng)消防安全的保障是必要的，對護駕京津冀一體化的加速發(fā)展意義重大。由于京津冀三省市發(fā)展的不同步，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部、棚戶區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊等重點區(qū)域，消防安全風(fēng)險較大，而重視程度與防患治理能力亟待進一步提高。以河北省為例，僅2015年春節(jié)期間，共發(fā)生火災(zāi)602起，均為一般火災(zāi)事故，未造成人員傷亡，直接財產(chǎn)損失為284.5萬。盡管三省市較早發(fā)布《關(guān)于推進新型城鎮(zhèn)化的意見》，但消防安全的治理保障工作受多種因素影響，未能較好展開。

中國城市發(fā)展研究會課題組在《城鄉(xiāng)消防安全防護系統(tǒng)與社會公共安全研究報告》中詳細列舉消防與生命財產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境、公共交通、居民小區(qū)、反恐斗爭等新型消防高危點，剖析時下城鄉(xiāng)消防安全的風(fēng)險及治理保障的困境，對京津冀區(qū)域城鄉(xiāng)消防安全治理保障工作具有深刻的指導(dǎo)作用。隨著京津冀區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)化進程的加快，“撤縣設(shè)區(qū)”“撤縣設(shè)市”現(xiàn)象突出，數(shù)年后多數(shù)農(nóng)民成為城鎮(zhèn)戶口，對城鎮(zhèn)消防安全知識尚缺認識與理解，一定程度上增添了消防安全隱患的比例。與此同時，城市集群化的發(fā)展勢必伴隨人口的增多，而京津冀打造“四縱四橫一環(huán)”交通網(wǎng)、北京七環(huán)計劃、2016年北京16條地鐵在建等一系列項目的發(fā)展，對京津冀地鐵、輕軌等交通干線的消防治理也是一大挑戰(zhàn)。因此，京津冀一體化的發(fā)展亟待城鄉(xiāng)消防安全治理的保障。

二、京津冀區(qū)域城鄉(xiāng)一體化進程中消防安全治理面臨的挑戰(zhàn)

著名經(jīng)濟學(xué)家曹和平在《京津冀一體化規(guī)模遠大于洛杉磯崛起》一文中指出：資源配置不是以行政邊界為疆界，而是以資源內(nèi)在配置的規(guī)律、以投資報酬率的高低作為資源流動過程中的配置邊界。當(dāng)前，正是區(qū)域資源流動配置的不平衡，致使京津冀一體化協(xié)同發(fā)展過程中易出現(xiàn)京津的“虹吸效應(yīng)”及河北“燈下黑”現(xiàn)象。在消防安全治理層面，由于三省市城鄉(xiāng)發(fā)展的不同步，致使安全治理面臨較大挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)城鄉(xiāng)消防安全治理領(lǐng)域趨于復(fù)雜化

消防安全治理是城鄉(xiāng)一體化公共安全治理的難題。有學(xué)者提及公共消防治理“域”復(fù)雜化，主要體現(xiàn)為大中型城市極度擁擠、小城鎮(zhèn)迅速擴容、農(nóng)村規(guī)模減小、城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域擴張[2]。以京津冀區(qū)域為視角，城市設(shè)計及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃正有序推進，然而，在城鄉(xiāng)消防安全治理問題上，隱患治理領(lǐng)域已打破固有的格局，趨于復(fù)雜之境地：地鐵、輕軌的人流量過大；棚戶區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、封閉式住宅小區(qū)隱形風(fēng)險仍存；碼頭、港口防火力量薄弱；文物古建筑、大型活動舉辦場地、煙花爆竹燃放區(qū)域、包裝業(yè)紙業(yè)廠房災(zāi)情不斷；公交車、學(xué)校、幼兒園成暴恐縱火的主要對象；地下商場、停車場、娛樂城、人防工程火災(zāi)隱患較多，治理方案缺失；都市違法建設(shè)、違法經(jīng)營、非法出租容易處于失控、漏管狀態(tài)；電氣線路老化、消防通道建設(shè)、消火栓問題百出等等，給京津冀一體化的良性發(fā)展帶來較大阻礙，應(yīng)當(dāng)引起我們的高度重視與認真對待。

(二)城鄉(xiāng)居民消防意識淡化，防患能力待提高

中國新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，在人口流動與停滯層面，容易出現(xiàn)“外流入城”與“留守鄉(xiāng)村”的兩極現(xiàn)象，而劃分大多以年齡節(jié)點為界點，年輕勞動力離開故土，成為城市建設(shè)大軍中的一員，而剩余的老人與兒童留守鄉(xiāng)村，獨守寧靜。由于復(fù)雜的主、客觀原因，農(nóng)村進城人員多數(shù)消防法治意識還比較淡薄，防控火災(zāi)風(fēng)險能力也比較弱，使得難以預(yù)見的火災(zāi)風(fēng)險也相應(yīng)增多[2]；老、幼居多的農(nóng)村剩余人口消防意識和防患能力堪憂。以京津冀三地應(yīng)付冬日極端高冷天氣為例，城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活中用火用電量驟增，火災(zāi)風(fēng)險加大，呈高發(fā)勢頭，而鄉(xiāng)村受傳統(tǒng)觀念的影響，亂堆亂放可燃物、占用消防應(yīng)急通道的現(xiàn)象屢見不鮮，致使險情頻繁發(fā)生，經(jīng)濟損失慘重。

(三)城鄉(xiāng)消防安全工作思路出現(xiàn)偏差

新型城鎮(zhèn)化一定程度上加快了京津冀一體化的發(fā)展進程，但其帶來的消防安全隱患卻不斷增多。當(dāng)前，我國消防安全總體態(tài)勢趨于穩(wěn)定，但由于城鄉(xiāng)消防安全工作思路出現(xiàn)偏差，實行了以保障城市為主的消防工作思路，忽視了農(nóng)村地區(qū)消防事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，致使縣以上行政區(qū)域的消防工作優(yōu)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。2016年1月份以來，河北邢臺、邯鄲等多地農(nóng)村發(fā)生麥田火災(zāi)事故，事故原因多為丟棄的煙頭，焚燒麥茬、秸稈，拖拉機、收割機使用產(chǎn)生火星引發(fā)，而在火情的控制層面大多歸因于鄉(xiāng)村消防力量的薄弱，無論是消防隊伍建設(shè)，還是消防基礎(chǔ)設(shè)施，如水源、消防通道等，遠差于城市消防資源，且在消防安全監(jiān)督層面，僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)公安派出所薄弱的監(jiān)管力度及較低的消防管理水平，已無法跟上鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會經(jīng)濟發(fā)展的步伐。

(四)京津冀消防安全治理保障條件差異過大

《河北省新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃(2016—2020年)》提出，河北省將與京津共同構(gòu)成層級結(jié)構(gòu)合理的城市群，而當(dāng)前三地協(xié)同發(fā)展的最大短板是城鎮(zhèn)布局不合理：京津兩極過于“肥胖”，周邊中小城市過于“瘦弱”，且錯位發(fā)展實現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化，河北南部、東南部的資源難以與北京、天津形成互動，制約整體格局的平衡發(fā)展。源于經(jīng)濟發(fā)展極差的出現(xiàn)，三地城鄉(xiāng)消防安全在法治、財政、基礎(chǔ)設(shè)置、安全力量、消防社會化服務(wù)等保障工作層面差異明顯，原因可簡單歸結(jié)為以下幾點：現(xiàn)有基礎(chǔ)條件不同、規(guī)劃不同步、標(biāo)準(zhǔn)不同、隊伍不同、裝備不同、財力經(jīng)費不同、社會群眾基礎(chǔ)不同等等，整體影響京津冀一體化的發(fā)展，不利于內(nèi)需潛力的釋放及經(jīng)濟活力的激發(fā)。

三、構(gòu)建京津冀區(qū)域城鄉(xiāng)消防安全治理保障機制需把握的五個維度

“新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，就是要通過破除體制機制障礙，發(fā)揮人口對經(jīng)濟社會發(fā)展的能動作用，構(gòu)建與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的社會結(jié)構(gòu)?！盵3]京津冀區(qū)域城鄉(xiāng)消防安全治理亟待保障機制的構(gòu)建，因為保障機制的完備程度直接制約區(qū)域范圍內(nèi)城鄉(xiāng)消防安全的治理狀況。因此，在京津冀城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程中，應(yīng)積極協(xié)調(diào)三地的發(fā)展?fàn)顩r，從公共安全的治理入手，找準(zhǔn)定位、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一保障，以柔性及彈性的“五維”保障機制(見圖1)，促進三地城鄉(xiāng)消防安全的有力治理。

圖1　城鄉(xiāng)消防安全治理保障機制“五維”圖

(一)法治保障

筆者認為，在構(gòu)建京津冀區(qū)域城鄉(xiāng)消防安全治理保障機制伊始，應(yīng)確保政策法規(guī)的先行，可通過出臺統(tǒng)一的政策、協(xié)同立法與司法服務(wù)、加強聯(lián)合執(zhí)法三個途徑予以施行。

第一，政策統(tǒng)一。由于三地發(fā)展原有基礎(chǔ)不同，京津冀三省市在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中，堅持原有的模式，即立足自身實際出臺相關(guān)政策，但試行的政策無法體現(xiàn)一體化的協(xié)調(diào)。因此，應(yīng)打破這種模式，三地政策的出臺應(yīng)從宏觀上加以統(tǒng)一，可借鑒京津兩地先進的政策規(guī)劃，如北京將實施城六區(qū)和郊區(qū)平原地區(qū)農(nóng)村“非煤化”工程，京津冀三省市全面推進居民采暖散煤替代的政策，對城鄉(xiāng)消防事業(yè)發(fā)展具有積極意義。

第二，協(xié)同立法與司法服務(wù)。一方面，充分完備的應(yīng)急法律依據(jù)是城鄉(xiāng)消防治理的基礎(chǔ)。當(dāng)前《突發(fā)事件應(yīng)對法》《消防法》《城市規(guī)劃法》《城市消防規(guī)劃規(guī)范》等已無法適應(yīng)京津冀新型經(jīng)濟增長極的發(fā)展需求，而京津冀首次在《河北省大氣污染防治條例》的制定過程中實現(xiàn)三省市在環(huán)境污染的協(xié)同立法，筆者認為該方法可加以引申，應(yīng)用于城鄉(xiāng)消防安全治理的法治保障中，促進京津冀一體化戰(zhàn)略發(fā)展。另一方面，司法服務(wù)與保障助推京津冀一體化深化發(fā)展。2016年2月18日，最高人民法院對外發(fā)布《關(guān)于為京津冀協(xié)同發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》，其在確保服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展的同時也利于對京津冀三地城鄉(xiāng)消防安全治理領(lǐng)域出現(xiàn)的違法犯罪進行懲罰，以司法的介入進而保障消防安全的治理，定會取得突破性成效。

第三，聯(lián)合執(zhí)法。城鄉(xiāng)消防安全的治理應(yīng)做好預(yù)防工作，將隱患消滅于源頭。為此，各級政府應(yīng)主動協(xié)調(diào)消防、安監(jiān)、城管、衛(wèi)生等部門，排查城鄉(xiāng)消防安全隱患，如易燃易爆危險品、消火栓、亂接電線、電纜井、管道井等防火封堵情況，同時需合理確定各部門的權(quán)力配置，細化責(zé)任承擔(dān)與權(quán)利救濟事項，特別是三省市跨區(qū)域的聯(lián)合執(zhí)法，應(yīng)力求權(quán)責(zé)統(tǒng)一，責(zé)任邊界劃清，才能實現(xiàn)預(yù)期目的。

(二)財政保障

2016年2月29日天津市印發(fā)《安全生產(chǎn)保障體系建設(shè)實施方案》明確規(guī)定，2016年起，市級每年設(shè)立不少于1億元、各區(qū)縣設(shè)立一定額度的安全生產(chǎn)專項資金，用于重大隱患治理。京津冀發(fā)展的目標(biāo)定位為世界級城市群，其潛力需要慢慢發(fā)掘，特別是制約三省市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的消防安全問題亟待重視。當(dāng)前，應(yīng)針對京津冀城鄉(xiāng)消防安全的實際，建立配套的常態(tài)化財政分配體制，以“常態(tài)化”替代“專項化”，確保京津冀資金順利流通應(yīng)用?？梢跃┙蚣搅鞘?北京、天津、唐山、保定、廊坊、滄州)為先行治理對象，分領(lǐng)域在三地同時展開治理，如治理城市邊角地，通過科學(xué)配置資金資源，使其常態(tài)化運轉(zhuǎn)并做好財務(wù)工作的審查與監(jiān)管，確保工作順利開展。

(三)基礎(chǔ)設(shè)施保障

談及基礎(chǔ)設(shè)施，從功能上講，它是保障一國或地區(qū)居民、企業(yè)和政府等主體活動的公共服務(wù)系統(tǒng)，是社會各項活動和正常運轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)[4]。為奠定城鄉(xiāng)消防安全的物質(zhì)基礎(chǔ)，大力推進消防基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是必要的，應(yīng)包括水源、消火栓、消防通道、公共設(shè)施配套、供電等。首先，在京津冀區(qū)域范圍內(nèi)，應(yīng)統(tǒng)籌制定好三地的城鎮(zhèn)消防規(guī)劃，可在培育發(fā)展中小城市、建設(shè)環(huán)首都特色衛(wèi)星城、有重點地培育特色小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)上，詳細羅列消防事項；其次，從經(jīng)費、編制、裝備三個方面加強消防隊站布局建設(shè)；最后，興建重大基礎(chǔ)設(shè)施，從三地應(yīng)急消防供水、備用水源的選擇，津冀可借鑒北京懷柔應(yīng)急備用水源建設(shè)，到配套的消防管道、消防電線、消防通信、消火栓、消防通道建設(shè)等，力爭打造全國創(chuàng)新城鄉(xiāng)安全治理的典范、引擎。

(四)安全力量保障

京津冀消防安全治理力量保障應(yīng)涵蓋消防、反恐等應(yīng)急機制、風(fēng)險評估、輿論控制等領(lǐng)域。第一，構(gòu)建多主體、全天候、跨地域的京津冀城市群現(xiàn)代化滅火救援體系；第二，依托京津冀公安消防部隊構(gòu)建公共安全危機應(yīng)急救援力量體系，該體系應(yīng)輻射多個新興領(lǐng)域，如未來快遞寄件將實現(xiàn)100%先驗視后封箱、100%寄遞實名制、100%X光機安監(jiān)的物流行業(yè)等；第三，強調(diào)京津冀協(xié)同聯(lián)動，探索建立災(zāi)情信息及預(yù)警預(yù)報共享機制、救災(zāi)物資統(tǒng)籌調(diào)配機制，增強區(qū)域綜合減災(zāi)救災(zāi)能力，同時形成風(fēng)險評估體系并保障其良性運行；第四，增強消防信息輿論控制能力，京津冀各級部門主要負責(zé)人在遇到重大安全事故時，應(yīng)帶頭接受媒體采訪，表明正確立場與態(tài)度，當(dāng)好“第一新聞發(fā)言人”。

(五)消防社會化服務(wù)保障

時下，京津冀的比較優(yōu)勢體現(xiàn)于科技資源密集，而其城鄉(xiāng)消防安全管理和服務(wù)能力有待進一步提升，為確保三省市城鄉(xiāng)居民人身和財產(chǎn)安全，應(yīng)加強消防社會化服務(wù)的保障。一方面，可通過市場化改革促進創(chuàng)新資源優(yōu)化配置，形成貫通產(chǎn)業(yè)鏈的創(chuàng)新鏈，打造全國科技創(chuàng)新新高地，同時面向公共管理中消防產(chǎn)品市場化趨勢，建議通過向市場購買高級消防服務(wù)，進一步緩解消防采購難題；另一方面，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職消防隊、志愿者消防隊，夯實消防防控的基礎(chǔ)力量，將“消防服務(wù)均等化”的理念宣傳到位，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民團體，可將火災(zāi)保險機制引入社會消防安全保障體系之中，實現(xiàn)真正意義上京津冀城鄉(xiāng)一體化的資源共享。

四、結(jié)束語

區(qū)域協(xié)同、增強發(fā)展的整體性、協(xié)調(diào)性，實現(xiàn)三地的互利共贏，是京津冀城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)涵與必然要求。筆者認為，如何確保城鄉(xiāng)消防安全的有效治理是我國公共安全管理面臨的重大問題，本文立足京津冀區(qū)域城鄉(xiāng)一體化視角，解析京津冀城鄉(xiāng)消防安全治理的挑戰(zhàn)及提出五維度構(gòu)建治理保障機制的設(shè)想，希冀為我國城鄉(xiāng)消防安全治理的研究拋磚引玉，分步驟、分領(lǐng)域、有計劃、有重點地實現(xiàn)防護與治理未來城鄉(xiāng)消防安全隱患，從而達到區(qū)域乃至全社會的安全與穩(wěn)定。

[1] 趙子新.將消防工作創(chuàng)新發(fā)展融入國家戰(zhàn)略 為建設(shè)世界級城市群鑄造安全基石[N].人民日報,2015-09-24(12).

[2] 劉春玲.簡論新型城鎮(zhèn)化背景下政府公共消防治理的法治課題及破解[J].武警學(xué)院學(xué)報，2015，31(7)：84-87.

[3] 王培安.推進新型城鎮(zhèn)化和流動人口社會融合[J].社會治理,2015(4)：15-18.

[4] 王國剛.闖出全球經(jīng)濟資源配置的中國之路[N].上海證券報,2015-12-03(A1).

(責(zé)任編輯、校對陳華)

Study on Mechanism for Guaranteeing Urban and Rural Fire Safety Management——Perspective on Urban-rural Integration of Beijing, Tianjin and Hebei

LIU Song1, GUO Qiyun2a, ZHOU Peigui2b

(1.BeichenDistrictMunicipalFireBrigade,Tianjin300355,China; 2.a.DepartmentofScientificResearch;b.TeamofGraduateStudent,TheArmedPoliceAcademy,Langfang,HebeiProvince065000,China)

Urban and rural fire safety management is one of the thorny issues of public safety management. Perspective on urban-rural integration of Beijing, Tianjin and Hebei and to resolve the challenges facing urban and rural fire safety management, then put forward the construction of governance by the rule of law guarantee mechanism, finance, infrastructure, security forces, fire services of the five dimensions of social vision, hope for our urban and rural fire safety management theory and practice to initiate research to further promote regional security and stability in the whole society.

integration of Beijing, Tianjin and Hebei; urban and rural fire safety; security mechanism; new urbanization; collaborative governance

2016-01-26

國家社科基金(15BGL182)；教育部社科基金(14YJAZH071)；河北省科技廳軟科學(xué)計劃項目(154576126D)；河北省社科基金(HB15GL003)階段性成果

劉松(1986—)，男(滿族)，天津?qū)氎嫒?，助理工程師?郭其云(1964—)，男，湖南醴陵人，教授，主要研究應(yīng)急救援與管理； 周培桂(1991—)，男，廣東潮州人，軍事法學(xué)專業(yè)在讀碩士研究生。

D631.6

A

1008-2077(2016)04-0069-04