淺析失地農(nóng)民權(quán)益保障制度現(xiàn)狀及對(duì)策

許勇

[摘 要]隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)村失地農(nóng)民數(shù)量不斷增加，這些農(nóng)民很大一部分進(jìn)入城市謀求生存，由于保障體系的不健全，使得處于農(nóng)村保障體系于城市保障體系之間，享受不到應(yīng)有的待遇，不利于社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。本文著力于通過失地農(nóng)民在權(quán)益保障出現(xiàn)的問題，深入分析研究，并提出構(gòu)建“城市失地農(nóng)民”社會(huì)保障制度的對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞]失地農(nóng)民；社會(huì)保障；制度研究；權(quán)益保障

中圖分類號(hào)：D422.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-914X（2016）19-0295-01

0 引言

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，城市化與工業(yè)化進(jìn)程不斷向城市外延農(nóng)村延伸，許多農(nóng)民從土地中剝離出來，失地農(nóng)民數(shù)量不斷攀升，造成許多農(nóng)民被剝奪了居住權(quán)，城市化推進(jìn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，農(nóng)民只是希望在這個(gè)過程中，對(duì)征地程序和標(biāo)準(zhǔn)以及對(duì)待失地農(nóng)民權(quán)益保障政府所采取舉措能否更人性化，失去土地進(jìn)入城市謀求生計(jì)的“城市失地農(nóng)民”，政府往往直接采用“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的安置策略，其身份得到了一定提升，但在目前經(jīng)濟(jì)市場環(huán)境下，農(nóng)民失去土地之后的社會(huì)保障體制還沒有建立，政府以“誰征地，誰負(fù)責(zé)安置”的方式安置農(nóng)民，但這恰恰是農(nóng)民成為“種田無地、就業(yè)無崗、低保無份”的“三無農(nóng)民”，這給社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)帶來了不安定因素。

1 失地農(nóng)民在權(quán)益保障方面尚待解決的問題

1.1 失地農(nóng)民增收困難與就業(yè)安置

一次性的貨幣安置，盡管能減輕國土部門和用地單位的安置壓力，但對(duì)農(nóng)民的生計(jì)出路缺乏長遠(yuǎn)考慮。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東南沿海地區(qū)，第二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)，失地農(nóng)民就業(yè)的機(jī)會(huì)比較大，但是在一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，失地農(nóng)民在補(bǔ)償金用完后，連最基本的生活都無法保障，必然會(huì)給社會(huì)的安定帶來不穩(wěn)定因素，失去土地的農(nóng)民，在沒有任何保障的條件下尋找就業(yè)機(jī)會(huì)，加大了就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與成本，增收困難，再加上失地農(nóng)民的文化素質(zhì)較低又沒有掌握熟練的勞動(dòng)技能，在其他勞動(dòng)力的競爭中明顯處于十分劣勢的地位，即便通過努力獲得了工作，就業(yè)后的失業(yè)率也較高。

1.2 失地農(nóng)民獲得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償普遍較低

土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)以貨幣的形式一次性支付給農(nóng)民，這三種方式是國家對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償方式主要方式，實(shí)行貨幣補(bǔ)償政策的最大問題便是農(nóng)民獲益太少。

1.3 失地農(nóng)民社會(huì)保障體系不夠健全

盡管一些地區(qū)在失地農(nóng)民社會(huì)保障方面做了積極的探索和嘗試，但從全國范圍來看，真正系統(tǒng)完善的社會(huì)保障體系尚未建立起來，并且在全區(qū)面上也存在著不平衡現(xiàn)象。這在很大程度上影響了社會(huì)和諧與穩(wěn)定，建立和完善失地農(nóng)民社會(huì)保障長效機(jī)制，已成為解決失地農(nóng)民問題的當(dāng)務(wù)之急和重中之重。？

2 對(duì)失地農(nóng)民權(quán)益保障問題所產(chǎn)生的原因

2.1 根本原因：城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

對(duì)失地農(nóng)民權(quán)益保障所存在的問題產(chǎn)生的根本原因在于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)為：城市經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的大工業(yè)生產(chǎn)為主，而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以典型的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主；城市的道路、通信、衛(wèi)生和教育等基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)達(dá)，而農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施落后；城市的人均消費(fèi)水平遠(yuǎn)高于農(nóng)村；相對(duì)于城市，農(nóng)村人口眾多等。這種狀態(tài)既是發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)存在的突出矛盾，也是這些國家相對(duì)貧困和落后的重要原因。

2.2 直接原因：現(xiàn)行土地征用制度的缺陷

失地農(nóng)民權(quán)益保障所存問題產(chǎn)生的直接原因在于現(xiàn)行土地征用制度的缺陷。其一，征用程序缺乏規(guī)范。其二，征地過程不夠透明。其三，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合理性有待商榷。

2.3 關(guān)鍵原因：“公共利益”擠占個(gè)體利益

失地農(nóng)民權(quán)益保障所存問題產(chǎn)生的關(guān)鍵原因在于“公共利益”擠占個(gè)體利益。公共利益的存在是實(shí)現(xiàn)、發(fā)展和維護(hù)公民包括廣大農(nóng)民利益需要，農(nóng)民收入的增長離不開公共利益。而公共利益與私人利益之間關(guān)系是相對(duì)立的利益關(guān)系，往往最終都要犧牲個(gè)人或利益權(quán)利，保全公共利益。

3 解決失地農(nóng)民權(quán)益保障問題的對(duì)策

3.1 建立以市場價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)的貨幣補(bǔ)償機(jī)制

制定征地標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)該始終貫徹科學(xué)發(fā)展觀的原則。一方面是務(wù)必尊重農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)，另一方面能夠限制對(duì)政府行政壟斷權(quán)力。

整個(gè)征地補(bǔ)償金制度的科學(xué)性、系統(tǒng)性以及計(jì)算方法等方面都要健全，按市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律對(duì)征地補(bǔ)償金制度重新設(shè)計(jì)。在補(bǔ)償制度中應(yīng)該開了失地農(nóng)民就業(yè)過程中需要的基本生活保障費(fèi)用以及再就業(yè)中得基礎(chǔ)物質(zhì)、資本的補(bǔ)償。建立嚴(yán)格的審查、監(jiān)督機(jī)制。要把握公平、公正、民主的基礎(chǔ)原則，明確處置經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金權(quán)利范圍及權(quán)利人，做到經(jīng)濟(jì)流通透明化。

3.2 確保失地農(nóng)民的自主選擇權(quán)

失地農(nóng)民利益的維護(hù)最重要的莫過于保護(hù)農(nóng)民的參與權(quán)和自主選擇權(quán)，失地農(nóng)民的意愿表達(dá)與其利益的保障是緊密相聯(lián)的。只要擁有選擇權(quán)，失地農(nóng)民才可以自主選擇，才能在不同補(bǔ)償政策、保障機(jī)制之間進(jìn)行考量利弊，維護(hù)自身的利益。

3.3 完善土地征用過程中的法律保障

現(xiàn)在城市化進(jìn)程不斷加強(qiáng)，農(nóng)民不僅在社會(huì)生產(chǎn)的各個(gè)領(lǐng)域，而且靠辛勤的勞動(dòng)默默地創(chuàng)造著巨大的社會(huì)財(cái)富。而在我國農(nóng)村土地征用的實(shí)際操作過程中，地方政府出于尋租的動(dòng)力和政績的壓力考慮，為了達(dá)到政治利益和經(jīng)濟(jì)利益的雙重最大化，在征地過程中，違背征地程序進(jìn)行操作、違背法律規(guī)定進(jìn)行土地征用的行為屢見不鮮。

3.4 創(chuàng)新土地征用政策監(jiān)管方式

在征地制度中，由于地方政府的國土管理機(jī)構(gòu)也是屬于行政管理部門，其人事、財(cái)政關(guān)系都隸屬于地方，因此，對(duì)于地方政府領(lǐng)導(dǎo)“批條子”的行為往往無能為力，同時(shí)土地出讓金收入已經(jīng)成為一種“土地財(cái)政”，造成對(duì)征地的監(jiān)管非常薄弱，調(diào)控效果受到一定影響、征地案件頻發(fā)、查處阻力重重。當(dāng)前，針對(duì)征地的管理，在征地范圍控制、補(bǔ)償、安置、程序等都“有據(jù)可依”的情況下，還需要在以下幾大方面下大功夫：其一，明確職責(zé)。其二，彌補(bǔ)法律缺陷和空白。其三，賦予國土資源管理部門一定的強(qiáng)制權(quán)力。再者，完善土地執(zhí)法監(jiān)察體制，對(duì)土地執(zhí)法行為進(jìn)行全程監(jiān)督，依法查處任何的土地違法行為。對(duì)征地過程中的各種違背法律批地、違反規(guī)定占用土地等行為要嚴(yán)肅追究相關(guān)人員的責(zé)任，必要的給予黨紀(jì)政紀(jì)處分，涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)，追究其的刑事責(zé)任。

3.5 健全“土地?fù)Q保障”機(jī)制

土地不僅是農(nóng)民的生存及收入的“手段”，也是農(nóng)民養(yǎng)老的“工具”，根據(jù)現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度，農(nóng)民都承包一定范圍的土地來保證農(nóng)民的基本生活，也可以起到農(nóng)民的養(yǎng)老功能。但是城鎮(zhèn)化使保證農(nóng)民養(yǎng)老功能的土地失去后，農(nóng)民就成了就業(yè)困難、生活水平下降的社會(huì)特殊弱勢群體，這使得原本生活困難的農(nóng)民的家庭養(yǎng)老能力進(jìn)一步弱化。因此，我們需要在農(nóng)民土地被征用時(shí)，制定一個(gè)可以保障農(nóng)民養(yǎng)老問題的制度，以健全“土地?fù)Q保障”的策略來完成以土地?fù)Q回“保障”。這要求各級(jí)地方政府的土地征用安置思路要以土地開發(fā)利用于農(nóng)民生產(chǎn)、發(fā)展互利雙贏的展開。對(duì)于“土地?fù)Q保障”制度，實(shí)質(zhì)是對(duì)失地農(nóng)民基本養(yǎng)老成本的估算。同時(shí)，要把握征地補(bǔ)償是先決條件、提供長期可靠的基本生活保障是核心、適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求是途徑、解決資金的落實(shí)是動(dòng)力的基本原則。

4 結(jié)論

土地是農(nóng)民生存之本，立世之基，正確處理安置好失地農(nóng)民，解決失地農(nóng)民權(quán)益保障問題完善社會(huì)保障體系，逐步健全最低生活保障制度，解決失地農(nóng)民的溫飽問題，完善基本社會(huì)養(yǎng)老保障制度，解決失地農(nóng)民的老有所養(yǎng)的問題，完善醫(yī)療保障體系，解決失地農(nóng)民的老有所醫(yī)的問題，是社會(huì)主義制度優(yōu)越的必然表現(xiàn)，是推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的動(dòng)力源泉。