東北四省區(qū)節(jié)水增糧行動項目建設(shè)管理工作的探析

高海菊，林 沫，王道兵

（1.水利部松遼水利委員會，吉林 長春 130021；2.中水東北勘測設(shè)計研究有限責(zé)任公司，吉林 長春 130021）

1 重要意義

東北地區(qū)水土資源匹配較好，但耕地灌溉率低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力未能有效發(fā)揮。近年來隨著流域水資源供需形勢日趨嚴峻，發(fā)展高效節(jié)水灌溉已成為大勢所趨。實施東北四省區(qū)節(jié)水增糧行動，是貫徹落實中央決策部署的重大舉措，是確保國家糧食安全和水資源安全的重要保障，是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、實現(xiàn)農(nóng)民增收的有效途徑，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的迫切需要，是統(tǒng)籌整合資金支持高標準農(nóng)田建設(shè)的積極探索，是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、實現(xiàn)東北全面振興的重要手段。項目實施對于保障糧食安全、增加農(nóng)民收入、節(jié)約農(nóng)業(yè)用水、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展均具有十分重要的意義。

按照財政部、水利部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于支持黑龍江省、吉林省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、遼寧省實施“節(jié)水增糧行動”的意見》（財農(nóng)[2011]502號），2012—2015年在四省區(qū)發(fā)展高效節(jié)水灌溉面積253.33萬hm2，其中黑龍江100萬hm2，吉林60萬hm2，遼寧40萬hm2，內(nèi)蒙古53.33萬hm2。東北四省區(qū)節(jié)水增糧行動項目投資強度大、建設(shè)標準高、工程分布廣、施工時間短，建設(shè)管理任務(wù)十分艱巨。因此，積極做好節(jié)水增糧行動項目建設(shè)管理工作，對于保障項目建得成、管得好、長受益至關(guān)重要。

2 項目建設(shè)管理概況

項目由各級財政、水利、農(nóng)業(yè)部門共同組織實施。管理機構(gòu)按照層級可以分為部委級、省區(qū)級、縣級。水利部、財政部、農(nóng)業(yè)部建立聯(lián)席會議，主要負責(zé)項目管理辦法制定、中央資金落實和監(jiān)管、省級總體實施方案審查、縣級總體實施方案和年度實施方案合規(guī)性審查、省級項目總體驗收、項目建設(shè)和管理情況評估、組織專家對口支援及技術(shù)指導(dǎo)等工作；省區(qū)級管理機構(gòu)承擔(dān)本省區(qū)項目建設(shè)管理制度的制定、工作協(xié)調(diào)、省級建設(shè)資金的落實、水資源論證工作、實施方案的編制與審查、縣級年度項目驗收、監(jiān)督檢查、考核評估、技術(shù)指導(dǎo)、培訓(xùn)宣傳等工作；縣級管理機構(gòu)承擔(dān)縣級總體和年度實施方案的編制、縣級實施方案水資源論證報告的編制、縣級建設(shè)資金的落實、招標投標、技術(shù)指導(dǎo)、監(jiān)督檢查、運行管護等工作。

項目前期工作主要有省級總體實施方案、縣級總體實施方案、縣級年度實施方案及項目水資源論證工作。省級總體實施方案由財政部、水利部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)席會議組織審查，省（自治區(qū)）人民政府批復(fù)?？h級總體實施方案和年度實施方案由省級項目建設(shè)管理機構(gòu)組織審查，審查通過后報送水利部進行合規(guī)性審查，由省級財政、水利、農(nóng)業(yè)部門聯(lián)合批復(fù)?？h級總體實施方案的水資源論證報告按照不同規(guī)模分別由松遼水利委員會、省級水行政主管部門組織審查、審批。

為了加強項目管理工作，國家有關(guān)部門及各省區(qū)確立了一套科學(xué)性、系統(tǒng)性、前瞻性、可操作性的節(jié)水增糧行動管理制度體系，涉及前期工作、建設(shè)管理、竣工驗收、運行維護等各方面，是組織和實施項目的指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性文件。

3 項目建設(shè)管理工作的幾點思考

東北四省區(qū)節(jié)水增糧行動是迄今為止規(guī)模最大、一次性投資最多、施工時間最為集中的高效節(jié)水灌溉項目。為進一步健全工作機制、創(chuàng)新管理方式、解決工作難題，筆者建議從以下幾方面加以推進。

1）規(guī)范管理，建立保障項目高效運轉(zhuǎn)的工作機制。建立完善的工作機制，是規(guī)范項目管理的重要措施，可以考慮建立以下工作機制。一是建立目標考核機制，簽訂目標責(zé)任狀，定期進行考核，嚴格按照獎懲辦法獎優(yōu)罰劣；二是建立財政保障機制，四省區(qū)和項目縣除積極籌措地方配套資金外，應(yīng)把建設(shè)管理經(jīng)費納入財政預(yù)算；三是建立安全生產(chǎn)保障機制，成立安全監(jiān)督站，保障安全監(jiān)督工作的順利進行；四是建立工程質(zhì)量保障機制，嚴把施工、監(jiān)理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，落實竣工驗收管理辦法，確保工程質(zhì)量安全；五是建立監(jiān)督管理機制，強化內(nèi)部監(jiān)督，推進政務(wù)公開，充分發(fā)揮社會輿論和公眾的監(jiān)督作用；六是建立協(xié)調(diào)協(xié)作機制，各級領(lǐng)導(dǎo)小組內(nèi)部強化溝通協(xié)作，上下級強化指令暢通，在信息報送、指令傳達、督促落實、責(zé)任考核等方面形成完善的工作機制。

2）資源整合，加強水利、財政、農(nóng)業(yè)等部門的密切協(xié)作。一是整合資金，確保項目投入足額落實。農(nóng)田水利建設(shè)資金渠道比較多，應(yīng)當加強各相關(guān)部門的密切配合，整合資金，提高資金使用效益。二是水利與農(nóng)藝措施有機結(jié)合，相得益彰。水利措施主要解決水資源調(diào)度、輸水、配水、灌水等環(huán)節(jié)的節(jié)水問題，可提高灌溉水的利用率；農(nóng)藝措施主要解決土壤蒸發(fā)、植物蒸騰等環(huán)節(jié)的節(jié)水問題，可提高灌溉水生產(chǎn)效率。水利措施與農(nóng)藝措施相結(jié)合才能更好的發(fā)揮工程效益。三是信息互通，管理互助，避免重復(fù)建設(shè)，利用現(xiàn)代化手段嚴格管理建設(shè)行為，提高資金使用效率，確保這項惠及民生的項目落到實處。

3）上下聯(lián)動，發(fā)揮農(nóng)民參與項目管理的積極性。東北四省區(qū)節(jié)水增糧行動項目通過推廣高效節(jié)水灌溉技術(shù)，達到糧食增產(chǎn)、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收的目的，農(nóng)民是該項行動的最終受益者，可以通過制度創(chuàng)新把農(nóng)民的積極性引導(dǎo)到農(nóng)田水利建設(shè)上來。引導(dǎo)和吸納現(xiàn)已發(fā)揮作用的農(nóng)民用水協(xié)會、用水小組（農(nóng)戶）、農(nóng)民用水合作組織參與到農(nóng)村水利工程建設(shè)的管理中，以達到資源有效整合。在有條件地區(qū)試點推行小型農(nóng)田水利家庭經(jīng)營責(zé)任制或成立村民監(jiān)督委員會的辦法，調(diào)動農(nóng)民管好用好現(xiàn)有農(nóng)田水利設(shè)施、投資建設(shè)新水利設(shè)施的積極性，為灌溉工程項目的建設(shè)管理和運行管理注入新的血液。

4）量水而行，落實最嚴格的水資源管理制度。一是嚴格履行項目水資源論證制度。開展節(jié)水增糧行動水資源論證是實施該項行動的重要前期工作之一，對科學(xué)確定發(fā)展規(guī)模，合理利用有限水資源，提高水資源利用效率，均具有重要意義。在水資源論證工作中，以用水總量控制指標為限，杜絕超標用水，實行水資源論證“一票否決”制。二是建立地下水監(jiān)測預(yù)報系統(tǒng)。東北四省區(qū)節(jié)水增糧行動項目大部分取用地下水，應(yīng)加強監(jiān)管，避免地下水超采、地下水位下降。通過安裝計量設(shè)施、實施地下水位動態(tài)監(jiān)測及加強行政監(jiān)督管理等工程措施和非工程措施相結(jié)合的方式，特別加強地下水開發(fā)利用程度較高以及省界水文地質(zhì)單元地區(qū)的地下水的監(jiān)控力度，保障地下水資源的合理開發(fā)及項目的良性運行。三是建立行之有效的監(jiān)督檢查機制。定期、不定期對項目的水資源管理進行抽查，并使監(jiān)督檢查常態(tài)化，確保項目長久發(fā)揮效益。四是積極開展項目節(jié)水效果評價分析工作。節(jié)水增糧行動是否達到節(jié)水要求，是該行動成敗的關(guān)鍵因素?？梢酝ㄟ^開展項目年度評估、水資源論證后評價等相關(guān)工作，對項目實施后的節(jié)水效果進行分析論證，達到以評促改的目的。

5）統(tǒng)籌兼顧，確保建設(shè)管理與運行管理的有機結(jié)合。四省區(qū)和項目縣在明確建設(shè)管理機構(gòu)的同時，還要明確工程運行管理主體、落實管護責(zé)任、完善管理措施，應(yīng)盡量做到建設(shè)管理和運行管理的統(tǒng)一，扭轉(zhuǎn)灌溉工程“有人使用，無人管理”的局面。一是注重建設(shè)管理單位和運行管理單位的有機結(jié)合。東北四省區(qū)節(jié)水增糧行動項目分4年建設(shè)，分批投入運行，建設(shè)和運行相互交叉，對管理工作提出了更高的要求。如何保障建設(shè)管理與運行管理規(guī)范有序、良性持久，是該項目實施的難點，筆者認為條件允許的地區(qū)可以采用建設(shè)管理單位和運行管理單位合二為一的管理模式，減少中間環(huán)節(jié)，節(jié)省人力、財力、物力，由建設(shè)管理轉(zhuǎn)入運行管理可以穩(wěn)步推進。二是制定建設(shè)方案兼顧到運行管理需求。建設(shè)方案要核算管理成本，明確工程的運行管理體制、管理機構(gòu)和管理經(jīng)費來源，并在工程建設(shè)過程中將管理設(shè)施與主體工程同步實施。當建設(shè)管理與運行管理單位無法合二為一時，應(yīng)注意考慮運行管理單位提前介入項目相關(guān)工作，參與工程的階段性驗收工作，參與有關(guān)設(shè)備現(xiàn)場安裝、監(jiān)理、調(diào)試，參與關(guān)鍵項目的實施等工作；同時為了實現(xiàn)工程建設(shè)與運行生產(chǎn)的順利交接，需明確項目建設(shè)單位與運行單位交接負責(zé)人，依據(jù)相應(yīng)職責(zé)做好生產(chǎn)前準備工作，確保建設(shè)與運營的有效對接，保障工程適時發(fā)揮效益。