《野生動(dòng)物保護(hù)法》修改的難點(diǎn)和亮點(diǎn)

□ 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)、湖南大學(xué)法學(xué)院教授 常紀(jì)文

《野生動(dòng)物保護(hù)法》修改的難點(diǎn)和亮點(diǎn)

□ 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)、湖南大學(xué)法學(xué)院教授 常紀(jì)文

野生動(dòng)物是大自然的重要組成部分，是國(guó)家的寶貴財(cái)富。近年來(lái)，我國(guó)發(fā)生了一些虐待野生動(dòng)物、不尊重野生動(dòng)物內(nèi)在價(jià)值和必需福利的現(xiàn)象，一些國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物被餓死或者殺害，破壞了生態(tài)環(huán)境和生物多樣性，既不利于維護(hù)社會(huì)公眾的人道情感，也不利于弘揚(yáng)中華民族憐憫生命的傳統(tǒng)美德。

保護(hù)野生動(dòng)物對(duì)于保護(hù)生物多樣性、維護(hù)生態(tài)平衡、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展等都具有十分重要的意義。2016年7月2日，全國(guó)人大常委會(huì)高票表決通過(guò)《野生動(dòng)物保護(hù)法》三審稿。新法規(guī)定不得虐待野生動(dòng)物，對(duì)待野生動(dòng)物應(yīng)遵守社會(huì)公德，具有歷史意義，體現(xiàn)了我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的要求，同時(shí)也體現(xiàn)了中華文明法制化的與時(shí)俱進(jìn)。作為此次《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》修訂項(xiàng)目研究專(zhuān)家組總負(fù)責(zé)人，筆者談?wù)剬?duì)本次新法修訂的一些想法：

《野生動(dòng)物保護(hù)法》修改的難點(diǎn)是什么？

《野生動(dòng)物保護(hù)法》的修訂，在一些熱點(diǎn)方面，各部門(mén)、各方面有不同的想法，有的甚至因存在不同的利益，爭(zhēng)論激烈。

一是“動(dòng)物福利”一詞應(yīng)否進(jìn)入這部法律的問(wèn)題。初稿的時(shí)候，在本人和其他環(huán)境保護(hù)專(zhuān)家的推動(dòng)下，“動(dòng)物福利”進(jìn)入了條文草稿里。后來(lái)動(dòng)物保護(hù)人士之間出現(xiàn)了一些意見(jiàn)分歧，如有的動(dòng)物保護(hù)人士說(shuō)，《野生動(dòng)物保護(hù)法》就是野生動(dòng)物福利保護(hù)法，“動(dòng)物福利”應(yīng)該入法；而有的動(dòng)物保護(hù)人士則不同意，說(shuō)“動(dòng)物福利”是給人工控制下的野生動(dòng)物的，會(huì)刺激野生動(dòng)物的馴養(yǎng)繁殖，增加馴養(yǎng)繁殖現(xiàn)象，不利于野生動(dòng)物的整體保護(hù)。后來(lái)，爭(zhēng)論來(lái)爭(zhēng)論去，還是沒(méi)有形成一致意見(jiàn)。盡管如此，《野生動(dòng)物保護(hù)法》通過(guò)稿還是規(guī)定了野生動(dòng)物福利保護(hù)的實(shí)質(zhì)性條款，如第二章“野生動(dòng)物及其棲息地保護(hù)”規(guī)定棲息地的保護(hù)，實(shí)際上就是保護(hù)野外的野生動(dòng)物的福利；第三章“野生動(dòng)物管理”第26條甚至規(guī)定了“并根據(jù)野生動(dòng)物習(xí)性確保其具有必要的活動(dòng)空間和生息繁衍、衛(wèi)生健康條件”等實(shí)質(zhì)性的保護(hù)要求。

二是可否利用野生動(dòng)物的問(wèn)題。現(xiàn)行《野生動(dòng)物保護(hù)法》的立法目的之中，有“合理利用野生動(dòng)物資源”的規(guī)定，基本方針中有“國(guó)家對(duì)野生動(dòng)物實(shí)行……積極馴養(yǎng)繁殖、合理開(kāi)發(fā)利用的方針”的規(guī)定。一些動(dòng)物保護(hù)人士看了就不高興，認(rèn)為“利用”在條文中出現(xiàn)的次數(shù)太多，不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求。其實(shí)，看一部法律是不是前進(jìn)，不要單純看某個(gè)字眼或者詞語(yǔ)出現(xiàn)了多少次。即使立法只規(guī)定一處“利用”，但里面如包括太多利用的內(nèi)容，也沒(méi)有什么進(jìn)步。立法是否進(jìn)步更主要地是看立法目的、基本理念、主要思想和制度構(gòu)建是不是前進(jìn)了。本次通過(guò)的修訂稿有很多進(jìn)步之處，如保護(hù)棲息地、對(duì)待野生動(dòng)物不得違反社會(huì)公德、不得虐待野生動(dòng)物等，實(shí)質(zhì)上大大加強(qiáng)了對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)。一些動(dòng)物保護(hù)人士特別在意“利用”出現(xiàn)了多少次，出現(xiàn)的多了，就說(shuō)是“利用法”。筆者對(duì)此并不贊同。由于禁止對(duì)所有的野生動(dòng)物進(jìn)行商業(yè)利用很困難，所有的國(guó)家都未做到，在筆者的建議之下，立法目的中的“合理利用野生動(dòng)物資源”曾一度被修改為“規(guī)范利用野生動(dòng)物資源”。規(guī)范是個(gè)中性詞，主要還是限制甚至禁止。但是，動(dòng)物保護(hù)人士還是覺(jué)得不夠有力。

最后的處理結(jié)果是，其一，在立法目的之中就把包括“利用”的這一句拿掉了，變成拯救珍貴瀕危野生動(dòng)物，維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)；其二，把基本方針中的“積極馴養(yǎng)繁殖、合理開(kāi)發(fā)利用”改成“規(guī)范利用”。實(shí)事求是地說(shuō)，從形式上看，通過(guò)稿中的“利用”一詞少多了，但是從內(nèi)容上看，目前野生動(dòng)物的商業(yè)性人工繁育還沒(méi)有廢止，修改的內(nèi)容離動(dòng)物保護(hù)人士的期望還有較大差距。例如，提出了分類(lèi)管理的方法，對(duì)于人工繁育技術(shù)穩(wěn)定成熟的國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物品種，可以不作為野外物種來(lái)對(duì)待。言下之意，可能在一定程度上作為經(jīng)濟(jì)動(dòng)物對(duì)待。這說(shuō)明，立法是一個(gè)利益和價(jià)值逐漸平衡的過(guò)程，很多追求一下子還難以實(shí)現(xiàn)。

三是野生動(dòng)物資源到底屬于誰(shuí)所有的問(wèn)題。有的說(shuō)屬于國(guó)家所有；有的說(shuō)不屬于國(guó)家所有，而屬于全社會(huì)甚至全人類(lèi)所有。有的提出，“野生動(dòng)物資源屬于國(guó)家所有”的規(guī)定，會(huì)促進(jìn)把野生動(dòng)物作為資源進(jìn)行商業(yè)性利用，這不符合現(xiàn)代國(guó)家的發(fā)展要求。其實(shí)，這是現(xiàn)行法第三條規(guī)定的，立法修改時(shí)想予以保留。面對(duì)質(zhì)疑，有關(guān)機(jī)關(guān)的解釋是，野生動(dòng)物資源屬于國(guó)家所有，指的物種資源，如遺傳資源。

《野生動(dòng)物保護(hù)法》修改的亮點(diǎn)有哪些？

一是以生態(tài)文明為指導(dǎo)，將社會(huì)公德與依法保護(hù)野生動(dòng)物相結(jié)合，認(rèn)可了實(shí)質(zhì)性的動(dòng)物福利。

明確提出不得虐待野生動(dòng)物，對(duì)待野生動(dòng)物不得違反社會(huì)公德。在原來(lái)的《野生動(dòng)物保護(hù)法》中，對(duì)虐待動(dòng)物等一些違法社會(huì)公德的行為并沒(méi)有明確地加以限制和禁止，此次《野生動(dòng)物保護(hù)法》修訂，在動(dòng)物福利方面作出了如下具有歷史飛躍性的規(guī)定：

其一，在第26條中，規(guī)定了實(shí)質(zhì)性的動(dòng)物福利保護(hù)內(nèi)容：“人工繁育國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物……根據(jù)野生動(dòng)物習(xí)性確保其具有必要的活動(dòng)空間和生息繁衍、衛(wèi)生健康條件，具備與其繁育目的、種類(lèi)、發(fā)展規(guī)模相適應(yīng)的場(chǎng)所、設(shè)施、技術(shù)，符合有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和防疫要求”。這條法規(guī)雖然沒(méi)有明確寫(xiě)出“動(dòng)物福利”這四個(gè)字，但是這種用實(shí)質(zhì)性規(guī)定來(lái)取代名義條款的做法，在轉(zhuǎn)型期，是非常明智之舉。等社會(huì)進(jìn)一步形成動(dòng)物保護(hù)意識(shí)之后，再明確規(guī)定“動(dòng)物福利”一詞，就是水到渠成的事情。

野生東北虎現(xiàn)存數(shù)量只有400多只，在我國(guó)數(shù)量不足20只

其二，第26條中還明確規(guī)定“不得虐待野生動(dòng)物”。禁止虐待動(dòng)物這一規(guī)定早在清末時(shí)期京城的城市管理規(guī)定之中就已經(jīng)出現(xiàn)。民國(guó)時(shí)期，南京等地方也作了專(zhuān)門(mén)立法，并細(xì)化了虐待的具體情形?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》修改，增設(shè)此規(guī)定，是我國(guó)反虐待動(dòng)物史上的一個(gè)里程碑。其實(shí)，不得虐待動(dòng)物就是最低層次的動(dòng)物福利保護(hù)，此修改也是我國(guó)動(dòng)物福利保護(hù)法史乃至世界動(dòng)物福利保護(hù)法史上的一件大事。

其三，新修訂的《野生動(dòng)物保護(hù)法》在第29條中規(guī)定“利用野生動(dòng)物及其制品的，應(yīng)當(dāng)以人工繁育種群為主，有利于野外種群養(yǎng)護(hù)，符合生態(tài)文明建設(shè)的要求，尊重社會(huì)公德，遵守法律法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定?！边@為禁止殘忍地對(duì)待野生動(dòng)物、殘忍地利用野生動(dòng)物打下了法制基礎(chǔ)，是我國(guó)人道立法的重大進(jìn)步，是中華文化法制化的一大進(jìn)步。對(duì)待動(dòng)物人道，必然促進(jìn)人與人之間的和諧。這些進(jìn)步，為國(guó)家下一步研究制定《反虐待動(dòng)物法》奠定了基礎(chǔ)。

二是加強(qiáng)野生動(dòng)物棲息地的保護(hù)。

在這方面，新修訂的《野生動(dòng)物保護(hù)法》將第二章的標(biāo)題“野生動(dòng)物保護(hù)”改為“野生動(dòng)物及其棲息地保護(hù)”，實(shí)現(xiàn)了保護(hù)對(duì)象的全面性、系統(tǒng)性和相關(guān)性。如在制定規(guī)劃的時(shí)候，對(duì)野生動(dòng)物棲息地、遷徙通道的影響要進(jìn)行論證；再如建設(shè)鐵路、橋梁等工程時(shí)，可能破壞一些野生動(dòng)物的棲息地和遷徙通道，應(yīng)該采取一些補(bǔ)救的措施。為了保護(hù)野生動(dòng)物棲息地，新法還規(guī)定國(guó)家林業(yè)行政主管部門(mén)要確定并發(fā)布野生動(dòng)物重要棲息地名錄。另外，很多野生動(dòng)物消失都與棲息地碎片化有關(guān)系，所以必須促進(jìn)野生動(dòng)物棲息地的整體化。目前我國(guó)正在根據(jù)國(guó)家公園改革方案，研究國(guó)家公園立法，這對(duì)于整合自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、森林公園、野生動(dòng)物保護(hù)棲息地等相關(guān)區(qū)域，是一個(gè)重要利好。

三是回歸科學(xué)，把“馴養(yǎng)繁殖”改為“人工繁育”。

因?yàn)橐恍┮吧鷦?dòng)物是難以馴養(yǎng)的，所以與“馴養(yǎng)繁殖”相比較，“人工繁育”一詞要科學(xué)一些。為此，馴養(yǎng)繁殖許可證也改為了人工繁殖許可證。人工繁育分為公益性質(zhì)和商業(yè)性質(zhì)兩類(lèi)，修訂后的法律對(duì)商業(yè)性人工繁育收緊了，采取名錄制。在收緊的同時(shí)好像又有點(diǎn)放寬，即對(duì)于技術(shù)成熟穩(wěn)定的一些國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物品種，可以不按照野外野生動(dòng)物的品種進(jìn)行管理。言下之意，可以按照特殊的經(jīng)濟(jì)動(dòng)物來(lái)處理。在這一點(diǎn)修改上，目前分歧還是比較大。

四是限制和規(guī)范野生動(dòng)物的利用。

其一，把現(xiàn)行法中方針里的“合理利用”改成了“規(guī)范利用”，即把“國(guó)家對(duì)野生動(dòng)物實(shí)行加強(qiáng)資源保護(hù)、積極馴養(yǎng)繁殖、合理開(kāi)發(fā)利用的方針，鼓勵(lì)開(kāi)展野生動(dòng)物科學(xué)研究”改為“國(guó)家對(duì)野生動(dòng)物實(shí)行保護(hù)優(yōu)先、規(guī)范利用、嚴(yán)格監(jiān)管的原則，鼓勵(lì)開(kāi)展野生動(dòng)物科學(xué)研究，培育公民保護(hù)野生動(dòng)物的意識(shí)，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展”。保護(hù)思路的修改，體現(xiàn)了立法對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)的生態(tài)效果、社會(huì)效果及全社會(huì)共治作用的重視。在具體規(guī)定上，如新法第30條規(guī)定：“禁止生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)使用國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品制作的食品，或者使用沒(méi)有合法來(lái)源證明的非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品制作的食品。禁止為食用非法購(gòu)買(mǎi)國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物及其制品?！?/p>

其二，把“三有”動(dòng)物的判定標(biāo)準(zhǔn)“有益的或者有重要經(jīng)濟(jì)、科學(xué)研究?jī)r(jià)值”修改為“有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值”。除掉了經(jīng)濟(jì)價(jià)值的判定標(biāo)準(zhǔn)，意味著利用野生動(dòng)物會(huì)越來(lái)越規(guī)范，條件或者限制越來(lái)越嚴(yán)格，保護(hù)的野生動(dòng)物品種可能越來(lái)越多，既體現(xiàn)了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)進(jìn)步，也體現(xiàn)了公眾生態(tài)環(huán)境意識(shí)的提高。

五是重視對(duì)野生動(dòng)物損害的補(bǔ)償。

野生動(dòng)物傷人和毀壞財(cái)物的案子很多，對(duì)財(cái)產(chǎn)和人身傷害的補(bǔ)償，現(xiàn)行法僅規(guī)定“因保護(hù)國(guó)家和地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，造成農(nóng)作物或者其他損失的，由當(dāng)?shù)卣o予補(bǔ)償。補(bǔ)償辦法由省、自治區(qū)、直轄市政府制定”，而很多地方政府沒(méi)有錢(qián)，所以給予受害民眾的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償往往是不充分的。野生動(dòng)物資源是屬于國(guó)家所有，國(guó)家所有的受保護(hù)的野生動(dòng)物傷害了居民，居民自己承擔(dān)全部或者部分損失是不科學(xué)的。新法規(guī)定“有關(guān)地方人民政府可以推動(dòng)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開(kāi)展野生動(dòng)物致害賠償保險(xiǎn)業(yè)務(wù)”，通過(guò)保險(xiǎn)制度來(lái)部分解決損害的補(bǔ)償。另外，新法還規(guī)定“有關(guān)地方人民政府采取預(yù)防、控制國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物造成危害的措施以及實(shí)行補(bǔ)償所需經(jīng)費(fèi)，由中央財(cái)政按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定予以補(bǔ)助”，解決了地方資金緊缺和對(duì)損失補(bǔ)償不充分的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。資金渠道解決了，有利于全社會(huì)形成保護(hù)野生動(dòng)物的氛圍，促進(jìn)人與野生動(dòng)物的和諧共處。

六是提出了各方面參與的制度和機(jī)制。

如規(guī)定國(guó)家鼓勵(lì)公民、法人和其他組織依法通過(guò)捐贈(zèng)、資助、志愿服務(wù)等方式參與野生動(dòng)物保護(hù)活動(dòng)，支持野生動(dòng)物保護(hù)公益事業(yè)；各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)野生動(dòng)物保護(hù)的宣傳教育和科學(xué)知識(shí)普及工作，鼓勵(lì)和支持基層群眾性自治組織、社會(huì)組織、企業(yè)事業(yè)單位、志愿者開(kāi)展野生動(dòng)物保護(hù)法律法規(guī)和保護(hù)知識(shí)的宣傳活動(dòng)；教育行政部門(mén)、學(xué)校應(yīng)當(dāng)對(duì)學(xué)生進(jìn)行野生動(dòng)物保護(hù)知識(shí)教育；新聞媒體應(yīng)當(dāng)開(kāi)展野生動(dòng)物保護(hù)法律法規(guī)和保護(hù)知識(shí)的宣傳，對(duì)違法行為進(jìn)行輿論監(jiān)督。可以說(shuō)，新的《野生動(dòng)物保護(hù)法》是一個(gè)野生動(dòng)物保護(hù)的共治法。

七是增加了違法行為的情形。

其一，不得提供違法交易的平臺(tái)，如“禁止網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)、商品交易市場(chǎng)等交易場(chǎng)所，為違法出售、購(gòu)買(mǎi)、利用野生動(dòng)物及其制品或者禁止使用的獵捕工具提供交易服務(wù)?！?/p>

其二，不得違法生產(chǎn)和購(gòu)買(mǎi)以動(dòng)物為材料的食品，如“禁止生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)使用國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品制作的食品，或者使用沒(méi)有合法來(lái)源證明的非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品制作的食品。禁止為食用非法購(gòu)買(mǎi)國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物及其制品?！?/p>

其三，禁止一些廣告行為，如“禁止為出售、購(gòu)買(mǎi)、利用野生動(dòng)物或者禁止使用的獵捕工具發(fā)布廣告。禁止為違法出售、購(gòu)買(mǎi)、利用野生動(dòng)物制品發(fā)布廣告”。

其四，不得違法放生，如“任何組織和個(gè)人將野生動(dòng)物放生至野外環(huán)境，應(yīng)當(dāng)選擇適合放生地野外生存的當(dāng)?shù)匚锓N，不得干擾當(dāng)?shù)鼐用竦恼Ｉ?、生產(chǎn)，避免對(duì)生態(tài)系統(tǒng)造成危害。隨意放生野生動(dòng)物，造成他人人身、財(cái)產(chǎn)損害或者危害生態(tài)系統(tǒng)的，依法承擔(dān)法律責(zé)任”。

八是法律責(zé)任更加嚴(yán)厲。

其一，除了規(guī)定沒(méi)收違法所得外，還規(guī)定了按照貨值多少倍來(lái)處罰的措施，如有的罰款是野生動(dòng)物貨值的1～5倍，有的是2～10倍，如“違反本法第十五條第三款規(guī)定，以收容救護(hù)為名買(mǎi)賣(mài)野生動(dòng)物及其制品的，由縣級(jí)以上人民政府野生動(dòng)物保護(hù)主管部門(mén)沒(méi)收野生動(dòng)物及其制品、違法所得，并處野生動(dòng)物及其制品價(jià)值二倍以上十倍以下的罰款”。

其二，立法修改結(jié)合了社會(huì)管理實(shí)際，引進(jìn)了誠(chéng)信管理，如“將有關(guān)違法信息記入社會(huì)誠(chéng)信檔案，向社會(huì)公布”。

其三，對(duì)失職瀆職的政府官員，規(guī)定了撤職、開(kāi)除和引咎辭職等嚴(yán)厲的法律責(zé)任。如“野生動(dòng)物保護(hù)主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)、機(jī)關(guān)不依法作出行政許可決定，發(fā)現(xiàn)違法行為或者接到對(duì)違法行為的舉報(bào)不予查處或者不依法查處，或者有濫用職權(quán)等其他不依法履行職責(zé)的行為的，由本級(jí)人民政府或者上級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)、機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對(duì)負(fù)有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予記過(guò)、記大過(guò)或者降級(jí)處分；造成嚴(yán)重后果的，給予撤職或者開(kāi)除處分，其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職”。這有利于有關(guān)部門(mén)依法行使其職責(zé)。

還有哪些需要進(jìn)一步加強(qiáng)，助力新法落地？

此次《野生動(dòng)物保護(hù)法》修改，雖然過(guò)程曲折，但是結(jié)果很好，有很大的進(jìn)步。當(dāng)然也存在一些遺憾。遺憾是難免的，可以在以后的修訂中予以彌補(bǔ)。下一步，國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)制定實(shí)施細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)，制定或者定期修訂重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄、“三有”動(dòng)物名錄、野生動(dòng)物重要棲息地名錄和人工繁育國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄，并把如何促進(jìn)新法落地的規(guī)定實(shí)施好。