近代廣告行業(yè)自律與政府監(jiān)管略論

陳　瑞

(江蘇科技大學，江蘇　鎮(zhèn)江　212003)

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近代廣告行業(yè)自律與政府監(jiān)管略論

陳瑞

(江蘇科技大學，江蘇鎮(zhèn)江212003)

近代我國廣告道德失范問題頻發(fā)的原因有三：傳統(tǒng)道德倫理原則喪失有效性 ，原有社會規(guī)范及道德準則不能對廣告這一新興商業(yè)行為發(fā)揮正常的調節(jié)和引導作用；廣告代理制度的產(chǎn)生促進了廣告事業(yè)繁榮發(fā)展同時，也為虛假不實廣告制作提供了契機；報紙、雜志等平面載體的經(jīng)濟效益最大化經(jīng)營目標，常使其背離消費者利益，濫發(fā)廣告。近代我國為解決廣告道德失范問題，一方面探索試驗了以習慣法進行自我管理的廣告行業(yè)自律組織，另一方面建立了以政府和司法系統(tǒng)為主導的正式規(guī)則及行政化監(jiān)管，體現(xiàn)出一些西方學者所謂“多方聯(lián)動機制”的制度特征，可視為新制度經(jīng)濟學的一個典型案例。

廣告；道德失范；行業(yè)自律；政府監(jiān)管

廣告對社會政治經(jīng)濟發(fā)展、企業(yè)商品流通銷售、人們生活水平提高及科學技術改進等方面影響頗具，對產(chǎn)銷間聯(lián)系等起著重要的紐帶和促進作用。不啻如此，其是關涉國計民生的信息傳遞媒介，與社會經(jīng)濟發(fā)展和人民生活緊密相連。廣告作為一種典型的非價格變量，在新興市場的角逐中，與價格競爭在增加產(chǎn)出和利潤方面同樣有效。①然而，近代以降，我國實業(yè)初步發(fā)展，對于廣告實質認識不清，報紙、雜志等廣告發(fā)行機構為自身利益，忽視廣告審核與查實，從而導致制作和發(fā)布了違反社會道德的虛假廣告。斯時，“吾國實業(yè)不興，報館于廣告求之不得，何敢苛責，而廣告之道德掃地矣。②由此，我國近代廣告行業(yè)自律與政府監(jiān)管應時而生、持續(xù)推演。度之往昔，學界雖對此稍有關涉，然尚無研究之專文。③本文擬揭其端緒，尚有闕漏，祈請有識者教正。

一、廣告道德失范的原因及危害

翻看近代以來170多年的歷史，可以發(fā)現(xiàn)在我國傳統(tǒng)道德倫理原則喪失有效性的前提下，原有社會規(guī)范及道德準則不能對廣告行為發(fā)揮正常的調節(jié)和引導作用，這是產(chǎn)生中國近代廣告道德失范問題的本質原因。同時，報紙、雜志等平面載體的企業(yè)經(jīng)濟效益最大化經(jīng)營目標與廣告代理制度的產(chǎn)生成為了廣告道德失范問題的外在原因。

報紙、雜志等平面載體的企業(yè)經(jīng)營目標之一是經(jīng)濟效益最大化，廣告費是近代平面載體的重要經(jīng)濟來源，廣告刊載量與近代平面載體經(jīng)營具有重要關系。近代新聞學鼻祖徐寶璜指出：“新聞紙最要之收入，為廣告費。其賣報所得，至多不過足敷購紙墨郵票與付印刷之用。此事人多知之。故新聞紙之有廣告與否，實有莫大之關系?！雹苋欢?，“廣告者，與貨物有別。商人之對于貨物，無論何人，凡愿付相當代價者，均可舉以售之?！雹菀虼?，為增加報紙、雜志等平面載體經(jīng)濟收入，維持企業(yè)運營，廣告發(fā)布者常常忽視，甚或無視消費者利益，濫發(fā)虛假廣告。

廣告代理制度⑥的產(chǎn)生促進了廣告事業(yè)繁榮發(fā)展同時，也為虛假不實廣告制作提供了契機。商家與顧客之間存在一個較為典型的委托-代理問題，商家希望以盡可能低廉的成本向顧客索取一個較高的商品價格。因為顧客無法直接觀測到商家的生產(chǎn)銷售行為，所以商家存在欺騙顧客的動機與可能性。⑦廣告承辦機構介于商家和廣告發(fā)布終端之間，加劇了委托代理問題的復雜程度，另外，報紙雜志等平面載體發(fā)布機構對于廣告商品實質了解不清，前后兩者信息不對稱便有可能使虛假廣告有機可乘。例如，有人指出“在大都市中有一種所謂專門的廣告公司，他們的地位，是介于廣告主及報館的中間。報館除直接接受所在地雇主的廣告外，一切大小廣告都是經(jīng)過廣告公司之手，俾可多收廣告，以裕收入。這種廣告的轉輾授受，遂發(fā)生了種種積弊及習慣?！雹?/p>

中國近代非法廣告、虛假廣告和媚俗廣告大量發(fā)布對社會、企業(yè)及消費者危害甚鉅。

表1　醫(yī)藥廣告占廣告與全張面積及百分比

資料來源：戈公振所著《中國報學史》，1927年，商務印書館，第199頁至202頁，表中數(shù)據(jù)為作者計算整理所得。

具如上述，中國傳統(tǒng)道德倫理原則未能對企業(yè)廣告行為進行有效的調節(jié)和引導，平面載體的企業(yè)經(jīng)濟效益最大化目標與廣告代理制度的萌生從內外兩方面導致了中國近代廣告道德失范問題的產(chǎn)生，并對社會、企業(yè)及消費者三方產(chǎn)生了不良影響。自此，我國為解決廣告道德失范問題，一方面建立了以習慣法進行自我管理的廣告行業(yè)自律組織，另一方面出臺正式規(guī)則實施政府監(jiān)管，體現(xiàn)出一些西方學者所謂的“多方聯(lián)動機制”的制度特征，可視為新制度經(jīng)濟學的一個典型案例。

二、中國近代廣告行業(yè)自律的提出與建立

(一)中國近代廣告行業(yè)自律目標

斯時，我國報紙雜志也對虛假廣告這一問題有了較為清晰的認識，并制定了相關的制度，審核商品廣告，對不實廣告進行抵制。

(二)廣告行業(yè)自律組織的建立及其作用

概而言之，近代我國廣告從業(yè)者已經(jīng)十分清晰地提出了“崇篤實而黜虛浮，先公益而后私利”這一行業(yè)自律目標。他們嘗試建立廣告行業(yè)自律組織，發(fā)揮廣告家及發(fā)布機構對于廣告制作和發(fā)表的審查監(jiān)督功能，對各種不道德廣告進行抵制，加強了廣告的紐帶作用，對近代廣告事業(yè)的健康發(fā)展起到了積極作用。

三、中國近代廣告事業(yè)的政府監(jiān)管

根據(jù)新制度經(jīng)濟學理論，在中國近代市場交易由人際關系化交換向非人際關系化交換轉變過程中，要真正實現(xiàn)內生于非人際關系化交換的貿(mào)易收益，就必須依賴以強制力量來實施合約的制度。在非人際關系化交換條件下，純粹自發(fā)的第三方實施系統(tǒng)的交易費用是相當高的。相比之下，由政治組織作為第二方、動用強制力量來實施合約，則在監(jiān)管與實施合約方面存在著巨大的規(guī)模經(jīng)濟效應?？v然，中國近代以弱政府為主要特征，中國近代廣告事業(yè)行政化監(jiān)管仍舊邁出了較為重要的一步，取得了一些效果。

(一)中國近代廣告事業(yè)行政化監(jiān)管發(fā)展歷程

辛亥革命后，新聞學研究會成立，出版新聞學專著的同時推動了廣告行業(yè)規(guī)范和廣告發(fā)布規(guī)則的出現(xiàn)。例如1912年，中華民國報館促進會就通過“設立廣告社案”，形成一種良性的社會輿論，對不法廣告具有一定程度的限制作用。中國廣告正式立法始于1914年上海發(fā)布的《籌辦巴拿馬賽會出品協(xié)會事務所廣告法》，該法規(guī)中涉及了口頭廣告、傳單廣告、陳列廣告、異樣廣告、記名郵遞等種類，并重點介紹了這些廣告的制作方法及注意事項。

通過總結近代廣告事業(yè)的監(jiān)管歷程，可以歸納為以下幾點。第一，19世紀末，我國已經(jīng)有人認識到政府對商標廣告實行監(jiān)管的重要性，但他們主張政府對商標廣告進行管理，主要是迫于外資企業(yè)壓力，以防外國商標被國人冒用，影響外商經(jīng)營，而不是出于對虛假不道德廣告的出現(xiàn)，以及廣告行業(yè)不規(guī)范所對社會經(jīng)濟產(chǎn)生嚴重危害的認識。第二，辛亥革命后至抗戰(zhàn)爆發(fā)前，所頒布的一系列廣告行業(yè)規(guī)范及廣告管理規(guī)則，體現(xiàn)了我國學者對廣告監(jiān)管認識的不斷加深，他們已經(jīng)認識到廣告的監(jiān)管需要從行業(yè)本身的自我規(guī)范及政府監(jiān)管兩個角度進行，兩者缺一不可。這實際是將廣告聯(lián)合會、新聞聯(lián)合會等行業(yè)組織作為廣告監(jiān)管的起點，政府將與這些組織互動，并從中取得有關不法廣告的信息，并對其管理。這吸取了美國廣告監(jiān)管由美國廣告聯(lián)合會及其十四部負責其事的做法，同時也是由于當時中國政府機關相對較弱，無力全面管理。第三，當時人們已經(jīng)認識到對廣告進行有效的管理，必須有法律依據(jù)，廣告法規(guī)的制定可以使廣告管理收整齊劃一之效。 第四，抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)后發(fā)布的一系列廣告管理法規(guī)，體現(xiàn)出戰(zhàn)時的特殊需要，但也在一定程度上限制了廣告事業(yè)的發(fā)展。

(二)中國近代廣告事業(yè)行政化監(jiān)管內容：以上海市廣告事業(yè)行政化監(jiān)管為例

表2　上海市公用局附屬廣告機關地址及負責人

資料來源：上海市公用局附屬機關電話表，1936年，上海市檔案館藏，Q464-1-286，第3頁。

首先，兩部規(guī)則分別對廣告商和廣告的性質作了定義，明確了廣告監(jiān)管的對象。

《上海市公用局廣告商登記規(guī)則》第一條規(guī)定：“凡在本市區(qū)內代客設計裝置含有招徠營業(yè)性質之廣告及同類宣傳品之廣告社暨其他代辦所登之廣告商概須遵照本規(guī)則之規(guī)定辦理?！焙喲灾灰窃O計發(fā)表含有吸引消費者、促進營業(yè)性質者，均作為廣告商論。《上海市廣告管理規(guī)則》第二條規(guī)定：“凡以含有招徠或宣傳性質之文字圖畫用各種方法揭布者概以廣告論。”這點與廣告商的涵義相對應，只要是含有招徠或宣傳性質的各種方法，均稱為廣告。從這兩個定義可知，廣告商及廣告的范圍是十分廣泛的，并非專指新式的廣告社及廣告方法，而且包括舊式的招牌、幌子等等，且定義中強調各類揭布方法，適應了現(xiàn)實的需求，便于對未來出現(xiàn)的新式的廣告發(fā)布方法及發(fā)布機構進行統(tǒng)一的管理，因此這兩個定義對全國各省市的廣告立法都產(chǎn)生了典范作用。

其次，兩部規(guī)則明確規(guī)定了對廣告商及廣告的監(jiān)管措施。

第一，《上海市公用局廣告商登記規(guī)則》明確規(guī)定了廣告商的登記制度?！暗怯浺?guī)則”指出“廣告商應向公用局呈請登記，經(jīng)審查合格后，發(fā)給登記執(zhí)照方得營業(yè)”，“廣告商登記時，除應依照表格各項詳填外，并須附呈資本及組織證件?！钡怯泝热莅◤V告商組織形式、名稱、資本總額、發(fā)起人姓名、營業(yè)方式、營業(yè)地點等?！胺步?jīng)審查合格之廣告商于接到公用局通知后，須在一星期內繳納保證金，按其資本額百分之五(但至少須繳國幣二千元)，執(zhí)照費國幣二百元及登記費國幣四百元放得領取執(zhí)照?！币源藢嵭袑V告商發(fā)布廣告進行事前監(jiān)督?！渡虾Ｊ袕V告管理規(guī)則》第一章“總則”明確規(guī)定了違法廣告的情形，并詳細規(guī)定了處罰方式。

第二，《上海市廣告管理規(guī)則》第一章“總則”中對何處不準許發(fā)布廣告，何處允許發(fā)布廣告作了十分詳細的規(guī)定，這體現(xiàn)了對廣告發(fā)布的統(tǒng)一規(guī)劃?！翱倓t”第九條中規(guī)定了禁止發(fā)布廣告的地點，“在下列地點未經(jīng)公用局允許而揭布廣告者處以國幣一萬元以下之罰金并將廣告撤除之?！绷硗?，《上海市廣告管理規(guī)則》關于廣告發(fā)布場地建設的規(guī)定，采取的是公用局統(tǒng)一建設和自行申報建設相結合的辦法。第二章“標準廣告場”中第十四條規(guī)定，“標準廣告場由公用局勘定適當?shù)攸c建設之，亦得招商墊款承辦，其辦法由雙方另行議訂之?！钡谌旅鞔_規(guī)定了“申報特許廣告的地點?！钡谑邨l進一步指出自行申報的特許廣告場地應該進行規(guī)劃，并向公用局申報，“凡建設特許廣告場，應先填具公用局規(guī)定之清單兩份，呈經(jīng)公用局核準后一份由請照人向工務局請領營造執(zhí)照。 另外，對不符合公用局規(guī)定或逃避納捐行為的特許廣告，“管理規(guī)則”均制定了較為詳細的處罰標準。

第三，《上海市公用局廣告商登記規(guī)則》明確規(guī)定對廣告商實行逐年更換執(zhí)照制度?！暗怯浺?guī)則”指出：“執(zhí)照有效期期限為一年，期滿時廣告商應備執(zhí)照費國幣二百元連同舊執(zhí)照呈繳公用局執(zhí)領新執(zhí)照，但在中途或期滿時無意繼續(xù)營業(yè)者應即將所領執(zhí)照呈繳公用局注銷之。除已繳之登記費及執(zhí)照費概不返還外，其繳存之保證金自注銷之日起二星期后，憑原收據(jù)返還?！辈⒁?guī)定對不按照《廣告管理規(guī)則》發(fā)布廣告的廣告商予以取締營業(yè)執(zhí)照，“已登記之廣告商代客揭布各種廣告手續(xù)須遵照本市廣告管理規(guī)則辦理，如有違犯達三次者，公用局得吊銷其執(zhí)照并沒收其保證金?！北ＷC金制度的實行在一定程度上規(guī)范廣告商所發(fā)布廣告內容的真實性，限制了虛假廣告的發(fā)布。另外，“登記規(guī)則”強制要求廣告物左下端注明廣告商名稱，“已登記之廣告商代客揭布各種廣告時，應在其廣告物左下端注明該廣告商之名稱以便查驗。”以此實行對廣告商發(fā)布廣告的檢查控制。

第四，《上海市廣告管理規(guī)則》明確規(guī)定對各種廣告實行檢查核準制度。第一章“總則”中明確規(guī)定：“凡揭布廣告應先備具式樣報經(jīng)公用局核準登記納捐，方得揭布，違者照應納之捐款五倍處罰”；“凡已經(jīng)登記之廣告如中途欲改變內容、更動地位或重新油漆均應先行報請公用局審查核準，否則處罰國幣五千元，其屬于特許廣告者并應補請執(zhí)照。”

除“總則”外，在《上海市廣告管理規(guī)則》的第四、五、六章按廣告種類分別規(guī)定了對不同廣告實行核準制度。值得注意的是，《上海市廣告管理規(guī)則》雖規(guī)定由公用局對廣告實行檢查核準制度，但對具體的捐率并未固定，主張各個種類的廣告“其捐率另行規(guī)定之”。這一方面體現(xiàn)了我國廣告監(jiān)督管理處于草創(chuàng)階段，一方面為進一步完善廣告監(jiān)督管理制度埋下了伏筆。

第五，兩部規(guī)則明確規(guī)定由公用局負責廣告商和廣告的監(jiān)督管理。無論是廣告商的注冊登記，還是對廣告的檢查懲處，均由公用局負責辦理，這實際上是把公用局作為廣告監(jiān)管的主管機關。這主要是由于當時公用局作為上海市城市管理的主要機關之一，囊括了與廣告揭布有關的各個管理領域，因此，這項規(guī)定是適合當時的上海市廣告管理實際情況的。

綜上所述，《上海市公用局廣告商登記規(guī)則》、《上海市廣告管理規(guī)則》兩部法規(guī)對于廣告商與廣告的監(jiān)督管理已作了比較詳細的規(guī)定，充分體現(xiàn)了當時上海市政府對廣告實行管理的思想。它們的頒布標志著中國近代對廣告業(yè)實行立法管理的開始，為全國各地廣告行業(yè)管理立法樹立了范本，促進了我國廣告行業(yè)的健全發(fā)展。

四、余論

廣告行業(yè)自律與政府監(jiān)管不僅是促進商業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，是維系商品生產(chǎn)和人民生活正常運轉的動脈，更是社會經(jīng)濟、工商企業(yè)發(fā)展與人們生活水平提高的重要保證。近代時期廣告行業(yè)自律與政府監(jiān)管的銖積寸累，既從西方社會已有的成果中汲取經(jīng)驗，又從我國實際情況出發(fā)，從而形成了以廣告行業(yè)自律為主、政府監(jiān)管為輔，兩者共同建立并相互補充的模式，進而使廣告行業(yè)得到有序發(fā)展。所以，彼時中國廣告行業(yè)自律與政府監(jiān)管對中國廣告行業(yè)規(guī)范與管理的近現(xiàn)代演變產(chǎn)生深遠影響，且為其現(xiàn)代化進程的交嬗演替夯實基礎。

中國傳統(tǒng)經(jīng)濟體制向現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制轉變過程中，由于傳統(tǒng)道德倫理原則對近代廣告發(fā)布行為喪失了有效的調節(jié)和引導作用。交易雙方在自利原則的驅動下，利用信息的流動障礙，使得消費者一方獲得錯誤的市場信息，從而產(chǎn)生廣告道德失范問題的現(xiàn)象不可避免。在市場化經(jīng)濟迅速建立的新時期，非法廣告、虛假廣告及媚俗廣告仍時有發(fā)生，因此為保證廣告行業(yè)的健康有序發(fā)展應該從廣告行業(yè)本身的自我規(guī)范及政府監(jiān)管兩個方面同時進行，兩者缺一不可。與近代時期弱政府政治環(huán)境不同的是，當今中國政府能夠強有力地調節(jié)和引導廣告行業(yè)的有序發(fā)展，因此，在廣告行業(yè)自律組織與政府互動監(jiān)管中，應以政府監(jiān)管為主、廣告行業(yè)自律為輔。

科學引導，推動廣告行業(yè)自律組織的進一步建立和完善，提高行業(yè)透明度。建議國家和地方各級廣告監(jiān)督主管部門在密切關注、充分研究的基礎上，加強與廣告行業(yè)自律組織、行業(yè)協(xié)會的溝通和聯(lián)系，一是從可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，推動行業(yè)自律組織或行業(yè)協(xié)會內部形成自律規(guī)范，明確廣告行業(yè)業(yè)務性質和社會責任。二是為減少虛假廣告和誘導性廣告的發(fā)布，便于外部監(jiān)管部門或消費者判斷廣告真實性，切實發(fā)揮行業(yè)自律作用，推動行業(yè)協(xié)會在監(jiān)管部門指導下，利用互聯(lián)網(wǎng)建立統(tǒng)一的信息披露平臺，向社會公眾進行虛假廣告披露。三是推動建立行業(yè)內投訴處理機制，由會員授權廣告協(xié)會受理及協(xié)調處理消費者投訴，并對投訴處理情況進行通報。

為了規(guī)范廣告活動，保護消費者的合法權益，促進廣告業(yè)的健康發(fā)展，促進市場經(jīng)濟進一步完善，應該適時完善國家層面的廣告管理法律體系，一方面規(guī)范廣告發(fā)布內容及廣告行為，另一方面明確廣告監(jiān)督管理程序及相關法律責任。加強政府部門廣告監(jiān)督管理機構建設，發(fā)揮立法和法規(guī)解釋、廣告經(jīng)營登記、監(jiān)督檢查及接受違法廣告投訴、查處和復議廣告違法案件等管理作用，加強廣告行業(yè)在實體經(jīng)濟運行中的紐帶作用。

注釋：

①Stiger G.J. The organization of industry [M].Chicago: Chicago University Press, 1968: 29-36.

③相關研究可參見陳培愛《中外廣告史—站在當代視角的全面回顧》，中國物價出版社，2001年版；許俊基《中國廣告史》，中國傳媒大學出版社，2006年版；夏茵茵《中國近代廣告管理評析及啟示》，《山東大學學報》(哲學社會科學版)2009年第3期。此中，學者多以廣告事業(yè)的發(fā)展軌跡、興盛原因及其對社會經(jīng)濟的影響等考察。然專事本題研究，淺見以為，目前學界尚較少。

④⑤《新聞紙之廣告》，徐寶璜，《北京大學月刊》第一卷第三號，1919年。

⑥1923年，方宗鰲在《論廣告》一文中對廣告承辦機構和代理人的社會作用進行了詳細介紹。

⑦Hal R.Varian.Microeconomic analysis[M]. W. W. Norton & Company,1997:469-504.

⑧《論報紙的廣告要確立其公益性》，1941年。

⑨戈公振的著作《中國報學史》，最早論述了中國新聞史，是中國最早的一部泛論新聞學，其中有一節(jié)以“廣告”為題，專門論述近代報紙雜志廣告的發(fā)展情況與存在的問題。

[責任編輯：唐少奕]

上海財經(jīng)大學博士研究生創(chuàng)新基金項目“中國近代市場營銷思想研究”(CXJJ-2011-401)。

陳瑞，博士，江蘇科技大學經(jīng)濟管理學院講師，主要研究方向：經(jīng)濟史學、中國近代市場營銷思想史。

F092.6

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1002-6924(2016)06-162-168