國有企業(yè)分類改革的理論依據(jù)與現(xiàn)實推進※

李麗琴　陳少暉

國有企業(yè)分類改革的理論依據(jù)與現(xiàn)實推進※

李麗琴陳少暉

內(nèi)容提要：國有企業(yè)分類改革是深化國資改革，推進分類治理，從而促進國有資本戰(zhàn)略性調(diào)整的前提和基礎(chǔ)。中央《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導意見》的發(fā)布，標志著國有企業(yè)分類改革進入具體推進階段，但僅給出了方向性指導意見，在具體操作中仍面臨較多問題。該文從國有企業(yè)分類改革的理論依據(jù)出發(fā)，在綜合國內(nèi)外實踐經(jīng)驗和研究成果的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了“一主三輔”分類維度，并按照一定標準將各維度進行量化賦值，增強了國有企業(yè)分類改革的可操作性，有利于國有企業(yè)分類改革的現(xiàn)實推進。

國有企業(yè)分類改革維度構(gòu)建

改革開放30多年來，作為經(jīng)濟體制改革的重要內(nèi)容，國有企業(yè)的改革與發(fā)展取得了突出成效。國有企業(yè)經(jīng)濟效率明顯提高，國有經(jīng)濟布局進一步優(yōu)化，國有企業(yè)經(jīng)營管理機制也不斷改善，但仍存在較多問題，特別是國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整還不到位，國有企業(yè)的雙重屬性使得國有企業(yè)在績效考核中如何兼顧經(jīng)濟效益與社會效益陷入兩難境地。筆者認為，造成這些問題的主要原因在于對國有企業(yè)的定位不夠清晰。功能定位是國有企業(yè)改革的前提，區(qū)分不同類別國有企業(yè)的性質(zhì)和功能是國有企業(yè)未來戰(zhàn)略調(diào)整和落實國有企業(yè)績效考核的關(guān)鍵。中共十八大報告明確了深化國有企業(yè)改革的總體方向，十八屆三中全會明確提出要進一步深化國有企業(yè)改革，并準確界定不同國有企業(yè)的功能。2015年8月24日發(fā)布的《中共中央、國務院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見》更是將國有企業(yè)的分類改革落到實處。2015年12月29日三部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導意見》（下簡稱《指導意見》），意味著國有企業(yè)的分類改革進入了具體推進階段。

《指導意見》根據(jù)國有企業(yè)的主營業(yè)務和核心業(yè)務范圍將國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類，在分類基礎(chǔ)上提出了相應的改革、發(fā)展、監(jiān)管和考核方法。這為國有企業(yè)分類改革的具體推進提供了方向性指導意見，但在具體操作上，仍存在較多的問題。一是如何界定“商業(yè)性”和“公益性”，衡量的標準是什么；二是對于經(jīng)營目標多元化的混合型國有企業(yè)應如何劃分；另外，為了提高分類的科學性，《指導意見》提出了誰出資，誰分類，而且允許各地結(jié)合實際情況進行分類并動態(tài)調(diào)整，那么，如何把握這些動態(tài)，何時需要調(diào)整？這些都是國有企業(yè)分類改革中面臨的現(xiàn)實問題。本文將從國有企業(yè)分類改革的理論依據(jù)出發(fā)，在全面梳理關(guān)于國有企業(yè)分類改革國內(nèi)外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出在具體操作過程中可以量化的劃分維度，并就具體推進過程中一些難點提出政策建議，以期對國有企業(yè)分類改革的現(xiàn)實推進起到拋磚引玉的作用。

一、國有企業(yè)分類改革的理論依據(jù)

對國有企業(yè)進行分類是推進國有企業(yè)改革的現(xiàn)實需要，而且國有企業(yè)的分類改革也具有深厚的理論基礎(chǔ)。

1.國有資本具有經(jīng)濟性和社會性雙重屬性

從國有資本的性質(zhì)看，其兼具一般的經(jīng)濟性和特殊的社會性雙重屬性。資本的一般經(jīng)濟屬性體現(xiàn)在資本的逐利性，即追求利潤最大化，體現(xiàn)在資本的不斷增殖上。而資本特殊的社會屬性是指由于資本所有權(quán)歸屬于國家和所處的特定的社會制度而具有的服務社會功能的屬性。企業(yè)是資本價值實現(xiàn)的載體，資本的屬性決定了企業(yè)的性質(zhì)，國有資本的雙重屬性決定了國有企業(yè)的雙重特征。國有企業(yè)的一般企業(yè)性質(zhì)要求其資產(chǎn)要實現(xiàn)保值增值目標，而國有資本的特殊屬性要求其具有社會屬性或公共屬性。不同的國有企業(yè)，其在經(jīng)濟屬性和社會屬性的組合比例上是有差別的。在國有企業(yè)改革過程中，我們不能忽視這種組合比例不同所造成的差異，不能按照同一模式、同一途徑、同一目標進行改革。國有資本雙重屬性下國有企業(yè)經(jīng)濟屬性與社會屬性的不同組合要求對不同國有企業(yè)實現(xiàn)分類改革以區(qū)別對待。

2.社會主義市場經(jīng)濟體制下國有企業(yè)的多重功能

西方發(fā)達國家也有國有企業(yè)，其存在主要是為了彌補市場失靈。我國是社會主義國家，建立的是社會主義市場經(jīng)濟體制，社會主義國家的公有制經(jīng)濟處于主體地位，應發(fā)揮國民經(jīng)濟的主導作用，既要增強國有經(jīng)濟的影響力、控制力，還要激發(fā)非公有制經(jīng)濟的活力和創(chuàng)造力。因此，社會主義國家的國有企業(yè)除了具有一般市場經(jīng)濟體制國家彌補市場失靈的功能，還兼具了其他功能。一方面，我國的國有企業(yè)肩負著彌補市場經(jīng)濟初級階段由于市場不發(fā)達或市場機制不完善所導致的失靈，比如大型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。另一方面，我國的國有企業(yè)還肩負著促進國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要功能，比如促進技術(shù)進步與創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與升級。因此，我國的國有企業(yè)承擔著多種不同的功能，而不同功能國有企業(yè)的運行和管理體制自然有所區(qū)別，應分類進行管理。

3.同類型國有企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略與考核評價的差異性

長期以來，我國一直將國有企業(yè)作為一個整體來看待，這是計劃經(jīng)濟時期對國有企業(yè)進行指令性管理所造成的。改革開放以后，國有企業(yè)與市場逐步接軌，活力不斷增強，在改革過程中，形成了規(guī)模不同、功能各異的國有企業(yè)。但由于沒有對各種不同類型的國有企業(yè)進行分類，一方面對于如何進一步調(diào)整國有經(jīng)濟布局方向不明確，另一方面造成了國資監(jiān)管機構(gòu)對國有企業(yè)的監(jiān)管評價采取“一刀切”的簡單傾向。不同類型的國有企業(yè)其發(fā)展戰(zhàn)略與考核評價方式都應該有所區(qū)別，科學的分類是國資國企改革的先決條件，也是客觀公正評價國企的需要。

二、關(guān)于國有企業(yè)分類改革的研究述評

關(guān)于國有企業(yè)分類改革，楊瑞龍（1992）在關(guān)于國有企業(yè)股份制改造的困境研究中就已經(jīng)提出了國有企業(yè)分類改革的思路，而以其為首的中國人民大學經(jīng)濟研究報告課題組（1998）發(fā)表的題為《國有企業(yè)分類改革戰(zhàn)略》更是系統(tǒng)論述了國有企業(yè)的分類改革問題。隨后，關(guān)于國有企業(yè)分類改革的研究不斷增多，不同學者基于不同劃分標準將國有企業(yè)分為不同類別。在劃分依據(jù)上，競爭程度、產(chǎn)品性質(zhì)、企業(yè)規(guī)模、國企功能以及國企目標、經(jīng)營范圍等都是分類的考量標準。在分類上，主要有兩分法、三分法以及兩兩分法，其中兩兩分法是在分為兩類的基礎(chǔ)上將其中的一類再分為兩類。表1具體呈現(xiàn)了國有企業(yè)分類改革的觀點匯總。

從下頁表1可以看出，學者在關(guān)于國有企業(yè)劃分類別上，不僅劃分依據(jù)有所差別，而且劃分類別也有差異。但深入研究發(fā)現(xiàn)，實質(zhì)差異并不明顯?！吨笇б庖姟返某雠_使得這些分歧與爭議可以暫告一個段落。《指導意見》明確提出按照國有企業(yè)的主營業(yè)務和核心業(yè)務范圍將國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類。其中商業(yè)類又有所區(qū)分，分為主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)和主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔重大專項任務的商業(yè)類國有企業(yè)。其實這是兩兩分法。

筆者認為，先前的研究和《指導意見》在劃分依據(jù)以及劃分類別上在實質(zhì)內(nèi)容上都有相通點，但它們僅僅只是提出了方向性意見，在具體操作上的研究還有所欠缺。在國有企業(yè)分類改革具體推進過程中，構(gòu)建可以量化的指標體系是關(guān)鍵，即要確定公益性和商業(yè)性的衡量指標。

三、國外國有企業(yè)分類改革的比較分析

從國際上看，大部分國家都根據(jù)國有企業(yè)的性質(zhì)和功能將國有企業(yè)劃分為不同類別，并針對不同類型的國有企業(yè)設(shè)定不同的發(fā)展目標和管理模式。本文選取法國、新加坡、新西蘭、瑞典、美國和韓國6個較為典型的國家進行分析，各國都根據(jù)各自不同國情采用不同劃分依據(jù)將國有企業(yè)進行了相應的劃分。下頁表2詳細列明了6個國家國有企業(yè)分類的劃分依據(jù)、類別以及特色做法。

總結(jié)國外分類改革的經(jīng)驗，其分類標準主要有三類：一是按企業(yè)地位或市場競爭程度來劃分；二是按利益屬性和企業(yè)目標來劃分；三是按法律地位和持股比重來劃分。各國的政治經(jīng)濟體制不同，其國有企業(yè)的功能地位也各不相同，因此其劃分依據(jù)和類別也存在差異。我國國有企業(yè)進行分類改革要借鑒國外經(jīng)驗，但要根據(jù)中國國有企業(yè)的地位、立法情況以及國資體制的具體情況，辯證地加以利用。

表1　國有企業(yè)分類改革觀點匯總

表2　國外國有企業(yè)分類改革實踐情況表

四、國有企業(yè)分類改革的現(xiàn)實推進

《指導意見》提出按照國有企業(yè)的主營業(yè)務和核心業(yè)務范圍將國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類，即按業(yè)務屬性維度分為兩類，但在具體推進過程中由于其只是方向性意見指導，在具體操作中難以量化，這會給國有企業(yè)分類改革具體推進造成難點。筆者認為，在具體推進過程中，可以業(yè)務屬性作為主要維度進行劃分，在此基礎(chǔ)上，還要構(gòu)建輔助維度加以細化區(qū)分。同時，本文還將嘗試將各個維度加以量化并介紹相應的統(tǒng)計方法使得國有企業(yè)分類改革具有現(xiàn)實的可操作性。

1.國有企業(yè)分類改革的維度構(gòu)建

綜合國內(nèi)外國有企業(yè)分類改革的實踐經(jīng)驗和相關(guān)研究成果可以發(fā)現(xiàn)，應用價值最廣的分類變量主要有以下幾個：一是國有企業(yè)的功能定位，主要分為：一是追求商業(yè)利潤，落實國家政策，提供公共產(chǎn)品；二是市場結(jié)構(gòu)，主要分為壟斷性和競爭性；三是產(chǎn)品的定價機制，主要是按照產(chǎn)品定價的自由度進行劃分（如法國）；四是資本結(jié)構(gòu)，主要根據(jù)國有企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)進行劃分（如美國、韓國）；五是法律地位，主要是根據(jù)國有企業(yè)遵循的法律體系進行劃分（如法國、新西蘭、美國）?？紤]到我國國有企業(yè)的實際情況，筆者認為，在這幾個應用價值較高的分類變量中，市場結(jié)構(gòu)和法律地位不宜作為我國國有企業(yè)的分類維度。原因在于競爭性或壟斷性市場結(jié)構(gòu)并不構(gòu)成行業(yè)內(nèi)企業(yè)所有權(quán)國有或私有的依據(jù)，競爭或壟斷也不應成為國有資本追求的目標（白英姿等，2015）。另外，以法律地位作為分類標準的國家，其國有企業(yè)數(shù)量一般較少，立法比較完善，但按照我國目前的情況，顯然難以做到。因此，綜合《指導意見》和國內(nèi)外實踐經(jīng)驗及相關(guān)研究成果，本文構(gòu)建了“一主三輔”的分類維度，以增加國有企業(yè)分類改革的可操作性?！耙恢鳌笔且浴吨笇б庖姟诽岢龅臉I(yè)務屬性作為主要維度，在此基礎(chǔ)上，增加功能定位、定價機制和資本結(jié)構(gòu)3個輔助維度。在劃分類別上，《指導意見》將國有企業(yè)分為公益類和商業(yè)類兩大類，商業(yè)類又分為主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)和主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔重大專項任務的商業(yè)類國有企業(yè)，本文將其稱為特定功能業(yè)務和商業(yè)競爭業(yè)務。按照本文構(gòu)建的“一主三輔”維度，將國有企業(yè)進行兩兩分類，圖1呈現(xiàn)了國有企業(yè)的分類框架。

圖1　國有企業(yè)“一主三輔”分類指標框架

（1）主維度：主營業(yè)務屬性。根據(jù)《指導意見》按照主營業(yè)務屬性，主要是資源、客戶、營利性的不同，分為公共保障業(yè)務、特定功能業(yè)務和商業(yè)競爭業(yè)務。

（2）輔維度1：國有企業(yè)功能。國有企業(yè)功能表示建立國有企業(yè)追求的目標，是提供追求社會公益，提供公共服務還是服務于國家政策需要，抑或是為了追求利潤最大化。

（3）輔維度2：資本結(jié)構(gòu)。資本結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了政府對國有企業(yè)的控制力。國家對不同國有企業(yè)的控制力是有區(qū)別的，按照控制力的強弱可以分為國有獨資、絕對控股以及相對控股，當然還可以有更細化分類。

（4）輔維度3：定價機制。定價機制是用于衡量產(chǎn)品定價自由度的指標，國家對不同國有企業(yè)提供的產(chǎn)品實行不同定價機制。越是競爭充分的產(chǎn)品，其定價機制越自由，基本上屬于市場自由定價。而越是公益性的產(chǎn)品，在價格制定上國家干預越多。按照定價的自由度，可以將國有企業(yè)的定價分為政府定價、指導定價和市場自由定價。

圖2　國有企業(yè)分類維度量化與賦值

2.國有企業(yè)分類改革的具體推進

“一主三輔”維度構(gòu)建為國有企業(yè)分類改革具體推進提供了劃分的客觀依據(jù)，這樣我們可以大致對國有企業(yè)進行兩兩分類。其中純公益型與純市場型國有企業(yè)相對比較容易劃分，但對于一些混合型國有企業(yè)則需要細化分類標準和量化評分細則，并在此基礎(chǔ)上選取恰當?shù)姆诸惙椒▽ζ溥M行科學劃分。另外，《指導意見》中關(guān)于動態(tài)調(diào)整的問題在劃分維度量化后也可以加以解決。

（1）劃分維度的量化與分類方法的選取。前文的維度構(gòu)建只是將各個維度進行了大致區(qū)分，要對劃分維度進行量化需要在此基礎(chǔ)上對各個維度進行細化并賦值。主維度業(yè)務屬性主要按照國有企業(yè)業(yè)務利用的資源、面向的群體以及營利性的差異進行細化賦值；輔維度1按照國有企業(yè)功能中提供公共產(chǎn)品的營利性、滿足政策需要的程度來量化；輔維度2按照國家出資及對國有企業(yè)的控制程度來量化；輔維度3按照定價自由程度來量化（羅新宇，2014）。本文按照4個維度的差異程度從1～10進行賦值，值越低越傾向于公益性，值越高越偏向于商業(yè)性。在各個維度中，1～3分屬于公益類，4～7分屬于特定功能類，8～10分屬于商業(yè)類。圖2呈現(xiàn)了各維度的量化依據(jù)及分值。

在對各劃分維度進行細分量化的基礎(chǔ)上，我們可以采用恰當?shù)姆椒ㄟM行科學分類：一種是基于權(quán)重的綜合評價，一種是基于“均權(quán)”環(huán)境的綜合評價，二者的區(qū)別在于各個指標之間的權(quán)重是否相同。按照本文“一主三輔”思路，筆者認為采用基于權(quán)重的綜合評價比較適合，其中主維度占40%，其他3個輔維度各占20%。這樣，可以對各個國有企業(yè)進行綜合量化，根據(jù)得分進行分類，綜合得分在3分以下的為公益類，4～7分為特定功能類，8～10分為商業(yè)類。

（2）混合型國有企業(yè)的分類改革?；旌闲蛧衅髽I(yè)是“公益性”和“經(jīng)濟性”特征均不明顯的特殊法人企業(yè)，主要集中于國資出資人監(jiān)管的第一層面。2003年國資委成立以來，對國有企業(yè)進行改革改制，兼并重組，業(yè)務范圍也不斷延伸。一些原來處于非競性領(lǐng)域的國有企業(yè)逐漸向競爭性行業(yè)和領(lǐng)域滲透，一些集團公司下屬的二、三級子公司數(shù)量眾多，涉及行業(yè)廣泛，這些混合型國有企業(yè)是分類改革推進的難點。這些混合型國有企業(yè)可以按照評分細則綜合進行評判和分類。但在具體推進過程中，筆者認為，對于混合型國有企業(yè)，應該分別在集團母公司和子公司兩個層面進行綜合評判，并以此作為后續(xù)監(jiān)管和考核的依據(jù)。

（3）分類改革的動態(tài)調(diào)整。為了提高分類科學性，《指導意見》允許各地結(jié)合實際情況進行分類并動態(tài)調(diào)整。這符合國有企業(yè)發(fā)展的動態(tài)規(guī)律。但如何把握這一動態(tài)，何時需要調(diào)整？筆者認為，各個企業(yè)可以按照評分細則計算得分并據(jù)此分類，圖3按照量化的分類維度實現(xiàn)了國有企業(yè)的類別劃分。各個企業(yè)的綜合得分是企業(yè)分類的依據(jù)，而得分的高低則體現(xiàn)了企業(yè)的偏向。從圖3可以看出，特定功能類可以分為準公益型和準商業(yè)型，值越靠近公益型或商業(yè)型的，其調(diào)整的動態(tài)越明顯。我們可以根據(jù)各個國有企業(yè)綜合得分的傾向性進行動態(tài)調(diào)整，當然，還應該結(jié)合其他因素綜合考量。

圖3　國有企業(yè)分類分布情況

五、需要進一步說明的問題

本文在參照《指導意見》以及綜合國內(nèi)外實踐經(jīng)驗和研究成果的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了國有企業(yè)分類改革“一主三輔”指標體系，并將各維度按照一定標準進行量化賦值，對國有企業(yè)分類改革具體推進進行了有益探索。但在具體實施過程中，仍有一些問題需要加以說明。

第一，分類維度要細化，但類別不宜過多。本文提出的“一主三輔”指標體系可以將國有企業(yè)進行量化分類，在實際操作過程中可以增加適用的指標以細化分類，但劃分的類別不宜過多。目前的兩兩分法（或者可以視為三分法）的劃分類別較為合適。

第二，國有企業(yè)的動態(tài)調(diào)整要綜合各類因素。上文構(gòu)建的分類指標體系可以對各個國有企業(yè)進行綜合評分，我們可以此作為動態(tài)調(diào)整的依據(jù)，但在實際操作過程中要綜合考慮其他因素進行調(diào)整。比如為了滿足國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的需要，可以針對個別企業(yè)直接進行調(diào)整。

第三，分類的主要目的是要深化國資改革、完善治理水平。分類是深化國資改革的切入點，其最終的目的和落腳點是為了更好地實施國有資本管理，促進社會經(jīng)濟發(fā)展。因此，我們分類指標體系的構(gòu)建、分類方法的選取都是服從和服務于國有企業(yè)改革的需要，在具體推進過程中要帶有前瞻性，統(tǒng)籌運用。

1.楊瑞龍：《國有企業(yè)股份制改造的理論思考》，《經(jīng)濟研究》1992年第2期。

2.中國人民大學課題組：《國有企業(yè)的分類改革戰(zhàn)略》，《教學與研究》1998年第2、3期。

3.張淑敏：《國有企業(yè)分類改革的目標模式探討》，《財經(jīng)問題研究》2000年第8期。

4.邵寧：《關(guān)于國有企業(yè)改革發(fā)展方向的思考》，《上海國資》2011年第1期。

5.趙昌文：《對國企壟斷要具體問題具體分析——國企改革幾個理論問題辨析》，《人民論壇》2013年第4期。

6.顧功耘、胡改蓉：《國企改革的政府定位及制度重構(gòu)》，《現(xiàn)代法學》2014年第3期。

7.黃群慧、余菁：《新時期的新思路：國有企業(yè)分類改革與治理》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》2013年第11期。

8.李玲：《論國有企業(yè)基本功能的合理定位》，《中國財政》2012年第3期。

9.高明華等：《國有企業(yè)分類改革與分類治理——基于七家國有企業(yè)的調(diào)研》，《經(jīng)濟社會體制比較》2014年第2期。

10.中國誠通控股集團有限公司課題組（國務院國資委委托課題）：《國有企業(yè)分類研究總報告》，2013年3月。

11.白英姿、馬正武、張政軍著：《國有企業(yè)功能定位與分類治理》，中國財富出版社2015年版。

12.羅新宇著：《國有企業(yè)分類與分類監(jiān)管》，上海交通大學出版社2014年版。

［責任編輯：侯祥鵬］

F276.1F812

A

1009-2382（2016）04-0025-05

李麗琴，福建江夏學院財務與會計研究中心講師、博士（福州350108）；陳少暉，福建師范大學經(jīng)濟學院教授、博導（福州350108）。

※本文系2014年國家社科基金重點項目“國企紅利征繳比例倍增目標下的國資預算支出民生化研究”（項目編號：14AGL007）、2013年教育部人文社科項目“民生財政導向下的國有資本經(jīng)營預算支出結(jié)構(gòu)與績效評價研究”（項目編號：13YJA630007）、2013年國家社科基金青年項目“公共資源收益合理共享視角下的國有企業(yè)紅利分配研究”（項目編號：13CGL024）階段性成果。