英美金融監(jiān)管體制變革現(xiàn)狀

新平

08年國際金融危機爆發(fā)后，各國金融監(jiān)管理念、原則和框架均受到挑戰(zhàn)，并經(jīng)歷了變革。

財政部的地位顯現(xiàn)

對于英美金融監(jiān)管體制的理解不應局限于中央銀行和監(jiān)管機構，還應同時考量與其關系十分密切的財政部。

一是財政部具有更為顯要的政治地位。以英國為例，從財政部與中央銀行（英格蘭銀行）的關系上看，盡管英國中央銀行具有很強的獨立性，但在法律關系上仍然隸屬于英國財政部，其行長由財政大臣遴選并提名。值得特別關注的是，在動用公共資金進行危機救助方面，英國法律授權財政部作為公共資金使用的唯一決策機構，并就公共資金使用情況對公眾和國會負責；在危機情況下，為保護公共資金的安全，財政部有權向英格蘭銀行下達指令，請其對單家機構或市場提供流動性支持，或者采用特別處置手段來緩解危機；如果英國中央銀行在危機管理過程中確需動用公共資金，必須經(jīng)過財政部同意。從財政部與中央銀行貨幣政策委員會（Monetary Policy Committee，簡稱MPC）的關系上看，雖然英國的利率是中央銀行制定的，但是貨幣政策目標卻是由財政部制定。與此同時，根據(jù)仍在生效的《1998年英格蘭銀行法》，在貨幣政策委員會的9名委員中，財政大臣有權委任其中4名，這4名委任委員通稱為“外部”（external）委員；而對于貨幣政策委員會另外2名委員的任免，財政大臣亦保留了咨詢的權利。從財政部與中央銀行金融政策委員會（Financial Policy Committee，簡稱FPC）的關系上看，英國財政部對金融政策委員會的職責和目標具有最終解釋權，金融政策委員會通過財政部向國會負責；財政部在金融政策委員會中派出一名不享有表決權的代表，在提供政府關于宏觀經(jīng)濟形勢的評估情況以及提出政策建議的同時，還負責分析金融政策委員會決策對財政的影響，確保其政策方向與政府保持一致。當然，為確保金融政策委員會能夠根據(jù)維護金融穩(wěn)定的需要而提出不受政府歡迎的政策，如為緩解資產(chǎn)泡沫而限制信貸和債務增長，金融政策委員會可以不執(zhí)行財政部的相關指導，但必須向財政部進行書面報告以說明理由。

二是金融監(jiān)管體制改革的主導者是財政部而非中央銀行。也正是因為英美財政當局具有令人信服的政治地位，才使其成為金融監(jiān)管體制改革當之無愧的主導者。在英國，全球金融危機不僅令其金融業(yè)遭受重創(chuàng)，也使其引以為自豪的金融監(jiān)管陷入信任危機，飽受質疑和批評。為此，2009年7月，英國（此時執(zhí)政黨為工黨）財政部發(fā)布了《改革金融市場》白皮書，提出了金融監(jiān)管改革的計劃和方案。白皮書的主要內容包括改革監(jiān)管機構、培育競爭市場、控制系統(tǒng)風險、增強消費者保護以及加強國際和歐洲層面監(jiān)管合作等等。作為當時的執(zhí)政黨工黨的挑戰(zhàn)者，英國影子內閣財政大臣奧斯本（保守黨）針鋒相對地發(fā)布了《從危機到信心：穩(wěn)健銀行業(yè)的計劃》影子白皮書，對金融監(jiān)管體制提出了更為徹底的改革。2010年5月保守黨上臺之后，奧斯本的方案得到了實質性實施，其中就包括英國金融服務局（FSA）的撤銷。在美國，此次國際金融危機之后，其出臺了“大蕭條”以來改革力度最大、影響最為深遠的《多德—弗蘭克法案》，反映了美國朝野從政府到國會、從法律界到學術界對2007～2009年金融危機的全面反思。歷史地看，《多德—弗蘭克法案》有望在美國金融史上成為與《格拉斯—斯蒂格爾法案》比肩的又一座金融監(jiān)管里程碑，并且成為全球金融監(jiān)管改革立新的標尺，而該法案的提案者即為美國財政部而非美聯(lián)儲。

三是在改革之后的金融管理體系當中，部門之間仍然存在協(xié)調問題，依舊不是完美無缺的監(jiān)管框架。以英國為例，為了將市場主體的監(jiān)管負擔減到最低，并確保有關事項不因監(jiān)管空隙而被遺漏，英國政府（此時執(zhí)政黨為保守黨和自由黨）正式發(fā)布了包括《<2012年金融服務法>草案》（Draft Financial Services Bill 2012，后成為《2012年金融服務法》，F(xiàn)inancial Services Act 2012）在內的題為《金融監(jiān)管新方法：改革藍圖》的白皮書（以下簡稱《白皮書》），全面闡述了政府的監(jiān)管改革設想。作為重要內容之一，《白皮書》明確規(guī)定了各種監(jiān)管機構的法定協(xié)調職責，并要求其簽訂正式的監(jiān)管備忘錄且定期更新，以便對彼此之間在不同領域和事項上的合作與協(xié)調做出明確規(guī)定。作為最為重要的內容，當然是金融行為監(jiān)管局與審慎監(jiān)管局之間的協(xié)調，此外也涉及金融行為監(jiān)管局及/或審慎監(jiān)管局與負責宏觀審慎監(jiān)管和金融系統(tǒng)穩(wěn)定性的金融政策委員會和英格蘭銀行之間的協(xié)調。這意味著備忘錄中的條款將具有法律約束力，政府和議會可以據(jù)此向監(jiān)管機構進行問責。

英國金融行為監(jiān)管局與

中央銀行是對等而非隸屬關系

根據(jù)2013年4月1日正式生效的英國《2012年金融服務法案》，在英國金融管理框架下新出現(xiàn)了三個機構，即金融政策委員會（FPC）、由原來金融服務局（FSA）拆分的審慎監(jiān)管局（PRA）和金融行為監(jiān)管局（FCA）。其中，金融政策委員會是英格蘭銀行理事會內設的下屬委員會，負責宏觀審慎管理，確保整個金融體系的穩(wěn)健運行，并對影響英國金融體系穩(wěn)定的系統(tǒng)性風險采取對策。審慎監(jiān)管局是獨立操作的英格蘭銀行附屬機構，負責對銀行、保險公司、大型投資機構的微觀審慎監(jiān)管，以防止出現(xiàn)重大風險。而金融行為監(jiān)管局則是一個完全不屬于英格蘭銀行的獨立機構，對財政部和議會負責，并負責對整個金融行業(yè)的服務行為實施監(jiān)管。與英國中央銀行一樣，英國金融行為監(jiān)管局的主要負責人也是由英國財政大臣提名的。金融行為監(jiān)管局既有行為監(jiān)管職責，也有審慎監(jiān)管職責，即在對全部金融行業(yè)約26000家機構的金融行為進行監(jiān)管基礎上，還要對除受審慎監(jiān)管局監(jiān)管外的約23000家金融機構進行審慎監(jiān)管。金融行為監(jiān)管局的核心目標是金融消費者保護，公平競爭和維護資本市場誠信。

需要進一步說明的是，在英國金融管理框架下，金融管理目標除了宏觀審慎目標之外，至少還有貨幣政策目標、保護和增強對英國金融系統(tǒng)信心目標。其中，貨幣政策目標交由英格蘭銀行貨幣政策委員會負責，保護和增強對英國金融系統(tǒng)信心目標交由金融行為監(jiān)管局負責。作為自身主要職責——宏觀審慎目標的承擔者，金融政策委員會對審慎監(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局具有指令權（power of direction）和建議權（power of recommendation）。其中，指令權是指金融政策委員會有權就特定的宏觀審慎監(jiān)管工具做出決策，要求審慎監(jiān)管局或金融行為監(jiān)管局實施；建議權是指金融政策委員會有權向審慎監(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局提出建議，監(jiān)管機構若不執(zhí)行，需要做出公開解釋（comply or explain）。與此同時，金融行為監(jiān)管局負責人作為外部成員列席金融政策委員會會議時并不具有表決權。基于這一事實，一些學者得出似是而非的結論，誤以為英國金融行為監(jiān)管局也像審慎監(jiān)管局那樣隸屬于英格蘭銀行。實際上，為了完成自身主要職責——保護和增強對英國金融系統(tǒng)信心目標而不是宏觀審慎或者貨幣政策目標，英國金融行為監(jiān)管局還有三項操作目標，即消費者保護目標（確保消費者受到適當程度的保護）、健全性目標（保護和增強英國金融體系的健全）以及效率與選擇目標（促進市場上的效率和選擇）。