我國巨災(zāi)保險制度的發(fā)展歷程

第一階段 1951～1959年 建國初試 中途夭折

1951年，中央人民政府政務(wù)院做出了《關(guān)于實行國家機(jī)關(guān)、國營企業(yè)、合作社財產(chǎn)強(qiáng)制保險及旅客強(qiáng)制保險的決定》。截至1952年底，國家機(jī)關(guān)、國營企業(yè)、合作社的財產(chǎn)絕大多數(shù)都辦理了相應(yīng)的保險，這些保險的責(zé)任范圍包括地震等巨災(zāi)風(fēng)險。同時，為了保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全，在我國的一些省份，還開展了以大牲畜和農(nóng)作物為對象的農(nóng)業(yè)保險，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供巨災(zāi)風(fēng)險保障。1959年，我國停辦國內(nèi)保險業(yè)務(wù)，這些實踐也隨之停止。

第二階段 1979～1995年 改開恢復(fù) 重試不利

這一時期，針對我國企事業(yè)單位的財產(chǎn)保險、機(jī)動車輛保險、船舶保險、貨物運(yùn)輸保險的責(zé)任范圍均包含了洪水、地震等巨災(zāi)風(fēng)險。同時，居民家庭財產(chǎn)保險的保障范圍也包括了各類巨災(zāi)風(fēng)險。另外，這一時期我國的農(nóng)業(yè)保險也得到快速的發(fā)展，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的巨災(zāi)風(fēng)險提供保障。

然而由于地震保險風(fēng)險過大，中國人民銀行決定，自1986年7月1日起將地震保險列為“財產(chǎn)保險的除外責(zé)任”不予承保。1995年實施的我國第一部《保險法》中，對巨災(zāi)保險業(yè)務(wù)進(jìn)行了剝離，把地震、洪水從財產(chǎn)保險的基本責(zé)任中剔除，洪水作為財產(chǎn)保險的綜合責(zé)任，地震作為附加責(zé)任單獨(dú)承保。

這一舉措改變了我國從建國以來至1995年一直采用的原蘇聯(lián)的巨災(zāi)保險模式——“一攬子責(zé)任保險”——方式，即各種財產(chǎn)保單和人身意外傷害保單項下的基本責(zé)任都包括了地震、洪水風(fēng)險責(zé)任。按照這種方式被保險人只要投保了財產(chǎn)保險，就同時投保了巨災(zāi)保險。 這一改變?yōu)橹缶逓?zāi)保險體系的建立打下了基礎(chǔ)。

第三階段 1996～2006年 巨災(zāi)頻發(fā) 喚醒意識

1997年，中國人民銀行和國家地震局決定分3個課題組，分別就地震保險費(fèi)率、地震保險基金和地震保險再保險開展中國地震保險問題研究。

2001年，中國保監(jiān)會決定有條件放開商業(yè)財產(chǎn)地震保險的承保，地震保險業(yè)務(wù)以個案特別審查批準(zhǔn)的形式開展。

2006年，《國務(wù)院關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》提出要“建立國家財政支持的巨災(zāi)風(fēng)險保險體系”。這是國家近十年來關(guān)于保險業(yè)發(fā)展的第一個里程碑式的文件。

第四階段 2007～2014年 框架明確 展開試點

國務(wù)院2007年至2013年發(fā)布的7個中央“一號文件”中，有6次提到了要建立大災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制。明確了巨災(zāi)保險制度的框架，并在許多地方展開試點工作，巨災(zāi)保險制度的研究和建設(shè)工作進(jìn)入實質(zhì)性階段。

2003年“非典”肆虐直接觸發(fā)我國于2007年11月1日頒布施行《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，其中明確規(guī)定，國家發(fā)展保險事業(yè)，建立國家財政支持的巨災(zāi)風(fēng)險保險體系，并鼓勵單位和公民參加保險。

2008年兩次巨災(zāi)，將長期討論的巨災(zāi)保險問題嚴(yán)肅地推向決策前臺，力促中央政策進(jìn)一步明確。年初的低溫雨雪冰凍災(zāi)害和“5·12”汶川地震后，國務(wù)院和保監(jiān)會采取一系列舉措，加大巨災(zāi)保險研究建設(shè)的推動力度。

2010年4月14日青海玉樹發(fā)生地震，又一次引發(fā)社會各界對巨災(zāi)風(fēng)險和巨災(zāi)保險的關(guān)注。2010年作為國務(wù)院十五大金融課題，巨災(zāi)保險制度再次被列入。

2011年5月11日，國家綜合防災(zāi)減災(zāi)戰(zhàn)略研究啟動。在此之后，無論是學(xué)界還是保險業(yè)界，都對巨災(zāi)保險制度的建立充滿了期待，然而由于巨災(zāi)造成的損失非常巨大，在缺少國家層面的制度安排下，巨災(zāi)保險制度還是躑躅不前。

2013年11月15日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的第12條提出“完善金融市場體系”，在此之下，其中一條明確提出，“完善保險經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，建立巨災(zāi)保險制度?！?/p>

2013年4月20日雅安蘆山發(fā)生7級地震，災(zāi)害損失補(bǔ)償問題再次成為社會關(guān)注的焦點。業(yè)界學(xué)界紛紛通過各種渠道進(jìn)行呼吁。

2014年6月，首個巨災(zāi)保險試點在深圳啟動；8月，“新國十條”發(fā)布，其在第十條明確提出，“建立巨災(zāi)保險制度?！备鶕?jù)中央改革辦的安排，我國巨災(zāi)保險制度建立分為三個步驟：2014年底前完成建立巨災(zāi)保險制度的專題研究，明確巨災(zāi)保險制度的框架；2017年底前完成巨災(zāi)保險的立法工作，推動出臺巨災(zāi)保險條例，研究建立巨災(zāi)保險基金；2020年將巨災(zāi)保險制度逐步納入防災(zāi)減災(zāi)工作當(dāng)中。

第五階段 2015年之后 正式落地 任重道遠(yuǎn)

2015年，《寧波市巨災(zāi)保險試點工作方案》出爐，全國首個地震保險專項試點——云南農(nóng)房地震保險——在大理啟動；4月，45家財產(chǎn)險公司根據(jù)“自愿參與、風(fēng)險共擔(dān)”的原則聯(lián)合成立“中國城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險共同體”；由中國再保險公司作為發(fā)起人的“第一只巨災(zāi)債券”也在境外市場正式發(fā)行。

2016年，張家口和唐山兩地被選為地震保險試點；5月，《建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險制度實施方案》頒布，標(biāo)志著作為我國災(zāi)害管理的重要基礎(chǔ)性制度巨災(zāi)保險正式落地；7月1日，中國城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險產(chǎn)品正式全面銷售，我國巨災(zāi)保險制度由理論向?qū)嵺`邁出重要一步。

至此，從1986年7月1日將地震保險列為除外責(zé)任而停辦巨災(zāi)保險至今，歷經(jīng)整整30年，各方不懈努力，以地震為試點的巨災(zāi)保險制度終于在我國得以重新建立和問世，標(biāo)志著我國巨災(zāi)風(fēng)險管理的巨大進(jìn)步。

然而，這一切還僅是開始，還有很多具體問題需要破解，比如“覆蓋面”和“擊穿風(fēng)險”兩大難題，另外，從國際實踐看，立法保障是巨災(zāi)保險制度各項措施落實的關(guān)鍵，加快推動《巨災(zāi)保險條例》的出臺也是緊迫任務(wù)之一?？傊晟频木逓?zāi)保險制度的建立還任重而道遠(yuǎn)，需要各界繼續(xù)努力。