地方政府轉(zhuǎn)型的績效困境與路徑選擇

[摘要]地方政府在國家治理體系中扮演著重要的角色，為適應(yīng)新的行政環(huán)境，迎接新挑戰(zhàn)和新機遇，迫切需要通過轉(zhuǎn)型來提高治理能力?；诖耍瑥男姓该?、行政執(zhí)行、行政效率三個維度來研究地方政府轉(zhuǎn)型，有助于明晰在全面建成小康社會決勝階段，地方政府如何以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，通過不斷增加行政透明度、不斷提升行政執(zhí)行力、不斷提高行政效率，實現(xiàn)整體性績效。

[關(guān)鍵詞]地方政府轉(zhuǎn)型；行政透明；行政執(zhí)行；行政效率

[中圖分類號] D63 [文獻標識碼]A [文章編號]

從20世紀70年代末期以來，改革開放的發(fā)展戰(zhàn)略實現(xiàn)了我國當代經(jīng)濟社會的快速發(fā)展；在這個過程中，地方政府對經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)的建設(shè)發(fā)揮著重要主導(dǎo)作用。隨著建設(shè)具有中國特色社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，改革開放戰(zhàn)略帶來的新機遇，開放發(fā)展戰(zhàn)略帶來的新挑戰(zhàn)，都對地方政府的行政能力和治理能力提出了更高的待，需要地方政府轉(zhuǎn)型；地方政府為適應(yīng)新的行政環(huán)境迎接新挑戰(zhàn)和新機遇，從建設(shè)和發(fā)展方面也有自發(fā)轉(zhuǎn)型的要求。在構(gòu)建“五位一體”的國家治理框架下，地方政府轉(zhuǎn)型的實質(zhì)目標就是堅持科學(xué)發(fā)展觀構(gòu)建人民滿意的服務(wù)型政府，實現(xiàn)公共治理的整體效能。尤其在向社會優(yōu)質(zhì)高效供給公共產(chǎn)品和服務(wù)滿足公共需求過程中，要表現(xiàn)出較高的行政績效。在當前推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，研究地方政府轉(zhuǎn)型，有助于明晰在全面建成小康社會決勝階段，地方政府如何以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，通過不斷增加行政透明度、不斷提升行政執(zhí)行力、不斷提高行政效率，實現(xiàn)整體性治理績效。本文試圖從地方政府的行政透明、行政執(zhí)行、行政效率三個維度分析地方政府轉(zhuǎn)型的績效困境，探索政府轉(zhuǎn)型的有效路徑。

一、地方政府轉(zhuǎn)型過程中的績效困境

地方政府發(fā)揮著向公眾宣傳各項方針政策的作用，履行著公共政策的執(zhí)行職能，承擔著本轄區(qū)公共事務(wù)治理、公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的的重要職能等等；地方政府職能在運行過程中由于受到現(xiàn)行體制、行政生態(tài)條件、自身主觀因素等的制約，在行政透明、行政執(zhí)行、行政效率等三個維度，表現(xiàn)出來的某種程度的低績效成為一些不爭的現(xiàn)實。

（一）地方政府行政透明方面的分析

地方政府行政透明是國家治理能力現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)，是政治民主化的發(fā)展趨勢，是全面依法治國理念的基本表現(xiàn)。作為公共政策的制定者、公共權(quán)力的履行者、公共職責的承擔者、區(qū)域發(fā)展的謀劃者，主政一方的地方政府必須將自己的所思、所想、所為、所行與公眾進行有效信息溝通，才能增強其合法性。所以，地方政府信息公開、行政審批和權(quán)責清單公開，是地方政府轉(zhuǎn)型必不可少的一步。但是，在實踐中還是遇到了一些現(xiàn)實困境。

自從2008年5月《政府信息公開條例》實施以來，我國各級地方政府普遍重視信息公開建設(shè)，紛紛通過各種媒體和途徑向社會公開政務(wù)信息，而且利用現(xiàn)代信息技術(shù)建立了地方政府政務(wù)信息網(wǎng)站。以地方各級政務(wù)信息網(wǎng)站為研究對象，就主動公開政府信息而言，研究發(fā)現(xiàn)公開的靜態(tài)常規(guī)信息相對全面，偶爾也有信息更新較慢，呈現(xiàn)出滯后性的現(xiàn)象；對于動態(tài)信息及時性、完整性、可得性等表現(xiàn)欠佳，呈現(xiàn)出間斷性、滯后性、孤立性的特點。[ 靜態(tài)常規(guī)信息是指《中華人民共和國政府信息公開條例》第二章，第九條、第十條、第十一條、第十二條規(guī)定的行政機關(guān)主動公開的政府信息。動態(tài)信息是指一般涉及行政機關(guān)的具體行政行為等。]關(guān)于依申請公開的政府信息，《條例》就申請方式、申請內(nèi)容、行政機關(guān)的答復(fù)等做了規(guī)定。各級地方政府在形式上能夠按照《條例》的相關(guān)規(guī)定開展依申請政府信息公開工作；但是在實際工作中，個別地方政府開展依申請政府信息公開的工作績效較低。例如，《條例》第二十四條規(guī)定：“行政機關(guān)不能當場答復(fù)的，應(yīng)當自收到申請之日起15個工作日內(nèi)予以答復(fù)；如需延長答復(fù)期限的，應(yīng)當經(jīng)政府信息公開工作機構(gòu)負責人同意，并告知申請人，延長答復(fù)的期限最長不得超過15個工作日。”對于答復(fù)期限15個工作日的籠統(tǒng)規(guī)定，給地方政府預(yù)留了較大的自由裁量空間。由此可見，目前地方政府信息公開還存在制度設(shè)計、公開內(nèi)容、運行規(guī)范等方面的缺陷和偏頗，這直接影響到政府行政績效的發(fā)揮。

行政權(quán)作為公共權(quán)力的表現(xiàn)形式，公眾有權(quán)知道政府擁有哪些公共權(quán)力。行政審批作為具體行政行為的表現(xiàn)形式，公眾只有知道政府如何行使公共權(quán)力，肩負什么樣的行政職責，公眾才能有效監(jiān)督公共權(quán)力的健康運行?；诖耍D(zhuǎn)變政府職能，推進行政審批改革，建立健全權(quán)責清單制度，促進政府轉(zhuǎn)型，是建設(shè)透明、高效、廉潔政府需要長期關(guān)注的問題。行政審批與權(quán)責清單作為行政透明的重要表現(xiàn)形式，地方政府在推進行政審批改革和建立健全權(quán)責清單的過程，也是行政活動過程公開和行政權(quán)力公開的過程。如果不在公眾視野中推進行政審批改革和建立健全權(quán)責清單，可能引起公眾的不理解；管制型行政審批走向公共服務(wù)型行政審批可能成為空談；權(quán)責清單可能形同虛設(shè)，甚至成為權(quán)力尋租的工具。在當前的地方政府轉(zhuǎn)型中，行政審批改革與權(quán)責清單的建立健全基本上是政府的單邊行動，政府與市場、政府與社會、政府與公民的互動相對較少；在沒有對話和互動基礎(chǔ)上的簡政放權(quán)，從政府轉(zhuǎn)移到市場與社會的職能不會有機承接，往往出現(xiàn)公共職能的懸空現(xiàn)象，權(quán)責清單的功能價值也難以體現(xiàn)。甚至有的地方行政審批改革消減審批事項變相成為相關(guān)權(quán)力事項的合并，權(quán)力事項數(shù)量表面上減少，實質(zhì)上并沒有達到簡政放權(quán)的目標，權(quán)力變得更加隱蔽；有的地方政府官網(wǎng)公布的權(quán)責清單只是相關(guān)權(quán)力事項名稱，而沒有公示具體權(quán)力內(nèi)容。所以，在地方政府轉(zhuǎn)型的過程中，行政審批改革和權(quán)責清單的建立健全要擴大公眾參與度，增強透明度，才能獲得改革的合法性。

（二）地方政府行政執(zhí)行方面的分析

分析地方政府行政執(zhí)行遇到的困境是研究為什么地方政府要進行轉(zhuǎn)型的重要問題之一。由于受中國行政體制“條塊關(guān)系”的制約，各項政策的執(zhí)行是在相當復(fù)雜的行政生態(tài)中推行的，而且行政生態(tài)還在復(fù)雜的動態(tài)變化之中；來自政策內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境的各種執(zhí)行阻力，也考驗著地方政府的行政執(zhí)行力。endprint

從政策過程來看，社會問題通過政策議程成為公共政策問題，政府的偏好往往影響著公共政策問題的形成。在元政策基礎(chǔ)上制定的政策合法化后，在實施過程中層級越低的政府在政策執(zhí)行中所要采取的行動越要細化，政策工具的選擇越要靈活。在具體實踐中，有的地方政府在落實和細化國家宏觀政策時，由于受客觀環(huán)境和條件的制約，受自身偏好的影響，往往會偏離元政策的初始目標；在這種境況下，政策工具的選擇再不恰當，政策執(zhí)行效果就很難實現(xiàn)元政策的初衷和后繼政策目標。由此可見，隨著政府行政層級的降低，政策問題越具體化，這也越考驗地方政府的行政執(zhí)行力。

政策執(zhí)行是在政策制定完成后，將政策所規(guī)定的內(nèi)容變?yōu)楝F(xiàn)實的過程，是為實現(xiàn)政策目標而重新調(diào)整行為模式的動態(tài)過程。[ 陳振明：《政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社，2003年9月版，第259頁。]實質(zhì)上，地方政府所面臨的的政策執(zhí)行問題，是將政策方案通過積極的行動變?yōu)楝F(xiàn)實的過程，只有采取行之有效的政策執(zhí)行行動，才能實現(xiàn)政策目標。政策宣傳是政策執(zhí)行的首要環(huán)節(jié)，如果地方政府的政策宣傳不到位，政府與公眾之間的政策信息不對稱，公眾不能全面了解政策意圖、目標和具體措施，公眾很難理解、接受和服從政策。在現(xiàn)實中，有的地方政府試圖推行某項公共政策，由于政策宣傳沒有到位，沒有贏得公眾的理解和支持，公眾產(chǎn)生了抵制心理，采取了不配合的行動；此時，地方政府若沒有采取妥善的工作方法，沒有選擇恰當?shù)恼吖ぞ?，可能會激發(fā)公眾與地方政府的矛盾，誘發(fā)社會不穩(wěn)定因素，甚至公眾會采取非合作的集體行動，導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生。所以，沒有有效的政策宣傳，是影響地方政府行政執(zhí)行力的重要因素之一。

為實現(xiàn)政策目標，地方政府作為政策執(zhí)行子系統(tǒng)往往會采取各種措施和方法（亦稱為政策執(zhí)行手段）完成一定的政策任務(wù)。一般來說，政策執(zhí)行手段分為行政手段、法律手段、經(jīng)濟手段、思想誘導(dǎo)手段等。在每一個政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，恰當?shù)膱?zhí)行手段的選擇決定著政策目標能否順利實現(xiàn)。如果政策執(zhí)行手段不恰當，不能因事、因時、因地制宜的選擇政策執(zhí)行手段，往往很難調(diào)動政策執(zhí)行的人、財、物等諸要素的積極性，導(dǎo)致政策效力下降，難以實現(xiàn)政策目標。例如，有的地方在治理水體環(huán)境工作中，地方政府運用強制性行政手段實現(xiàn)了短期的治理效果，但沒過多久城市個別區(qū)域水環(huán)境又被污染，走進了“治理—污染—再治理”的怪圈，治理水體污染的政策目標不能得到徹底實現(xiàn)。究其原因，地方政府在治理水環(huán)境的政策執(zhí)行過程中，沒有將行政手段與法律手段、經(jīng)濟手段、思想誘導(dǎo)手段等政策手段有機結(jié)合起來，沒有形成相互補充的政策執(zhí)行效力?？梢?，政策執(zhí)行手段的選擇和運用，也會影響到地方政府行政執(zhí)行力的發(fā)揮。

公務(wù)人員作為地方政府組織體系的人力資源，其知識結(jié)構(gòu)、政策水平、管理水平、素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力的高低，決定著地方政府行政執(zhí)行力的強弱。事實上，任何一項公共政策終究是要由公務(wù)人員作為政策執(zhí)行者來實施，他們對政策的理解、態(tài)度、以及所采取的行動，都會影響到地方政府的行政執(zhí)行力。現(xiàn)實中，借用“政策變通”使政策變形走樣，政策執(zhí)行失真、失誤，都是由于政策執(zhí)行者主觀意識和綜合素質(zhì)不高所導(dǎo)致的。甚至個別公務(wù)人員存在的個人主義、功利主義、官僚主義、拜金主義等思想，都會對政策執(zhí)行大打折扣。政策的執(zhí)行往往也是團隊合作的過程，如果政策執(zhí)行者之間缺乏有效的溝通、信息的交流，不能形成政策執(zhí)行共識，就可能出現(xiàn)碎片化的行政執(zhí)行方向，難免在政策執(zhí)行中出現(xiàn)分歧、誤會、隔閡，從而降低行政執(zhí)行力。所以，公務(wù)人員的綜合素質(zhì)，成為影響地方政府行政執(zhí)行力的主觀因素。

（三）地方政府行政效率方面的分析

地方政府轉(zhuǎn)型的目標之一就是在行政過程的各個階段、各個環(huán)節(jié)和各個層次通過積極行動追求較高的行政效率。然而，地方政府在行政過程中，對公共事務(wù)管理表現(xiàn)出來的外部效率，以及對行政機關(guān)自身內(nèi)部管理表現(xiàn)出來的內(nèi)部效率，在不同程度上還存在管理缺位或不到位的現(xiàn)象。

地方政府對本轄區(qū)范圍內(nèi)的公共事務(wù)管理主要體現(xiàn)在公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給上。由于受限于地方財政能力，某些公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給往往不能滿足社會的實際需求；為增加供給逐漸運用了市場化的手段向社會提供準公共產(chǎn)品和服務(wù)。但是由于地方政府的監(jiān)管不到位，產(chǎn)品和服務(wù)的供給往往有數(shù)量的“缺斤少兩”和質(zhì)量的“參差不齊”現(xiàn)象出現(xiàn)。從供給主體來看，有的地方政府在認識上還不能很好的區(qū)分公共產(chǎn)品和服務(wù)提供者與生產(chǎn)者之間的關(guān)系。角色劃分和責任界定不一定總能做到清晰明確。[ E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2003，P69.]即便推行了公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場化供給，在市場因素失靈或非市場因素失靈的時候，政府、市場、社會的多元供給力量不能充分發(fā)揮，多中心供給主體耦合協(xié)同作用的縫隙較大。從供給形式來看，雖然有的地方政府將一些公共產(chǎn)品和服務(wù)以合同承包、特許經(jīng)營等形式向公眾供給，但是對公眾使用的回應(yīng)性較弱。由于受地域限制，在本區(qū)域范圍內(nèi)的公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)者可選擇性較小，一旦采取了合同承包或特許經(jīng)營，不但沒有產(chǎn)生競爭反而形成了新的壟斷，這就大大降低了供給效率。從供給過程來看，有的地方政府認為公共產(chǎn)品和服務(wù)采取了市場化供給，一切都是生產(chǎn)者的事情。生產(chǎn)者處于逐利角度會不同程度的“偷工減料”，加之地方政府對公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)過程、產(chǎn)品質(zhì)量、產(chǎn)品消費的監(jiān)督出現(xiàn)缺位或不到位；此時，公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給就低效了。由此看來，地方公共產(chǎn)品和服務(wù)供給失靈或低效率，其實就是地方政府行政外部效率不高的一種表現(xiàn)形式。

當前各級地方政府普遍重視行政內(nèi)部效率，紛紛借鑒私人部門的管理理念、管理原則、管理方法和技術(shù)不斷提高自身行政效率。但是，地方政府作為既定的組織形態(tài)存在，在現(xiàn)實中也暴露出了“科層制”的種種弊端。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，地方政府內(nèi)部行政效率在行政理念、組織結(jié)構(gòu)、行政行為、技術(shù)手段等方面還有一定的差距。行政理念上，雖然借鑒了新公共管理“顧客至上”的理念，但是在服務(wù)理念的主動性、精準性、時效性等方面與公眾的期望和要求不相適應(yīng)；有的部門和公務(wù)人員還或多或少的存在管制至上的思想。組織結(jié)構(gòu)上，條塊結(jié)構(gòu)不合理，機構(gòu)設(shè)置不科學(xué)；縱向?qū)蛹夁^多，省、副省級市、地市級市、地市級縣、縣級縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）；橫向結(jié)構(gòu)碎片化，部門之間往往出現(xiàn)權(quán)力相爭、責任互相推諉的現(xiàn)象。行政行為上，政府職權(quán)越位、缺位、不到位、不補位的現(xiàn)象時有發(fā)生，公務(wù)人員為人民服務(wù)的公共形象扭曲，大大降低了政府的公信力。技術(shù)手段上，雖然電子政務(wù)得到較為廣泛的使用，但是與信息社會的智慧建設(shè)相差甚遠。電子政務(wù)的管理和服務(wù)水平還不能很好的滿足公眾的實際需求。endprint

二、、地方政府轉(zhuǎn)型的路徑選擇

隨著建設(shè)具有中國特色社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，地方政府只有主動轉(zhuǎn)型才能促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，才能適應(yīng)“五位一體”的發(fā)展要求。地方政府只有不斷的進行調(diào)整和改革，才能摒棄自身阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展的不良因素，實現(xiàn)政府與市場、政府與社會的良性互動。由此可見，不斷增加行政透明度、不斷提升行政執(zhí)行力、不斷提高行政效率，是地方政府成功轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（一）增加行政透明度，推進政府轉(zhuǎn)型

地方政府轉(zhuǎn)型過程中行政透明度越高，越有利于形成政府與社會的良性互動；越有利于保障公眾的知情權(quán)，推進政治民主化的發(fā)展；越有利于實現(xiàn)公共利益最大化；越有利于提高地方政府善治水平。

首先、如何讓信息公開更加順暢、透明、高效，是當前地方政府轉(zhuǎn)型中信息公開必須要進一步研究和破解的難題。一是要持續(xù)強化政府信息公開的公共服務(wù)理念。在信息公開工作中，地方政府和公務(wù)人員要摒棄傳統(tǒng)行政思維的影響，轉(zhuǎn)變到公眾本位的理念上，切實尊重公眾的知情權(quán)。從封閉的信息管制文化中走出來，樹立起服務(wù)本位的理念，切實尊重公眾的參與權(quán)。從官本位的行政文化走進民本位的行政文化，明確公共權(quán)力的來源，切實尊重公眾的監(jiān)督權(quán)。二是要不斷提高政府信息公開的時效性和開放度。在大數(shù)據(jù)背景下，信息傳播的即時性特點在不斷鞭策政府要高度重視信息公開的時效性。只有及時主動的做好政府信息公開，才能引導(dǎo)政務(wù)信息和社會輿論方向。只有不斷提高依申請公開政府信息的回應(yīng)性，妥善處理好回應(yīng)速度和準確度的關(guān)系、公開與保密的關(guān)系，才能贏得公眾的理解和信任。三是要科學(xué)合理的處理好信息公開中的自由裁量。地方政府在具體執(zhí)行信息公開自由裁量時，要以公共利益為出發(fā)點進一步明晰信息公開的范圍和邊界。

其次、以全面深化行政審批改革為基礎(chǔ)，以權(quán)責清單制度建設(shè)為舉措，是地方政府提高行政透明的有效路徑。一方面是全面深化行政審批改革要以簡政放權(quán)為方向，切實轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型行政審批。將改革的頂層設(shè)計與實際情況相結(jié)合，做到與建設(shè)中國特色社會主義市場經(jīng)濟不適應(yīng)的行政審批權(quán)能夠消減掉，市場活力和社會活力能夠得到釋放。理順好上下層級政府行政審批改革的權(quán)力承接，要做到上級審批權(quán)力放得下，下級層面接得住。有條件的地方可以推進市縣兩級扁平化的審批機制，減少政府層級間的摩擦。同時要加強行政審批的標準化、規(guī)范化建設(shè)，在審批服務(wù)、審批流程、審批環(huán)節(jié)、審批方式等方面全面向市場和社會公開，積極構(gòu)建政府高效審批和公眾方便審批的行政生態(tài)。另一方面是建立健全權(quán)責清單制度，切實做到公共權(quán)力在透明運行。行政權(quán)力的運行要以法治思維為理念，明確“有權(quán)必有責、權(quán)責相統(tǒng)一”的原則，主動接受來自公眾的監(jiān)督。只有權(quán)責明確，權(quán)力的向度得到監(jiān)督，才能形成科學(xué)有效職能合理的行政體系。在當前的權(quán)責清單制度建設(shè)中，要堅持頂層設(shè)計，中央與地方聯(lián)動，才能依法明確權(quán)責清單；要動態(tài)調(diào)整，將不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的權(quán)責進行及時優(yōu)化，以利于發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，激發(fā)社會活力。在技術(shù)手段上，運用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)，與市場、與社會形成良性互動。

（二）通過不斷提升行政執(zhí)行力，推進政府轉(zhuǎn)型

在復(fù)雜的地方政府行政執(zhí)行系統(tǒng)里，政策執(zhí)行是主要的有機構(gòu)成部分。政策執(zhí)行的水平?jīng)Q定著地方政府行政執(zhí)行的水平。在政策執(zhí)行過程中，只有將政策的學(xué)習(xí)和宣傳、政策執(zhí)行計劃制定、政策實施與落實、政策監(jiān)督與控制、政策績效評估等環(huán)節(jié)進行無縫隙銜接，才能提升政策執(zhí)行力推進地方政府轉(zhuǎn)型。

第一，學(xué)習(xí)和宣傳公共政策是政策有效執(zhí)行的基礎(chǔ)。在政策執(zhí)行的準備階段，作為政策執(zhí)行主體（行政機關(guān)和公務(wù)員）要主動的學(xué)習(xí)和宣傳公共政策。執(zhí)行主體只有全面了解公共政策的實質(zhì)內(nèi)容，才能運籌帷幄；只有把公共政策向政策目標群體宣傳到位，才能贏得他們的支持。通過廣泛的學(xué)習(xí)，執(zhí)行主體可以形成認同和共識，形成政策執(zhí)行合力，采取有效的政策行動；通過各種有效的宣傳，執(zhí)行主體和政策目標群體可以實現(xiàn)良性互動，減少政策執(zhí)行阻力。

第二，政策執(zhí)行計劃制定是政策執(zhí)行的重要條件。通過政策執(zhí)行計劃的制定，統(tǒng)籌安排好政策執(zhí)行所需要的人、財、物等要素，實現(xiàn)人員的合理配置、財務(wù)的有力支持、物資的充分保障。只有把相關(guān)要素統(tǒng)籌部署到位，才能實現(xiàn)政策的順暢執(zhí)行。通過可行性計劃的制定，明確政策執(zhí)行過程的分工與合作，可以確保政策執(zhí)行有的放矢和政策目標的實現(xiàn)。在政策執(zhí)行計劃制定時，要妥善處理好長期目標與短期目標的關(guān)系、全局與局部的關(guān)系、公平與效率的關(guān)系、剛性與彈性的關(guān)系等。

第三、政策實施與落實是政策執(zhí)行的關(guān)鍵步驟。政策實施與落實是政策執(zhí)行主體將公共政策轉(zhuǎn)化為實際行動的過程。只有運用合適的政策執(zhí)行手段將相關(guān)人力、財力、物力科學(xué)合理的配置到諸環(huán)節(jié)，才能順利達到政策目標。政策執(zhí)行機構(gòu)和人員要合理分工、明確權(quán)責邊界，避免互相推諉扯皮；要加強溝通與協(xié)調(diào)，形成政策執(zhí)行合力；政策執(zhí)行手段要從實際情況出發(fā)，靈活使用。政策執(zhí)行中所使用的財力和物力要本著節(jié)儉適度的原則，防止不必要的浪費。政策的實施與落實還要處理好全面與重點的關(guān)系、整體與部分的關(guān)系、成本與效果的關(guān)系等。

第四、政策監(jiān)督與控制是政策執(zhí)行的有力保障。政策監(jiān)督與控制的實質(zhì)目的是在政策實際執(zhí)行過程中，使各項政策活動向著既定政策目標保質(zhì)保量的按時完成的積極行動。在政策執(zhí)行事前、事中、事后的全過程進行有效的執(zhí)行方向控制，多種控制手段的有機銜接，才能達到最終的政策目標。在政策執(zhí)行中只有對人、財、物進行有效而全面的監(jiān)督，人盡其才、財盡其用、物盡其用，避免不必要的支出，才能最終圓滿地、經(jīng)濟地、高效地實現(xiàn)預(yù)期政策目標，保障政策的全面貫徹和落實。

第五、政策績效評估是政策執(zhí)行的效果體現(xiàn)。政策執(zhí)行后是否有效達到預(yù)期目標，需要對政策執(zhí)行所產(chǎn)生的績效進行評估。政策執(zhí)行績效評估是政策執(zhí)行過程這一有機鏈條中必不可少的重要一環(huán)，對于提高政策執(zhí)行質(zhì)量，克服政策執(zhí)行中的弊端和障礙，具有重要作用。[ 黃順康.公共政策學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2013，P136.]為使政策績效評估達到客觀、系統(tǒng)、科學(xué)的效果，需要將政策制定、政策執(zhí)行、政策評估分別交由不同機構(gòu)履行，各司其職。要發(fā)揮第三方評估的積極作用和專業(yè)水平，鼓勵公眾參與到評估中來。運用現(xiàn)代技術(shù)手段和評估理論，確保評估結(jié)果的真實、公正、精準。同時，還要建立評估結(jié)果反饋機制，以利于政策執(zhí)行的再決策。endprint

（三）通過不斷提高行政效率，推進政府轉(zhuǎn)型

地方政府行政效率是指地方行政機關(guān)以合理的管理成本對轄區(qū)范圍內(nèi)公共事務(wù)和行政機關(guān)內(nèi)部進行有效的管理，并貫穿于管理過程始終所產(chǎn)生的預(yù)期行政效果；它體現(xiàn)了地方政府科學(xué)管理的水平。所以，行政外部效率和內(nèi)部效率的提高是地方政府轉(zhuǎn)型是否成功的一個關(guān)鍵性因素。

一方面是推進公共事務(wù)治理方式的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的品質(zhì)追求。如何提升公共事務(wù)管理表現(xiàn)出來的外部績效，是地方政府需要長期關(guān)注的重要問題。尤其是公共產(chǎn)品和服務(wù)供給作為公共事務(wù)管理的重要領(lǐng)域，要求地方政府要不斷創(chuàng)新方式來滿足公眾的需求。一是要轉(zhuǎn)變到合作治理的理念。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，地方政府的行政理念要轉(zhuǎn)變到合作治理理念，在合作治理的框架下實現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給。在充分發(fā)揮市場、社會活力的情況下，形成“政府—市場—社會”三者的合作治理。以民本位的合作治理觀為引導(dǎo)，實現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的均衡、統(tǒng)籌、有效供給。二是要完善公共產(chǎn)品和服務(wù)供給機制。地方政府對公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者、生產(chǎn)者、監(jiān)督者要有全面、全新、到位的認識。在公共產(chǎn)品和服務(wù)供給中，不僅要強調(diào)政府公共責任的擔當和主導(dǎo)作用的發(fā)揮，還要充分調(diào)動市場競爭機制的積極因素，有效發(fā)揮社會力量的監(jiān)督職能，才能形成完善的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給機制。在推進公共產(chǎn)品和服務(wù)市場化供給時，政府要以完善法治環(huán)境為基礎(chǔ)，以營造良好政策環(huán)境為己任，依法行政，轉(zhuǎn)變職能。三是要理性認識市場化供給的效能。推進公共產(chǎn)品和服務(wù)市場化改革的前提是政府失靈的出現(xiàn)，試圖運用市場作用彌補政府失靈。在許多情況下，市場也不是萬能的，也有失靈的時候，這就需要政府的干預(yù)。所以，在公共產(chǎn)品和服務(wù)市場化供給的認識上，要用理性的眼光進行審視，任何唯市場、或唯政府的做法，終究會陷入困境。只有動態(tài)的把握公共產(chǎn)品和服務(wù)供給中的政府與市場關(guān)系，靈活運用混合供給模式，才能有效的保障供給。四是要實現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的品質(zhì)追求。不斷提高行政效率推進政府轉(zhuǎn)型的實質(zhì)目的，就是高效的向公眾提供有品質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。為此，地方政府要加強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給體制的構(gòu)建主導(dǎo)作用，不斷優(yōu)化統(tǒng)籌兼顧、惠及全民的供給模式，來滿足公眾對公共產(chǎn)品和服務(wù)的品質(zhì)追求。

另一方面是積極培育公共理性，不斷提升地方政府內(nèi)部管理績效。以公共利益為出發(fā)點，理性選擇行政行為，合理配置職權(quán)明確權(quán)責邊界，形成整體性治理結(jié)構(gòu)，公務(wù)人員都盡其所能、務(wù)實高效的投入工作，內(nèi)部監(jiān)控與評估系統(tǒng)能夠積極促進績效提升，是不斷提高內(nèi)部行政效率實現(xiàn)地方政府轉(zhuǎn)型的良好愿景。為此，首先地方政府要以追求公共利益最大化做出理性選擇，摒棄傳統(tǒng)公共行政的價值取向，強化民本位的現(xiàn)代公共管理的價值取向，以促進公共利益的公平公正分配為行動指南，以創(chuàng)造良好的行政生態(tài)為基本職責。在公共決策過程中，以公共理性為原則，積極促進公共決策的民主化、科學(xué)化、法制化。其次理順地方政府條塊關(guān)系?？v向結(jié)構(gòu)方面，要穩(wěn)妥推進省管縣體制，減少管理層級實現(xiàn)扁平化的治理結(jié)構(gòu)，提高縱向治理效能。橫向結(jié)構(gòu)方面，要深化大部門體制改革，將碎片化的政府職能進行有機整合，歸類合并，形成整體性治理績效。要將理順地方政府條塊關(guān)系視為一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，不能簡單的認為是層級的減少和部門的整合，要從復(fù)雜性和系統(tǒng)性上予以重視。理順地方政府條塊關(guān)系也是優(yōu)化權(quán)力配置和明確職責的過程。切實做到上下層級之間事權(quán)結(jié)構(gòu)要合理，部門間職責邊界要清晰。在簡政放權(quán)的過程中，要處理好行政權(quán)力的授權(quán)和受權(quán)、強化和弱化的關(guān)系，實現(xiàn)公共權(quán)力的有為而治。再次是提高公務(wù)人員工作績效。如果政府期望提高效率并富有創(chuàng)造力，那么它就應(yīng)該利用一切可以利用的資源，其中主要是人力資源。[[美]B？蓋伊？彼得斯.政府未來的治理模式[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2002，P120.]基于此，地方政府要運用戰(zhàn)略性公共人力資源管理技術(shù)，來激發(fā)公務(wù)人員的工作潛能。通過激勵公務(wù)人員的創(chuàng)造性，進而促使政府整體行政效率的提高。再之是要建立有效的地方政府內(nèi)部監(jiān)控和評估系統(tǒng)。有效的內(nèi)部監(jiān)控和評估是地方政府內(nèi)部績效管理的重要環(huán)節(jié)，它貫穿于管理過程始終。通過健全有效的內(nèi)部監(jiān)控和評估系統(tǒng)可以防范公共權(quán)力的濫用，提高地方政府管理的質(zhì)量和效率。

地方政府在國家治理體系中扮演著重要的角色，在面對國家現(xiàn)代化進程中所遇到的新情況、新問題、新矛盾、新機遇、新挑戰(zhàn)時，迫切需要通過轉(zhuǎn)型來提高治理能力。地方政府轉(zhuǎn)型要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，才能滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，實現(xiàn)全面建成小康社會的目標。地方政府轉(zhuǎn)型中遇到的行政透明、行政執(zhí)行、行政效率等方面的困境，既是問題又是出路；三者之間是一個有機整體，相互影響、相輔相成；行政透明是地方政府轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)，行政執(zhí)行是行政透明和行政效率的中間環(huán)節(jié)，行政效率是行政透明和行政執(zhí)行的結(jié)果；只有方方面面的信息對稱，行政執(zhí)行才能到位，行政效率才能實現(xiàn)提高。

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責任編輯張小莉endprint