城郊半城市化地區(qū)的鎮(zhèn)村健康發(fā)展探索*
——以揚(yáng)州市市區(qū)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃為例

何瑞雯　陳眉舞　羅小龍　劉豫萍

城郊半城市化地區(qū)的鎮(zhèn)村健康發(fā)展探索*
——以揚(yáng)州市市區(qū)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃為例

何瑞雯陳眉舞羅小龍劉豫萍

伴隨著新型城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)型與重構(gòu)日趨深化，尤其是位于半城市化地區(qū)的城郊鎮(zhèn)村，城鄉(xiāng)聯(lián)系頻繁密切，空間碎化較為顯著，管控工作上存在一定難度。為進(jìn)一步引導(dǎo)城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高鎮(zhèn)村規(guī)劃建設(shè)水平，江蘇省于2014年組織編制新一輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃。在此背景下以《揚(yáng)州市市區(qū)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃》的編制工作為例，介紹揚(yáng)州市在此過(guò)程中的工作方法與創(chuàng)新探索，以期為同類規(guī)劃的編制提供參考，進(jìn)一步推進(jìn)城郊鎮(zhèn)村健康持續(xù)發(fā)展。

鎮(zhèn)村布局規(guī)劃 ｜ 城郊 ｜ 半城市化地區(qū) ｜ 揚(yáng)州

何瑞雯

上海市規(guī)劃編審中心碩士

陳眉舞

南京大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院高級(jí)規(guī)劃師，博士

羅小龍

南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師

劉豫萍

中鐵城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院南京分院碩士

伴隨我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入第4波[1]，城市與鄉(xiāng)村的關(guān)系正經(jīng)歷著劇烈的變動(dòng)過(guò)程。2011年我國(guó)城鎮(zhèn)化率首次超過(guò)50%，表征我國(guó)開始進(jìn)入“從關(guān)心城市到關(guān)心鄉(xiāng)村”的政策轉(zhuǎn)型階段[2]。而黨的“十八大”以來(lái)，特別是2013年12月中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議召開后，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化成為整個(gè)國(guó)家的重大任務(wù)。2015年，中央出臺(tái)《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)2015[1]號(hào)），要求“完善縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃和村莊規(guī)劃，強(qiáng)化規(guī)劃的科學(xué)性和約束力”，“切實(shí)防止違背農(nóng)民意愿大規(guī)模撤并村莊、大拆大建”[3]。由此可見(jiàn)，新時(shí)期鎮(zhèn)村布局規(guī)劃面臨著更高的時(shí)代要求。

在新型城鎮(zhèn)化的語(yǔ)境下，城鄉(xiāng)之間流動(dòng)日益頻繁，鄉(xiāng)村勞動(dòng)力面向城市的流出現(xiàn)象突出?？陀^來(lái)看，鄉(xiāng)村地區(qū)“空心化”、“老齡化”現(xiàn)象更加普遍和突出，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)也逐步衰退瓦解[4-6]，由此帶來(lái)的鄉(xiāng)村發(fā)展問(wèn)題不容忽視，亟需規(guī)劃合理引導(dǎo)與重構(gòu)。2014年，江蘇省先后出臺(tái)了《省政府辦公廳關(guān)于加快優(yōu)化鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的指導(dǎo)意見(jiàn)》（蘇政辦發(fā)[2014]43號(hào)）和《省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳關(guān)于做好優(yōu)化鎮(zhèn)村布局規(guī)劃工作的通知》（蘇建規(guī)[2014]389號(hào)）兩份重要政策文件，以期穩(wěn)妥推進(jìn)全省新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，并要求江蘇各地級(jí)市按照蘇南、蘇中、蘇北不同時(shí)間表有序推進(jìn)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制工作。

在此背景下，揚(yáng)州市于2014年下半年組織開展了《揚(yáng)州市市區(qū)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃》編制工作。按照揚(yáng)州市總體規(guī)劃的界定，本次規(guī)劃范圍是揚(yáng)州市市區(qū)以內(nèi)、中心城區(qū)范圍以外的21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，即為揚(yáng)州市城郊地區(qū)。學(xué)界將這一類位于城市建成區(qū)以外，城市與鄉(xiāng)村相互融合的特殊經(jīng)濟(jì)地理空間定義為“半城市化地區(qū)”，其發(fā)展受到城市中心擴(kuò)散效應(yīng)和遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)村向城市集聚效應(yīng)的雙重影響[7]。由于城郊半城市化地區(qū)空間屬性和社會(huì)屬性的特殊性，規(guī)劃區(qū)內(nèi)各類建設(shè)行為活躍，城鄉(xiāng)聯(lián)系緊密，但空間碎化嚴(yán)重，實(shí)際的規(guī)劃管控又相對(duì)欠缺，屢有“缺位”、“錯(cuò)位”行為。本次規(guī)劃編制的目標(biāo)，正是立足揚(yáng)州城郊地區(qū)，積極統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系，優(yōu)化融合城鄉(xiāng)空間，盤活挖潛各類資源，實(shí)現(xiàn)城郊半城市化地區(qū)的鎮(zhèn)村健康持續(xù)發(fā)展，讓農(nóng)民在此過(guò)程中“就得了業(yè)”、“住得到房”、“看得起病”、“轉(zhuǎn)得了型”，切實(shí)提升民生幸福指數(shù)。本文旨在通過(guò)梳理《揚(yáng)州市市區(qū)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃》編制中既有工作經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新探索，以期為同類地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和鎮(zhèn)村發(fā)展規(guī)劃提供參考和借鑒。

1　研究區(qū)概況與基本特征

1.1研究區(qū)基本情況

揚(yáng)州市地處長(zhǎng)江中下游平原東端，位于江蘇省中部、長(zhǎng)江北沿岸。作為長(zhǎng)三角核心區(qū)北翼中心城市和蘇中、蘇北聯(lián)通蘇南的重要門戶樞紐，其地理?xiàng)l件和交通條件十分優(yōu)越。揚(yáng)州市受上海都市圈與南京都市圈的雙重輻射和影響，連接蘇南、蘇北兩大經(jīng)濟(jì)區(qū)域，具有“東西聯(lián)動(dòng)、南北逢源”的區(qū)位特點(diǎn)。目前，揚(yáng)州市共轄邗江區(qū)、廣陵區(qū)、江都區(qū)3個(gè)市轄區(qū)和寶應(yīng)縣1個(gè)縣，代管儀征市、高郵市2個(gè)縣級(jí)市。本次規(guī)劃范圍是位于揚(yáng)州市區(qū)規(guī)劃范圍以內(nèi)（即為邗江區(qū)、廣陵區(qū)和江都區(qū)所轄范圍）、中心城區(qū)范圍以外的區(qū)域（圖1），總面積約為1 584 km2。其中涉及到鎮(zhèn)和街道21個(gè)，行政村324個(gè)，自然村莊5 000余個(gè)。

圖1　研究區(qū)范圍示意圖

圖2　村莊分布形態(tài)特征地域差異對(duì)比

1.2研究區(qū)鎮(zhèn)村分布特點(diǎn)與社會(huì)屬性

通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)，目前揚(yáng)州市區(qū)范圍內(nèi)村莊數(shù)量龐大，但又布局分散、規(guī)模偏小，亟需梳理、整合。同時(shí)，研究范圍內(nèi)地理環(huán)境多樣，呈現(xiàn)不同的分片特征：西部丘陵地區(qū)自然村分布零散，村落規(guī)模??；中東部平原地區(qū)自然村分布較為均衡，村落規(guī)模較大；里下河片區(qū)由于水網(wǎng)密布，村莊布局分散，村莊規(guī)模較為適中；而沿江北洲片區(qū)村莊大多連片布置，村莊規(guī)模較小。受地形影響，揚(yáng)州市區(qū)村莊分布離散而不均質(zhì)，區(qū)域差異相當(dāng)明顯（表1，圖2），因此針對(duì)這種不平衡性，注重差別化政策制定構(gòu)成后續(xù)工作的重要特點(diǎn)。

而在社會(huì)屬性方面，規(guī)劃區(qū)內(nèi)的鎮(zhèn)街存在著大量“城鄉(xiāng)土地利用混雜交錯(cuò)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)急劇變化的過(guò)渡性地域類型”[8]，顯現(xiàn)出典型的“半城市化地區(qū)”特征?；趩?wèn)卷調(diào)查本研究發(fā)現(xiàn)，揚(yáng)州城郊地區(qū)正發(fā)生著劇烈的鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型，呈現(xiàn)出城郊半城市化地區(qū)鄉(xiāng)村變遷的新趨勢(shì)，表現(xiàn)出如下規(guī)律性特征：首先，揚(yáng)州城郊農(nóng)民就業(yè)非農(nóng)化程度高，外出務(wù)工周期長(zhǎng)。其次，城郊地區(qū)城鄉(xiāng)之間流動(dòng)十分密切，主要為通勤流動(dòng)和親緣流動(dòng)兩個(gè)方面。再次，農(nóng)民市民化程度高，大約1/3受訪者表示在城市工作生活，享受城市的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了市民化。但與此同時(shí)，揚(yáng)州城郊農(nóng)村空心村和老齡化現(xiàn)象突出，部分鎮(zhèn)村開始出現(xiàn)鄉(xiāng)村衰退現(xiàn)象。

綜上所述，通過(guò)現(xiàn)狀特征與問(wèn)題研判，本次揚(yáng)州市區(qū)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制的兩大重要思路轉(zhuǎn)向應(yīng)運(yùn)而生：第一，結(jié)合地區(qū)特征，通過(guò)差異化制定鎮(zhèn)村發(fā)展戰(zhàn)略，規(guī)避上輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃中出現(xiàn)的諸如撤并力度過(guò)大、對(duì)特色村莊保護(hù)不足、政策制定“一刀切”等問(wèn)題，因地制宜提出合理科學(xué)、可操作的規(guī)劃策略，切實(shí)指導(dǎo)揚(yáng)州城市郊區(qū)鎮(zhèn)村合理布局與規(guī)劃實(shí)施。第二，以人為本，充分尊重農(nóng)民和基層組織的發(fā)展意愿，尊重城郊半城市化地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律，引導(dǎo)21個(gè)鎮(zhèn)街依據(jù)自身?xiàng)l件合理遴選和重點(diǎn)培育需要發(fā)展的重點(diǎn)村莊和特色村莊，明確鄉(xiāng)村空間發(fā)展新載體，確保產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)，就地致富；傳承文化，彰顯特色；穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，增減協(xié)調(diào)。

表1　不同地理?xiàng)l件下村莊規(guī)模統(tǒng)計(jì)表

圖3　揚(yáng)州市區(qū)鎮(zhèn)村發(fā)展政策分區(qū)

2　規(guī)劃編制中的創(chuàng)新探索

2.1推進(jìn)差別化， 先政策分區(qū)后規(guī)劃落實(shí)

本次規(guī)劃范圍內(nèi)涉及的21個(gè)街、鎮(zhèn)地理?xiàng)l件多樣，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件差異也較大。為了保證鎮(zhèn)村發(fā)展政策科學(xué)合理、切合實(shí)際，規(guī)劃對(duì)不同地理?xiàng)l件下鎮(zhèn)村分布特征、各鎮(zhèn)街經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件與趨勢(shì)和各鎮(zhèn)街與主城區(qū)聯(lián)系關(guān)系3個(gè)方面的要素進(jìn)行綜合分析與評(píng)價(jià)。三方因子疊加后將規(guī)劃范圍內(nèi)的鎮(zhèn)街劃分為濱江開發(fā)型地區(qū)、都市近郊型地區(qū)、都市遠(yuǎn)郊型地區(qū)和跨界發(fā)展型地區(qū)等4個(gè)政策片區(qū)（圖3）。規(guī)劃通過(guò)匹配合理的政策要求，對(duì)各區(qū)制定差異化的政策與發(fā)展指引措施，以切實(shí)指導(dǎo)鎮(zhèn)村合理布局。

（1）濱江開發(fā)型地區(qū)

濱江開發(fā)型地區(qū)地處夾江地帶的北洲地區(qū)，工業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)良好，屬工業(yè)型城鎮(zhèn)，對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸引力強(qiáng)。這一地區(qū)就地城鎮(zhèn)化特征明顯，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)呈現(xiàn)“進(jìn)廠不進(jìn)城，離土不離鄉(xiāng)”的特點(diǎn)。但作為濱江開發(fā)的城鎮(zhèn)，其工業(yè)園區(qū)建設(shè)與農(nóng)村用地間存在較多矛盾。

由此，規(guī)劃提出首先應(yīng)鼓勵(lì)在農(nóng)村地域適度建設(shè)農(nóng)民集中居住點(diǎn)以滿足農(nóng)民居住需求。但與此同時(shí)，要嚴(yán)禁農(nóng)房翻建和新建，引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)不斷集中。此外，規(guī)劃要關(guān)注濱江村莊的產(chǎn)業(yè)特色，促進(jìn)特色村的培育和發(fā)展。

（2）都市近郊型地區(qū)

都市近郊型地區(qū)的村莊多分布在城市西北郊的丘陵地區(qū)，部分位于里下河地區(qū)。這一地區(qū)鎮(zhèn)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較好，與揚(yáng)州中心城區(qū)聯(lián)系最為緊密，半城市化特征明顯，農(nóng)民城鎮(zhèn)化水平相對(duì)較高。然而，由于上輪鎮(zhèn)村規(guī)劃中政策嚴(yán)禁危舊農(nóng)房改造，部分真正有需要改善居住條件農(nóng)民的生活受到影響，農(nóng)民有較強(qiáng)的建房意愿。

針對(duì)上述問(wèn)題本次規(guī)劃指出，一方面，在政策制定方面應(yīng)“有堵有疏”，允許各鎮(zhèn)在農(nóng)村適度建設(shè)農(nóng)民集中居住點(diǎn)，允許有建房需求的農(nóng)民在規(guī)劃區(qū)域內(nèi)建新房，但不得原址翻建。另一方面，規(guī)劃提出進(jìn)一步引導(dǎo)農(nóng)民向鎮(zhèn)區(qū)集中居住，做好鎮(zhèn)區(qū)農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)工作。此外，應(yīng)結(jié)合這一區(qū)域村莊特色，建設(shè)旅游型郊野鄉(xiāng)村，強(qiáng)化鎮(zhèn)村特色發(fā)展。

（3）都市遠(yuǎn)郊型地區(qū)

都市遠(yuǎn)郊型地區(qū)距離揚(yáng)州主城區(qū)距離較遠(yuǎn)，村莊密度較小，規(guī)模中等。這一地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上相對(duì)落后，農(nóng)村房屋多為磚瓦房，已進(jìn)入了新一輪建房高潮，但由于缺乏項(xiàng)目引導(dǎo)和政策推動(dòng)，農(nóng)民集聚工作推進(jìn)十分緩慢。對(duì)此，規(guī)劃提出要在加大政策和資金的扶持力度的同時(shí)，鼓勵(lì)農(nóng)民向鎮(zhèn)區(qū)和社區(qū)集中；遠(yuǎn)郊型地區(qū)要迎合新一輪建房時(shí)期，在遠(yuǎn)離鎮(zhèn)區(qū)的農(nóng)村地區(qū)進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)民集中居住，以推動(dòng)高效農(nóng)業(yè)和規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

（4）跨界發(fā)展型地區(qū)

跨界發(fā)展型地區(qū)位于揚(yáng)州市與泰州市交接區(qū)域。該地區(qū)城鎮(zhèn)接受泰州輻射，但其發(fā)展仍然存在行政壁壘。因此，本次規(guī)劃提出要引導(dǎo)該地區(qū)城鎮(zhèn)與泰州進(jìn)行積極跨界融合，以促進(jìn)城、鎮(zhèn)、村和諧統(tǒng)籌發(fā)展。

2.2重視分類引導(dǎo)， 構(gòu)建村莊結(jié)構(gòu)體系

村莊分類是鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的核心任務(wù)[9]。在新時(shí)期背景下，鎮(zhèn)村的健康有序發(fā)展有賴于對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)、社會(huì)、文化、生態(tài)等要素的統(tǒng)籌考慮?；诖?，規(guī)劃“以發(fā)展為導(dǎo)向”，在綜合判斷各個(gè)自然村莊發(fā)展條件和潛力基礎(chǔ)上，構(gòu)建了“重點(diǎn)村—特色村—一般村”的村莊結(jié)構(gòu)體系。其中，“重點(diǎn)村”和“特色村”是規(guī)劃發(fā)展的村莊。在此基礎(chǔ)上，規(guī)劃制定了詳細(xì)的村莊分類原則，明確各類型村莊遴選方法（表2），引導(dǎo)村莊把握自身定位和“可為不可為”的行動(dòng)底線。

在村莊分類遴選原則的基礎(chǔ)上，規(guī)劃對(duì)4大政策分區(qū)中的鎮(zhèn)村布點(diǎn)進(jìn)行差別引導(dǎo)。例如，對(duì)城鎮(zhèn)化率相對(duì)較低且聚集相對(duì)困難的都市遠(yuǎn)郊型地區(qū)可適當(dāng)增加重點(diǎn)村數(shù)量，保證耕作半徑；而對(duì)以產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展為重點(diǎn)、就地城鎮(zhèn)化趨勢(shì)明顯的濱江開發(fā)型地區(qū)則應(yīng)控制重點(diǎn)村數(shù)量。在村莊分類遴選原則和政策分區(qū)指引的共同指導(dǎo)下，最終制定了鎮(zhèn)村布局方案。

第一，規(guī)劃通過(guò)各鎮(zhèn)村自主醞釀和統(tǒng)籌的結(jié)果，并由規(guī)劃師進(jìn)行校核驗(yàn)證后確定重點(diǎn)村共計(jì)312個(gè)。重點(diǎn)村強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的配套建設(shè)，促進(jìn)其成為城鎮(zhèn)服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸、覆蓋的中心節(jié)點(diǎn)，引導(dǎo)其發(fā)展為經(jīng)濟(jì)富裕、設(shè)施完備的“康居村莊”。第二，規(guī)劃通過(guò)綜合鎮(zhèn)村自身意愿和規(guī)劃人員專家打分結(jié)果，確定特色村共計(jì)23個(gè)，涉及歷史文化型、自然資源型、特色產(chǎn)業(yè)型、鄉(xiāng)村旅游型等4種特色類型。特色村應(yīng)在村莊現(xiàn)有特色基礎(chǔ)上，著力發(fā)展壯大相應(yīng)特色產(chǎn)業(yè)、保護(hù)歷史文化遺存和傳統(tǒng)風(fēng)貌、協(xié)調(diào)村莊與自然山水融合關(guān)系、塑造建筑和空間形態(tài)特色等，并完善相關(guān)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)建設(shè)成為“美麗村莊”。第三，規(guī)劃還確定一般村莊4 367個(gè)，一般村莊應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)政策，對(duì)于需要進(jìn)行規(guī)劃控制的村莊，近期內(nèi)合理引導(dǎo)農(nóng)民集聚。對(duì)于未列入近期發(fā)展計(jì)劃的村莊，應(yīng)通過(guò)村莊環(huán)境整治行動(dòng)，達(dá)到“整潔村莊”標(biāo)準(zhǔn)[10]。

表2　村莊分類遴選原則

本輪揚(yáng)州鎮(zhèn)村布局規(guī)劃所實(shí)施“重點(diǎn)村—特色村—一般村”的3級(jí)村莊結(jié)構(gòu)體系，通過(guò)對(duì)村莊進(jìn)行差別化的分類引導(dǎo)，促進(jìn)基礎(chǔ)良好、潛力巨大、特色鮮明的村莊進(jìn)一步發(fā)展，充分尊重鎮(zhèn)村自主自治，并符合村莊發(fā)展的自然規(guī)律和自身需求，因此在地方宣講與地方公示中得到迅速認(rèn)可和響應(yīng)（圖4）。

2.3堅(jiān)持以人為本， 引導(dǎo)多層協(xié)調(diào)統(tǒng)籌

圖4　村莊布點(diǎn)規(guī)劃總圖及部分鎮(zhèn)街局部放大圖

圖5　鎮(zhèn)村自治導(dǎo)向的規(guī)劃編制流程圖

從江蘇省歷輪鎮(zhèn)村規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，過(guò)去多是通過(guò)上級(jí)政府推動(dòng)，“自上而下”指導(dǎo)規(guī)劃實(shí)施。而這種自上而下的所謂專家“精英規(guī)劃”模式，并不能充分反映基層的發(fā)展需求和意愿，在實(shí)際操作過(guò)程中困難較大；并且由于規(guī)劃中出現(xiàn)的征地拆遷、農(nóng)民上樓等問(wèn)題，容易引發(fā)矛盾沖突[11]。因此，江蘇省在本輪鎮(zhèn)村規(guī)劃中注重以人為本，提出采取“村級(jí)醞釀，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌，市縣批準(zhǔn)，省廳備案”[10]的編制流程（圖5），強(qiáng)調(diào)由村級(jí)組織的“自主規(guī)劃”，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行科學(xué)統(tǒng)籌，逐層上報(bào)。規(guī)劃局通過(guò)對(duì)各鎮(zhèn)的規(guī)劃布點(diǎn)結(jié)果進(jìn)行校核驗(yàn)證和再次統(tǒng)籌，形成初步成果，并將結(jié)果與各區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行反復(fù)溝通和意見(jiàn)征詢，不斷調(diào)整和完善村莊布點(diǎn)，最后將成果上報(bào)由江蘇省住建廳備案。在這一過(guò)程中，多個(gè)層級(jí)組織的溝通協(xié)調(diào)，有序推動(dòng)了鎮(zhèn)村規(guī)劃的民主編制。

“自下而上”的規(guī)劃模式探索，使得規(guī)劃編制更符合各鎮(zhèn)村發(fā)展實(shí)際。同時(shí)，規(guī)劃師也通過(guò)“自上而下”的指引和統(tǒng)籌，確保規(guī)劃的科學(xué)可行。各個(gè)層級(jí)之間的良好互動(dòng)，有效提升了規(guī)劃的合理性和可操作性，促進(jìn)村莊健康發(fā)展。

2.4強(qiáng)化政策支撐， 保障規(guī)劃有效實(shí)施

為保障規(guī)劃的有效性和可操作性，本次規(guī)劃從組織領(lǐng)導(dǎo)、土地制度、村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資金管理和公眾參與等多個(gè)方面提出了相關(guān)政策建議。

（1）強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，完善科學(xué)決策

規(guī)劃建議揚(yáng)州市政府組建由規(guī)劃局總領(lǐng)，國(guó)土、建設(shè)、市政、環(huán)保等相關(guān)部門人員協(xié)作的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃實(shí)施小組，對(duì)本次鎮(zhèn)村布局工作進(jìn)行專門的規(guī)劃部署和管理協(xié)調(diào)。同時(shí)，加強(qiáng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，增加人員編制和日常工作經(jīng)費(fèi)，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常規(guī)劃管理工作。另外，還需完善規(guī)劃決策體制和制度。建立重大問(wèn)題的政策研究機(jī)制和專家論證制度，以及重大建設(shè)項(xiàng)目公示與聽(tīng)證制度。

（2）健全土地制度，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)

規(guī)劃提出要因地制宜，制定兼顧當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)發(fā)展需求與農(nóng)民利益的土地流轉(zhuǎn)政策。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，以科學(xué)合理配置城鄉(xiāng)土地資源。重點(diǎn)是對(duì)重點(diǎn)村和特色村優(yōu)先供地，有序扶持發(fā)展村莊的規(guī)劃建設(shè)。另外，健全城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障制度，統(tǒng)一城鄉(xiāng)部分公共服務(wù)政策和管理措施，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在享有公共服務(wù)和社會(huì)事務(wù)管理等方面均等的權(quán)益，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。

（3）加強(qiáng)村莊建設(shè)引導(dǎo)，改革農(nóng)民建房政策

按照各分區(qū)政策措施對(duì)不同類型村莊建設(shè)進(jìn)行引導(dǎo)。在嚴(yán)格執(zhí)行村莊布局規(guī)劃、規(guī)范村莊建設(shè)管理得同時(shí)，利用公共設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施配置等調(diào)控手段，增強(qiáng)規(guī)劃重點(diǎn)村、特色村的集聚力和吸引力，引導(dǎo)人口向規(guī)劃村莊集聚，以實(shí)現(xiàn)設(shè)施投資的優(yōu)化。另外，除按照政策分區(qū)的建房要求外，還需要根據(jù)不同村莊類型再明確農(nóng)民建房政策，對(duì)于發(fā)展村莊和一般莊村采取區(qū)別化的政策。例如對(duì)于部分存在旅游服務(wù)建房需求的特色村，應(yīng)給予合理的建房政策支持。

（4）發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，夯實(shí)鎮(zhèn)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

發(fā)展鎮(zhèn)村特色產(chǎn)業(yè)是鎮(zhèn)村布局規(guī)劃得以實(shí)施的主要支撐，也是增加農(nóng)民收入的主要途徑。規(guī)劃提出繼續(xù)推行“一鎮(zhèn)一業(yè)、一村一品”的思路，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，培育特色產(chǎn)品，提升農(nóng)業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，夯實(shí)鎮(zhèn)村發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

（5）創(chuàng)新資金管理，保障鎮(zhèn)村布局實(shí)施

規(guī)劃建議加快投融資體制改革，創(chuàng)新金融服務(wù)，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，逐步建立低成本、多元化、可持續(xù)的城鄉(xiāng)建設(shè)資金保障機(jī)制。同時(shí)加大對(duì)購(gòu)房的貸款力度，鼓勵(lì)農(nóng)民購(gòu)房，推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展。另外，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。按照事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)原則，合理確定各級(jí)政府在公共服務(wù)方面的事權(quán)，建立健全鎮(zhèn)村基本公共服務(wù)支出分擔(dān)機(jī)制。積極引導(dǎo)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民參與傳統(tǒng)特色產(chǎn)業(yè)，通過(guò)技藝傳承、技能培訓(xùn)及相關(guān)扶持政策，支持與輔助農(nóng)民就地、就近就業(yè)。推進(jìn)公眾參與的法制化和制度化，讓公眾通過(guò)法定的程序和渠道有效地參與規(guī)劃實(shí)施的決策和監(jiān)督。與此同時(shí)，需要建立健全規(guī)劃的監(jiān)督檢查制度，以保障鎮(zhèn)村布局規(guī)劃有效落實(shí)。

3　結(jié)語(yǔ)

鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，新時(shí)期鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的編制內(nèi)容與方式也面臨著巨大變革和挑戰(zhàn)，亟需更多實(shí)踐層面的歸納和理論層面的總結(jié)。通過(guò)對(duì)揚(yáng)州市城郊半城市化地區(qū)鎮(zhèn)村發(fā)展的研究和對(duì)本次鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制的思考可以看到，新時(shí)期背景下的鎮(zhèn)村發(fā)展需著重注意以下方面的問(wèn)題。第一，應(yīng)注重各鎮(zhèn)村在地域不均衡性基礎(chǔ)上的差異性，因地制宜劃定政策分區(qū)。并針對(duì)不同政策分區(qū)鎮(zhèn)村發(fā)展的特征和問(wèn)題，采取差別化的鎮(zhèn)村布局實(shí)施政策，引導(dǎo)鎮(zhèn)村布局有效優(yōu)化。第二，鎮(zhèn)村布局規(guī)劃究其本質(zhì)是一項(xiàng)以自然村莊為細(xì)胞單元的空間規(guī)劃[9]，構(gòu)建良好的村莊發(fā)展結(jié)構(gòu)體系是鎮(zhèn)村健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。此外，需要對(duì)各類村莊制定細(xì)化的發(fā)展導(dǎo)則，明確鄉(xiāng)村發(fā)展的載體與路徑。第三，要以村民為本，充分重視農(nóng)民和基層政府的發(fā)展意愿，通過(guò)“自下而上”規(guī)劃模式轉(zhuǎn)向，促進(jìn)各層級(jí)之間的溝通協(xié)調(diào)，推動(dòng)“鎮(zhèn)村自治”導(dǎo)向的規(guī)劃流程民主變革。第四，要制定切實(shí)可行的政策支撐，以保障規(guī)劃的有效落地。通過(guò)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的引導(dǎo)，在改善農(nóng)村人居環(huán)境的同時(shí)，促進(jìn)鄉(xiāng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展[12]，使規(guī)劃結(jié)果能真正惠及鎮(zhèn)村居民。

需要指出的是，我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)地域廣大，與城市的區(qū)位關(guān)系不盡相同，今后一段時(shí)期，規(guī)劃界應(yīng)特別關(guān)注以城郊地區(qū)為代表的與城市交流密切的半城市化地區(qū)鎮(zhèn)村合理健康發(fā)展問(wèn)題，促使其擺脫“城市附屬品”的地位，規(guī)避城市蔓延導(dǎo)致的“被動(dòng)城市化”不利局面，凸顯其城鄉(xiāng)統(tǒng)籌先行意義，通過(guò)規(guī)劃創(chuàng)新和政策創(chuàng)新，保障城郊鎮(zhèn)村生態(tài)安全、生產(chǎn)安心、生活安逸。

（本研究得到揚(yáng)州市規(guī)劃局劉雨平博士、揚(yáng)州市規(guī)劃院許世源總規(guī)劃師、沈翔主任規(guī)劃師大力支持，謹(jǐn)呈謝意?。?/p>

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The Exploration of the Health Development of Towns and Villages in the Suburban Peri-urbanization Area: A Case Study of Town-Village Distribution Planning in Yangzhou Urban District

Along with the continuous advance of the new-type urbanization, the transformation and reconstruction of rural areas is becoming more and more deeply. Especially in the peri-urbanization areas, urban and rural areas contact frequently. Also, spatial fragmentation is significant and the control work is difficult to conduct in these areas. In order to further optimize the structure of urban and rural areas and improve the level of planning and construction, Jiangsu Province organized a new round of town-village distribution plan in 2014. Under this background, this paper takes “Town-Village Distribution Plan in Yangzhou Urban District" as an example, introducing the working methods and innovative exploration of Yangzhou, in order to provide reference for the same kind of plans, and further promote the healthy and sustainable development of suburban towns and villages.

Town-village distribution plan | Suburb | Peri-urbanization area | Yangzhou

1673-8985（2016）04-0050-06

TU981

A

國(guó)家自然科學(xué)基金課題“中國(guó)‘新城運(yùn)動(dòng)’的格局、機(jī)制與管治研究”（NO. 41471133）、江蘇省教育廳“青藍(lán)工程”項(xiàng)目“快速城市化進(jìn)程中的鄉(xiāng)村變遷研究”、南京大學(xué)新世紀(jì)優(yōu)秀人才培養(yǎng)計(jì)劃項(xiàng)目（NO. 090214330003）共同資助?！稉P(yáng)州市市區(qū)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃》獲評(píng)2015年度揚(yáng)州市優(yōu)秀勘察設(shè)計(jì)評(píng)選城市規(guī)劃類一等獎(jiǎng)，2015年度江蘇省優(yōu)秀勘察設(shè)計(jì)評(píng)選城市規(guī)劃類三等獎(jiǎng)。