地方生態(tài)文明立法模式與運行效果考量

【摘要】黨的十八屆五中全會將綠色發(fā)展作為我國“十三五”乃至更長時期經(jīng)濟社會發(fā)展的一個重要理念，對此生態(tài)文明立法應(yīng)當積極回應(yīng)。針對目前存在的政策性立法的導(dǎo)向功能不彰、管制性立法的整合功能不足等問題，亟需完善地方生態(tài)文明立法模式的理性預(yù)期與運行效果。

【關(guān)鍵詞】生態(tài)文明立法 立法模式 運行效果 地方立法

【中圖分類號】D922.6 【文獻標識碼】A

黨的十八屆五中全會提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，明確了綠色發(fā)展是我國“十三五”乃至更長時期經(jīng)濟社會發(fā)展的一個重要理念。作為超越、揚棄舊的發(fā)展方式的規(guī)律性認識的最新成果，生態(tài)文明和綠色發(fā)展的法制化，離不開中央層面的“頂層設(shè)計”與總體性制度供給，更需要地方立法層面的積極探索。

地方生態(tài)文明立法模式——基于管制性與政策性立法分析

立法的本質(zhì)在于分配正義，與生態(tài)文明建設(shè)息息相關(guān)的經(jīng)濟利益、社會利益、環(huán)境質(zhì)量和意識形態(tài)的差異都會引發(fā)立法問題。地方生態(tài)文明立法模式，是指地方立法決策者根據(jù)法定職權(quán)和程序，在制定地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等規(guī)范性文件來推動區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)法制化的進程時，需要遵循或參照的慣常路徑、基本次序和標準樣式等要素所組成的一種立法分析框架或者范式。

作為環(huán)境資源保護立法的原型，管制性立法一般以污染介質(zhì)或自然保育客體為重點，通過制定一定的管制目標，采取不同手段來維護和改善環(huán)境品質(zhì)。如大氣污染防治法、水污染防治法和森林法等大多數(shù)環(huán)境資源立法，都屬于管制性立法。相對于管制性立法，政策性立法一般不以管制有效性為定位，而是突出政策導(dǎo)向問題。

地方生態(tài)文明立法模式下法律實施問題考量——以貴陽為例

貴陽市人大及其常委會自1986年擁有立法權(quán)以來，截至2014年底，共制定地方性法規(guī)99部，廢止28部，涵蓋經(jīng)濟建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、社會建設(shè)、文化建設(shè)和民主政治建設(shè)等領(lǐng)域。現(xiàn)行有效的生態(tài)文明類法律（22部）與經(jīng)濟建設(shè)類法律（23部）數(shù)量大體相當，基本踐行了貴陽有能力守住“發(fā)展與生態(tài)”兩條底線的“分配正義”。然而，地方生態(tài)文明立法模式的理性預(yù)期與運行效果之間還存在著差距。

政策性立法實施存在的問題。貴陽生態(tài)文明政策性立法系全國首創(chuàng)。2009年，貴陽市人大常委會通過國內(nèi)首部促進生態(tài)文明建設(shè)的地方性法規(guī)，即《貴陽市促進生態(tài)文明建設(shè)條例》。2013年，貴陽市人大制定了《貴陽市建設(shè)生態(tài)文明城市條例》，原《貴陽市促進生態(tài)文明建設(shè)條例》廢止。這部政策性立法，事關(guān)生態(tài)文明的觀念轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換、體制轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型，關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局，旨在彰顯貴陽生態(tài)文明建設(shè)的政策導(dǎo)向功能。然而，一方面，地方生態(tài)文明政策性立法承擔過多的管制內(nèi)容，致使該條例的政策導(dǎo)向功能不彰，同時也使該類管制性問題復(fù)雜化。另一方面，地方生態(tài)文明政策性法律的實施有待加強。以政策導(dǎo)向為主的《貴陽市建設(shè)生態(tài)文明城市條例》長期遭遇實施瓶頸，致使有關(guān)部門對《貴陽市環(huán)境噪聲污染防治規(guī)定》和《貴陽市水污染防治規(guī)定》等地方性法規(guī)以及地方政府規(guī)章的立法評估與生態(tài)化改造的進展緩慢。

管制性立法實施存在的問題。1991年，貴陽市人大常委會制定第一部環(huán)境保護地方性法規(guī)，即《貴陽市城市園林綠化管理辦法》。截至2014年底，該市現(xiàn)行有效的地方生態(tài)文明立法22部。除了少數(shù)政策性立法之外，其余都屬于地方生態(tài)文明管制性立法。因此，導(dǎo)致地方生態(tài)文明管制性立法較為分散。我國現(xiàn)行環(huán)境與資源法律體系是建立在污染媒介和自然保育客體為重點的兩大板塊基礎(chǔ)之上的，實踐中管制性立法隨著管制的環(huán)境因子或污染介質(zhì)的增加，往往是法越立越多、管制機構(gòu)越設(shè)越細，執(zhí)法范圍越來越廣。就貴陽而言，涉及到“水”環(huán)境因子的地方性法規(guī)有《貴陽市城市節(jié)約用水管理條例》、《貴陽市水污染防治規(guī)定》等6部；涉及到“植被”環(huán)境因子的地方性法規(guī)有《貴陽市環(huán)城林帶建設(shè)保護辦法》、《貴陽市生態(tài)公益林補償辦法》等4部。這些管制性立法之間往往因主管部門不同，就可能在適用法律、組織分工與具體管制等方面造成“九龍治水”、各行其是，如此，亟需有效整合。此外，管制性立法的實施難以做到“零容忍”和“全覆蓋”。法律的實施因受到設(shè)備、人力、財力、時間等因素制約，而難以做到嚴格執(zhí)法，多數(shù)生態(tài)文明管制性法律的實施還存在選擇執(zhí)法、運動執(zhí)法等情形。

完善地方生態(tài)文明立法模式與運行效果的建議

完善地方生態(tài)文明政策性立法。第一，明確地方生態(tài)文明法制建設(shè)的“基本法”。正如《貴陽市建設(shè)生態(tài)文明城市條例》是原有《貴陽市促進生態(tài)文明建設(shè)條例》的升級版，應(yīng)明確其基本法地位，彰顯其政策性立法的理性預(yù)期，并相應(yīng)縮減其管制性立法的內(nèi)容。這也許是其后《珠海經(jīng)濟特區(qū)生態(tài)文明建設(shè)促進條例》（2014）、《貴州省生態(tài)文明建設(shè)促進條例》（2014）和《杭州市生態(tài)文明建設(shè)促進條例》（2016）等政策性立法在內(nèi)容選擇上，重政策導(dǎo)向而輕管制有效性問題的趨勢所在。據(jù)此，今后制定的地方生態(tài)文明促進條例或者建設(shè)條例，應(yīng)直接由省級人大、設(shè)區(qū)的市人大或者自治州人大制定，擬宣示其“基本法”地位。第二，加強政策性立法的導(dǎo)向功能。地方政策性立法面臨的最大挑戰(zhàn)在于提供何等制度基礎(chǔ)與政策導(dǎo)向的問題。據(jù)此，應(yīng)立足于生態(tài)文明和綠色發(fā)展的內(nèi)涵、外延、目標、原則和方法等全國性視野，旨為當?shù)卣{(diào)整生態(tài)規(guī)劃、生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)文化、信息公開和公眾參與的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，開展立法評估和生態(tài)化改造，因地制宜地發(fā)揮該政策性立法的導(dǎo)向功能。

完善地方生態(tài)文明管制性立法。第一，管制性立法亟需有效整合。生態(tài)系統(tǒng)的整體性及其物質(zhì)、能量和信息的流動性，單憑管制性立法的孤立、機械應(yīng)對，是難以解決環(huán)境問題的。應(yīng)通過整合地方管制性立法，來推動當?shù)丨h(huán)境與資源管制的跨媒介整合、跨區(qū)域整合、跨部門整合，最終實現(xiàn)整合、適應(yīng)性管理，從而提升當?shù)厣鷳B(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的管制水平。

第二，開展管制性法律的嚴格執(zhí)法與規(guī)范執(zhí)法。為解決地方生態(tài)文明管制性立法的實施難問題，建議通過明確各級地方政府及其工作人員生態(tài)文明建設(shè)的法律責任，提高地方各級政府的生態(tài)文明意識，建立“定責、履責、問責”的網(wǎng)格化責任管理體系，來營造嚴格執(zhí)法的法治環(huán)境。與此同時，建議加大對執(zhí)法人員的投入，完善生態(tài)文明執(zhí)法機構(gòu)及其執(zhí)法者的執(zhí)法資格，增加執(zhí)法設(shè)備和執(zhí)法技術(shù)的資金投入，合理配置執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法資源，實現(xiàn)執(zhí)法手段的科學(xué)化和現(xiàn)代化，重視市、縣層面生態(tài)文明執(zhí)法隊伍建設(shè)，并適時關(guān)注嚴格執(zhí)法中的公平與效率問題。

處理好政策性立法與管制性立法的關(guān)系，重點在于把握好立法模式適用的“度”。地方生態(tài)文明立法模式的選擇中管制有效性問題并非唯一，應(yīng)在數(shù)量繁多的地方管制性立法之外，重視地方政策性立法?？v觀《貴陽市建設(shè)生態(tài)文明城市條例》共5章50條，前述中如何落實“門前三包”責任制，規(guī)制隨地吐痰、違法橫穿馬路等問題，并非《貴陽市建設(shè)生態(tài)文明城市條例》這一部主要以政策性立法為導(dǎo)向的地方性法規(guī)所能“承載之重”，還需要通過制定、修改或整合以管制性立法為重點的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等規(guī)范性文件，以實現(xiàn)地方政策性立法與管制性立法的求同存異、互融互補。

（作者為貴陽學(xué)院法學(xué)院副教授、中南財經(jīng)政法大學(xué)博士研究生）

【注：本文系貴州省教育廳高校人文社科研究項目“貴州水生態(tài)文明行政執(zhí)法研究”的階段性研究成果，項目編號：2016GH17】

【注釋】

①溫晉鋒，王謨：《霧霾治理立法：趨向與反思》，《人民論壇》，2016年第14期，第103頁。

② 趙翔：《論環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管的制度因應(yīng)——從“爆表”與“北京咳”談起》，《人民論壇》，2016年第5期，第36頁。

責編/張蕾 蘇娜（見習） 美編/楊玲玲