地方政府債務(wù)擴(kuò)張深層原因剖析

陳會(huì)英　王筱瀾

【摘要】隨著地方政府債券規(guī)模不斷擴(kuò)大，債務(wù)擴(kuò)張問題愈加嚴(yán)峻，地方政府在財(cái)政分權(quán)下的大背景下面臨著更多的危機(jī)，并且亟需對(duì)擴(kuò)張問題做出合理的解決策略。文章以財(cái)政分權(quán)視域下地方性的債務(wù)問題為探究方向，對(duì)產(chǎn)生的原因、影響以及解決的途徑進(jìn)行了深入探討。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政分權(quán) 地方政府 債務(wù)擴(kuò)張 【中圖分類號(hào)】F810.7 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

當(dāng)前，舉債已經(jīng)成為地方政府進(jìn)行融資的主要方式，但債券的大量發(fā)放，也給政府帶來了債務(wù)危機(jī)，進(jìn)而阻礙了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如今，政府債務(wù)的擴(kuò)張問題已經(jīng)引起社會(huì)的廣泛關(guān)注，如何找到解決之道是擺在我們面前的一個(gè)重要課題。

財(cái)政分權(quán)的主要內(nèi)涵與特點(diǎn)

為了讓地方政府更好地推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，并提供更加優(yōu)質(zhì)的社會(huì)服務(wù)，國家準(zhǔn)許其擁有一定的稅收權(quán)力和融資建設(shè)的權(quán)力，這實(shí)質(zhì)上就起到通過賦予地方權(quán)力達(dá)到財(cái)政分權(quán)的效果。這種將財(cái)政分權(quán)更多地融入到公共行政管理中的形式，不僅帶給國家物質(zhì)上的節(jié)省和資源的節(jié)約，而且也帶來了社會(huì)服務(wù)和市場的改變，它讓公共行政管理體系更加優(yōu)良，更加完善。

允許地方政府擁有發(fā)放債券權(quán)力是財(cái)政分權(quán)的一大特點(diǎn)。之所以允許地方政府發(fā)放債券融資，是因?yàn)槠涠愂账猛荒軡M足提供優(yōu)質(zhì)社會(huì)服務(wù)所導(dǎo)致的資金需求。地方政府發(fā)放債券不僅能為當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)提供資金支持，而且還對(duì)完善當(dāng)?shù)氐娜谫Y平臺(tái)起到非常關(guān)鍵的作用。但近年來，由于一些地方政府大量發(fā)放債券，也使得地方政府的債務(wù)問題變得嚴(yán)峻，必須引起我們足夠的重視。

財(cái)政分權(quán)視域下地方政府債務(wù)擴(kuò)張問題及影響

財(cái)權(quán)與事權(quán)存在不對(duì)稱，導(dǎo)致地方政府的債務(wù)擴(kuò)張。地方政府是為國家以及社會(huì)服務(wù)的，其融資目的是提供更加優(yōu)質(zhì)的社會(huì)服務(wù)，這導(dǎo)致了地方政府的財(cái)權(quán)地位不斷上升，而事權(quán)卻不斷下放，這也是造成其債務(wù)擴(kuò)張問題的關(guān)鍵性因素。雖然國家在財(cái)政制度方面有轉(zhuǎn)移支付這一做法，但通過轉(zhuǎn)移支付獲得的資金數(shù)額往往不大，并且資金支付的時(shí)效性較弱，因此地方政府不斷擴(kuò)大債券發(fā)放的愿望一直很強(qiáng)烈，在此背景下，地方政府的債務(wù)危機(jī)也就隨之產(chǎn)生了。

投資融資手段存在缺陷，政府投資存在不合理性。2008年全球金融危機(jī)之后，中央下發(fā)“4萬億”投資計(jì)劃，這一計(jì)劃不僅僅是為了減緩經(jīng)濟(jì)衰敗的進(jìn)程，更多的是為了增強(qiáng)市場的購買力，加快特色市場經(jīng)濟(jì)的建設(shè)進(jìn)程。地方政府紛紛加快融資平臺(tái)的建設(shè)，地方債務(wù)也呈現(xiàn)井噴式增長，這也直接導(dǎo)致了債務(wù)擴(kuò)張問題日益嚴(yán)峻。通過債務(wù)擴(kuò)張實(shí)現(xiàn)的投融資存在很大的缺陷，一是地方政府債務(wù)的發(fā)放和地方經(jīng)濟(jì)的增長脫鉤，二是地方政府發(fā)放債務(wù)時(shí)往往不考慮償還問題。這種不考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和債務(wù)償還的融資，是導(dǎo)致政府債務(wù)危機(jī)愈加嚴(yán)重的根本原因。

債務(wù)管理存在不合理性，預(yù)算軟約束名不符實(shí)。當(dāng)前，政府債務(wù)危機(jī)的主要問題在于預(yù)算軟約束名不符實(shí)，如果地方政府不能夠基于地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)際去考慮問題，而是一味去追求GDP的高增長，造成軟約束與之不能夠匹配，問題就會(huì)隨之出現(xiàn)。由于舉債主體和舉債途徑的多樣化，加之政府債務(wù)管理機(jī)制的薄弱，一旦管控部門不能及時(shí)掌握債務(wù)規(guī)模，就會(huì)對(duì)債務(wù)償還能力的評(píng)估大打折扣，帶來的直接后果就是政府堆積的債務(wù)難以通過當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)收入來償還，這勢(shì)必導(dǎo)致債務(wù)危機(jī)的出現(xiàn)。

信息披露機(jī)制缺乏，社會(huì)監(jiān)督存在失靈狀況。由于債務(wù)管理機(jī)制存在多種漏洞，而且政府舉債的信息無法及時(shí)公開化、透明化，這也是債務(wù)擴(kuò)張問題發(fā)生的重要因素。因?yàn)榕e債的同時(shí)主體渠道多樣化讓信息披露更加難以公開透明，社會(huì)輿論的監(jiān)督也就無從下手，監(jiān)督也會(huì)失靈。如今，缺乏監(jiān)督是現(xiàn)在債務(wù)體制改革的一大原因，應(yīng)更注重加入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，另外還需注重公共性，使公共性融入到政府債務(wù)擴(kuò)張問題中。

地方政府債務(wù)的現(xiàn)實(shí)解決之策

注重投資融資行為的規(guī)范化操作。從近些年的地方性政府投資融資平臺(tái)來看，有些地方政府為了經(jīng)濟(jì)的評(píng)比也好，GDP的增長也罷，不顧及量的投資融資行為給當(dāng)?shù)卣畮砹司薮蟮膫鶆?wù)危機(jī)，所以規(guī)劃投資融資行為是當(dāng)務(wù)之急，政府應(yīng)該與融資者簽署規(guī)范性的協(xié)議。要明確地方政府償還能力與地方經(jīng)濟(jì)相匹配，重新制定政府評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，不能一味地追求GDP而大肆地去投放債券。一般而言，社會(huì)公共服務(wù)由政府提供，但政府以提供服務(wù)為目的的投資行為也同樣需要承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任。這就必須對(duì)投資行為加以規(guī)范，只有規(guī)范化的投資融資行為，才能提供給百姓更舒心、更放心的社會(huì)公共服務(wù)。同時(shí)，還要規(guī)范債券發(fā)放和債券償還等融投資操作，只有讓投資融資操作規(guī)范化，才能從源頭上杜絕一些不符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況的投資融資行為。

完善與建立地方政府債務(wù)管理體系。債務(wù)管理體系的不完善是當(dāng)前債務(wù)擴(kuò)張問題出現(xiàn)的重要原因。為此，應(yīng)建立完善的債務(wù)管理體系。要將政府投融資及招商對(duì)象置于監(jiān)管范圍之內(nèi)；要建立地方政府債券的自發(fā)自還制度，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制；積極推廣運(yùn)用政府與社會(huì)資本合作模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營。要不斷完善債務(wù)發(fā)放機(jī)制，不僅僅要確定發(fā)放債券的量額，更要與當(dāng)?shù)卣膭?chuàng)收能力相匹配。

建立完備的地方政府財(cái)政預(yù)算體系。從某種意義來講，政府在公共管理中一直占主導(dǎo)地位。自國家產(chǎn)生以來，行政體系里都只有政府這一核心主體的存在，這樣的社會(huì)行政結(jié)構(gòu)儼然已經(jīng)無法適應(yīng)當(dāng)前債務(wù)問題的解決。地方政府的財(cái)政預(yù)算體系不夠完善而且存在多種多樣的問題，為此，地方政府應(yīng)與社會(huì)上的企業(yè)共同建設(shè)一個(gè)財(cái)政預(yù)算平臺(tái)，這個(gè)平臺(tái)不再以政府為單一核心，而是與社會(huì)優(yōu)秀的財(cái)政預(yù)算體系相融合，最大化保證債務(wù)問題出現(xiàn)時(shí)財(cái)政預(yù)算的準(zhǔn)確性和合理性。地方財(cái)政如果無法正確匹配實(shí)際財(cái)政收入與開支預(yù)算，就無法把握債券的發(fā)放量，這對(duì)社會(huì)是一種負(fù)擔(dān)，更是一種對(duì)公民以及社會(huì)的不負(fù)責(zé)任。企業(yè)融資成本繼續(xù)上升，這個(gè)成本在中國終端需求虛弱、不能從“量和價(jià)”兩方面充分傳導(dǎo)的前提下，必然進(jìn)一步惡化企業(yè)的贏利狀況，同時(shí)使股市承受巨大壓力。因此，對(duì)于地方政府而言，更需要完整地記錄下債務(wù)發(fā)放數(shù)目與各主體的融資情況，綜合當(dāng)?shù)匕l(fā)展局勢(shì)和風(fēng)險(xiǎn)性進(jìn)行預(yù)算，建立完善的政府預(yù)算體系，減少債務(wù)問題的擴(kuò)張。

合理布局融資平臺(tái)治理結(jié)構(gòu)。隨著公共行政改革的深化，政府也在逐步下放權(quán)力給市場和人民，讓更多的社會(huì)主體參與到社會(huì)治理中來，讓人民自己來解決自身的問題。改革開放以來，民營企業(yè)的迅速崛起就是市場主體向多元化轉(zhuǎn)變的一個(gè)突出表現(xiàn)。政府放寬了對(duì)市場的管控，讓更多的人依據(jù)法律自發(fā)交易，形成良性貿(mào)易，從而使社會(huì)經(jīng)濟(jì)更加活躍。

嚴(yán)格把控平臺(tái)公司貸款項(xiàng)目的審核和貸款額度。地方政府務(wù)必要嚴(yán)格把控融資平臺(tái)所簽署的項(xiàng)目，控制信貸比例，要嚴(yán)格按照體系控制貸款額度以及貸款項(xiàng)目，不能盲目為了資金而簽署對(duì)社會(huì)而無益的項(xiàng)目，對(duì)這些項(xiàng)目應(yīng)該嚴(yán)加審核。要優(yōu)先配置到對(duì)社會(huì)貢獻(xiàn)較大且有利于社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的企業(yè)項(xiàng)目，這在財(cái)政分權(quán)背景下對(duì)解決債務(wù)擴(kuò)張問題有著非常重要的意義。

結(jié) 語

在財(cái)政分權(quán)視域下，債務(wù)擴(kuò)張存在著一些問題，比如體制失衡、投資不合理、預(yù)算軟約束名不副實(shí)、社會(huì)監(jiān)督失靈等。當(dāng)前，我國的債務(wù)體制需要改革，應(yīng)更加注重社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)與完善。我們應(yīng)根據(jù)中國國情，積極探討建立科學(xué)化、精確化的控制債務(wù)機(jī)制，同時(shí)深化改革公共行政和公共管理，不斷完善預(yù)算體系，合理布局平臺(tái)治理結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格把控硬指標(biāo)，從而收到從源頭上減緩債務(wù)擴(kuò)張的效果。

（作者分別為山東科技大學(xué)教授，山東科技大學(xué)碩士研究生）

【參考文獻(xiàn)】

①陳菁，李建發(fā)：《財(cái)政分權(quán)、晉升激勵(lì)與地方政府債務(wù)融資行為——基于城投債視角的省級(jí)面板經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，《會(huì)計(jì)研究》，2015年第1期。

②李廣偉：《財(cái)政分權(quán)、財(cái)政約束與財(cái)政分權(quán)效率關(guān)系的實(shí)證檢驗(yàn)》，《統(tǒng)計(jì)與決策》，2015年第15期。

責(zé)編/張蕾 美編/楊玲玲