理清概念，確保水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動有效實(shí)施

中國水利水電科學(xué)研究院教授級高級工程師　甘　泓

理清概念，確保水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動有效實(shí)施

中國水利水電科學(xué)研究院教授級高級工程師甘泓

我國“十三五”規(guī)劃綱要提出要對水資源消耗實(shí)行總量和強(qiáng)度雙控行動，國家發(fā)改委等九部委也及時發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導(dǎo)意見》，明確了水資源消耗的管控指標(biāo)。以水資源用水總量控制為目標(biāo)，加強(qiáng)水資源消耗總量控制，成為當(dāng)前加強(qiáng)水資源管理工作又一個新的切入點(diǎn)。鑒于此，有必要對水資源消耗總量的基本概念和內(nèi)涵加以梳理，使水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動既不因水量關(guān)系復(fù)雜而難以實(shí)施，也不因概念把握不準(zhǔn)而走偏。

一、關(guān)于水資源取供用耗排過程

眾所周知，人類社會通過工程措施對水資源的利用過程可表述為經(jīng)濟(jì)體中的水資源運(yùn)移轉(zhuǎn)換過程，這一過程可分幾個環(huán)節(jié)對水量加以掌握和控制，即從江河湖庫及地下的提取環(huán)節(jié)，由水管理單位對各類用水戶進(jìn)行分配的供給環(huán)節(jié)，用水戶獲得水量后的使用環(huán)節(jié)，用水戶在使用過程中的消耗環(huán)節(jié)，以及用水戶使用后的處理回用與排放環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)總體上可簡稱為水資源的取供用耗排過程。針對各個環(huán)節(jié)的水量全面進(jìn)行監(jiān)測計(jì)量、統(tǒng)計(jì)核算、監(jiān)督控制、制度約束是水資源管理的重要內(nèi)容，加強(qiáng)各環(huán)節(jié)的監(jiān)控也是未來提高水資源管理效率的必然選擇。如圖1左側(cè)柱狀圖所示，在水資源利用各環(huán)節(jié)中，存在著水量的遞推轉(zhuǎn)換關(guān)系，每次轉(zhuǎn)換都會產(chǎn)生水量折減或水量損失，最終形成的總水量組成如圖1右側(cè)餅狀圖所示。當(dāng)然，基于水資源管理手段的差異及水資源取供用耗排過程自身的特點(diǎn)，部分環(huán)節(jié)之間的界限并不清晰。一方面是由于一些損失水量有時可忽略不計(jì)，如水庫、灌區(qū)的取水與供水，灌溉的供水與用水，城市水廠的供水與用水等。另一方面也是為了統(tǒng)計(jì)工作上的便利可行而人為加以簡化合并。我國水資源公報(bào)編制規(guī)程中將用水的損失水量計(jì)入用水量中，使得區(qū)域總供水量等于總用水量，避免了因分析用水損失水量帶來的不必要麻煩，突出了供水的水源分類指標(biāo)和用水的行業(yè)用水分類指標(biāo)，提高了可操作性。

圖1　水資源取供用耗排過程水量變化及總水量組成示意圖

目前，我國現(xiàn)行水資源管理制度在提取環(huán)節(jié)、供給環(huán)節(jié)、使用環(huán)節(jié)、消耗環(huán)節(jié)、排放環(huán)節(jié)都有不同程度的監(jiān)控和管理措施，除水資源消耗環(huán)節(jié)外，取水許可及水資源論證制度、水資源監(jiān)控能力建設(shè)工程、供水管理、用水量統(tǒng)計(jì)調(diào)查及總量控制、廢污水排放許可及監(jiān)控等都有相應(yīng)的管理措施，在各個環(huán)節(jié)進(jìn)行了較為系統(tǒng)、嚴(yán)格的監(jiān)督和控制，使水資源的開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)能夠得到合理、有序的推進(jìn)。

二、關(guān)于水資源消耗總量

這里的水資源消耗總量可以理解為《水資源術(shù)語》中的用水消耗量，即“在輸水、用水過程中消耗掉而不能回歸至地表水體和地下含水層的水量”，而不包括非用水消耗量。有兩種界定方式，一種是以水資源消耗環(huán)節(jié)的總消耗水量與取、供、用三個環(huán)節(jié)的損失水量之和作為水資源消耗總量，反映經(jīng)濟(jì)體從環(huán)境獲取水量后到真正使用過程中所有損失和消耗的水量，是一種廣義的水資源消耗。其中，取水損失、供水損失和用水損失，可分別定義為從環(huán)境提取過程的損失、從取水水源到供水設(shè)施及加工過程的損失、從供水設(shè)施到用水戶之間的損失。另一種則僅包括消耗環(huán)節(jié)中的消耗水量，即最終消耗于人們生活、經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和生態(tài)維持的水量?？杀硎緸椋合牧浚接盟浚欧帕俊Ｆ渲?，用水量應(yīng)為扣除用水損失之后的水量，而我國水資源公報(bào)中的用水量包括了用水損失水量。在水資源消耗總量中，包括凈消耗水量和消耗損失水量。凈消耗水量是人類生存、經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、生態(tài)系統(tǒng)維持所需水量，這部分水量一般難以降低，但在不同區(qū)域、不同產(chǎn)業(yè)也存在削減的空間；而消耗損失水量是用水戶在使用過程中的損失，是由于節(jié)水意識薄弱、節(jié)水技術(shù)水平較低、消耗損失難以控制所產(chǎn)生的水量，應(yīng)該加強(qiáng)控制。

水資源消耗量是反映區(qū)域水資源開發(fā)利用程度和效率最為有效的指標(biāo)，我國水資源公報(bào)編制規(guī)程給出的估算方法是：在用水統(tǒng)計(jì)、典型調(diào)查和專項(xiàng)試驗(yàn)等工作的基礎(chǔ)上，按照用戶分類和耗水率（耗水量占用水量的百分比）的差異進(jìn)行歸類估算。一般認(rèn)為，當(dāng)用水總量一定的條件下，可通過提高用水重復(fù)利用率、壓縮用水過程中的消耗損失、降低廢污水排放率等途徑，提高水資源的利用效率；或設(shè)法降低水資源消耗水量（包括凈消耗和消耗損失）以減少用水總量。與用水量不同，消耗量在直接監(jiān)測計(jì)量上尚無現(xiàn)實(shí)可用的解決方案。

世界銀行提出的ET（蒸騰蒸發(fā)量）管理概念，正是針對水資源消耗總量而采用的分析技術(shù)和提出的管理措施。我國在全球環(huán)境基金和世界銀行的資助下，正在積極推動水資源消耗重要標(biāo)志性指標(biāo)ET的技術(shù)探討與政策制度的研究，并取得了可喜的成果，也期待能夠早日直接用于水資源管理實(shí)踐。謝森傳教授（2010）曾質(zhì)疑水資源ET管理的可行性，也說明ET技術(shù)在水資源管理上的應(yīng)用仍然是任重道遠(yuǎn)。

三、關(guān)于水資源消耗總量控制

我國最嚴(yán)格水資源管理制度建立了“三條紅線”控制目標(biāo)，其中“用水總量控制紅線”正是基于上述用水環(huán)節(jié)制定的各地區(qū)各行業(yè)用水量上限值。國家發(fā)改委的指南明確了水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動是以用水總量為控制目標(biāo)，符合國務(wù)院頒布的《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》中明確的監(jiān)控對象。水資源取供用耗排各環(huán)節(jié)的水量均應(yīng)以此目標(biāo)為基礎(chǔ)，強(qiáng)化水資源約束性指標(biāo)管理，除對用水總量的監(jiān)測統(tǒng)計(jì)、管理控制外，其他各環(huán)節(jié)的相關(guān)措施也是必不可少的，從而形成“一個目標(biāo)、多種手段”的管理控制合力。但是，基于目前水資源管理及相關(guān)信息的統(tǒng)計(jì)核算制度，直接對水資源消耗總量的監(jiān)控缺少可靠的信息基礎(chǔ)、有效的技術(shù)方法和可行的制度保障等，難以直接對水資源消耗量進(jìn)行監(jiān)控，其在監(jiān)測計(jì)量與統(tǒng)計(jì)核算上仍缺少科學(xué)依據(jù)和技術(shù)手段，成為水資源管理中的短板。

然而，在行政管理層面上，無論如何理解和界定水資源消耗總量，其分析計(jì)算方法應(yīng)是統(tǒng)一的、固定的和連續(xù)的。在制定實(shí)施方案時，應(yīng)充分了解和認(rèn)識到水資源消耗總量與取水總量、供水總量、用水總量在概念上存在的差異，建立水資源消耗總量與用水總量之間的數(shù)量關(guān)系。既要厘清兩者之間的關(guān)系與差別，也要避免糾纏于概念和方法的異同；既要在理論上開展技術(shù)方法的研究探討，也需在方法上提出切實(shí)可行的實(shí)施步驟，以使水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動得以有效實(shí)施。

當(dāng)前，我國水資源管理正在面臨前所未有的挑戰(zhàn)，無論是中央決策部門從生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略高度提出的工作任務(wù)，還是水資源問題愈加突出所產(chǎn)生的“逼迫”效應(yīng)，水資源精細(xì)化管理已經(jīng)提到議事日程上。水資源消耗基礎(chǔ)信息的統(tǒng)計(jì)核算是水資源取供用耗排過程中唯一缺少監(jiān)測計(jì)量手段的環(huán)節(jié)，是提高水資源管理效率的短板。在水資源管理工作中，最嚴(yán)格水資源管理制度需要對分行業(yè)的水資源用水總量進(jìn)行全面合理的統(tǒng)計(jì)分析，水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動需要建立水資源消耗總量與用水總量的數(shù)量關(guān)系，水資源資產(chǎn)負(fù)債表編制直接建立水資源取水總量和排放總量與環(huán)境中的水資源資產(chǎn)之間的聯(lián)系，以及縣域水資源承載能力監(jiān)測預(yù)警及評價(jià)、水效領(lǐng)跑者行動、節(jié)水合同管理、水權(quán)制度建設(shè)、水資源資產(chǎn)確權(quán)、地下水壓采計(jì)劃等實(shí)質(zhì)性管理措施及制度建設(shè)，都提出了對水資源取供用耗排過程各個環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)信息要求。因此，水資源管理面臨的挑戰(zhàn)也是提升水資源管理水平的良好時機(jī)，需要在現(xiàn)有工作的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高基礎(chǔ)信息的獲取能力和途徑，加強(qiáng)水資源消耗環(huán)節(jié)的科學(xué)研究、技術(shù)應(yīng)用及試點(diǎn)試驗(yàn)，彌補(bǔ)對水資源消耗環(huán)節(jié)中的監(jiān)測計(jì)量與統(tǒng)計(jì)核算的不足，促進(jìn)水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動的有效實(shí)施?！?/p>