交通運(yùn)輸行業(yè)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管現(xiàn)狀分析及對策研究

馮雯雯++李志強(qiáng)

摘 要：為了解當(dāng)前我國交通運(yùn)輸行業(yè)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管現(xiàn)狀，完善行業(yè)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管體制，提高監(jiān)管成效，在對國內(nèi)交通行業(yè)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管現(xiàn)狀開展廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，從分析綜合監(jiān)管的角色定位入手，從理念認(rèn)識(shí)、體制建設(shè)、責(zé)任落實(shí)和保障條件等方面分析了當(dāng)前綜合監(jiān)管存在的主要問題。結(jié)合我國交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管實(shí)際需求，從健全組織體系、明確職能邊界、改善監(jiān)管條件和強(qiáng)化監(jiān)管人才隊(duì)伍建設(shè)等若干方面，有針對性提出了強(qiáng)化行業(yè)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管能力的對策建議。

關(guān)鍵詞：交通運(yùn)輸；安全生產(chǎn)；綜合監(jiān)管體制；人才隊(duì)伍建設(shè)

中圖分類號(hào)：X924.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2017.09.001

現(xiàn)代交通運(yùn)輸是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)事關(guān)人們的生命財(cái)產(chǎn)安全，事關(guān)黨和政府的形象，事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人們對交通運(yùn)輸提出了新的更高的要求，對出行安全給予了前所未有的關(guān)注和期待。當(dāng)前，交通運(yùn)輸行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管體系初步建成，為保障交通運(yùn)輸各行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的有效、順利開展提供了必要的支撐。但在現(xiàn)代交通運(yùn)輸新的安全生產(chǎn)形勢下，安全監(jiān)管過程中存在的一些問題日益突出。本文基于交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管的視角，從綜合監(jiān)管在行業(yè)安全監(jiān)管中的角色定位入手，在分析行業(yè)綜合監(jiān)管現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，針對其中存在的突出問題，提出相應(yīng)的對策建議，以期為完善我國交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理體系提供參考。

1 綜合監(jiān)管部門的角色定位

交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管是構(gòu)成交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制的一部分。按照《安全生產(chǎn)法》第九條相關(guān)規(guī)定，堅(jiān)持“管行業(yè)必須管安全”的基本要求，作為我國交通運(yùn)輸行業(yè)管理主要決策者的交通運(yùn)輸主管部門是交通運(yùn)輸行業(yè)安全生產(chǎn)的主要監(jiān)管主體。近幾年，隨著交通運(yùn)輸大部制體制改革的逐步推進(jìn)，為了依法履行和落實(shí)安全監(jiān)管職責(zé)，各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門逐級(jí)逐層建立健全了專門的安全管理部門或處室，負(fù)責(zé)綜合安全監(jiān)管工作，例如交通運(yùn)輸部內(nèi)設(shè)安全與質(zhì)量監(jiān)督管理司（簡稱“安質(zhì)司”），北京市交通委員會(huì)內(nèi)設(shè)安全監(jiān)督與應(yīng)急處，遼寧省交通廳內(nèi)設(shè)安全生產(chǎn)監(jiān)督處，雖然名稱各異，但均為綜合安全監(jiān)管部門。交通運(yùn)輸主管部門內(nèi)部“安全部門綜合監(jiān)管，其他部門依法監(jiān)管”的安全生產(chǎn)監(jiān)管體制格局已經(jīng)基本確立和形成。

在如圖1所示的交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)監(jiān)管體制結(jié)構(gòu)關(guān)系中，各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門承擔(dān)安全監(jiān)管的總體領(lǐng)導(dǎo)、管理和監(jiān)察職責(zé)，主管部門內(nèi)設(shè)的安全處室承擔(dān)綜合管理和協(xié)調(diào)的責(zé)任，同時(shí)，承擔(dān)對個(gè)別企業(yè)的部分安全監(jiān)管責(zé)任，各分行業(yè)管理部門承擔(dān)行業(yè)管理責(zé)任和對社會(huì)企業(yè)的監(jiān)督主體責(zé)任。值得注意的是，只有綜合安全監(jiān)管部門為專職承擔(dān)安全監(jiān)管職責(zé)的機(jī)構(gòu)，其余不論是交通運(yùn)輸主管部門，還是各行業(yè)管理部門或機(jī)構(gòu)，在其法定職責(zé)中，除了安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)外，還承擔(dān)了包括市場管理、環(huán)境保護(hù)和質(zhì)量監(jiān)管等其他方面的職責(zé)。

分析交通運(yùn)輸行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管體制結(jié)構(gòu)關(guān)系可知，安全部門一般作為各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門的內(nèi)設(shè)處室，通常也是安委會(huì)辦公室常設(shè)部門。安全部門在體制結(jié)構(gòu)中的角色定位和被賦予的職責(zé)受其所在主管部門意愿的影響，在不同級(jí)別和不同省份、市縣的主管部門內(nèi)部，安全部門的角色定位和職責(zé)大致相同，同時(shí)也有一定的差異。

圖1 交通運(yùn)輸行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管體制結(jié)構(gòu)關(guān)系圖

總體上講，綜合安全監(jiān)管部門在交通運(yùn)輸安全監(jiān)管中主要承擔(dān)以下幾個(gè)角色：①交通運(yùn)輸主管部門領(lǐng)導(dǎo)安全生產(chǎn)工作決策的參謀者；②解決跨地域和跨行業(yè)安全監(jiān)管工作重大問題的召集者和協(xié)調(diào)者；③行業(yè)安全監(jiān)管工作落實(shí)的督促者；④行業(yè)綜合安全生產(chǎn)信息的分析者和發(fā)布者；⑤行業(yè)綜合安全生產(chǎn)體系的制定者；⑥行業(yè)安全事故調(diào)查的組織者。

結(jié)合其角色定位，考慮綜合監(jiān)管的豐富內(nèi)涵，概括地說，交通運(yùn)輸行業(yè)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管職能就是對交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)工作宏觀的、全局的、全面的協(xié)調(diào)管理和督促，具體內(nèi)容包括運(yùn)籌謀劃、導(dǎo)向促進(jìn)、組織部署、指導(dǎo)協(xié)調(diào)、宣教培訓(xùn)、統(tǒng)計(jì)分析、監(jiān)督檢查、通達(dá)反饋和綜合調(diào)度等。

2 安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管中存在的問題

交通運(yùn)輸行業(yè)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管體系建設(shè)經(jīng)過近幾年從無到有的發(fā)展，監(jiān)管體制不斷健全，監(jiān)管職責(zé)日漸明確，機(jī)制建設(shè)日益完善，綜合監(jiān)管效能不斷提升。但交通行業(yè)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管能力建立與我國交通行業(yè)日新月異的發(fā)展速度相比，與公眾對交通安全的需求和期望相比，與國家對安全事故的重視程度和追責(zé)力度相比，安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管還有較大的效能提升空間。鑒于此，有必要全面、深入地了解和分析目前交通行業(yè)安全綜合監(jiān)管面臨的主要問題。這既是綜合監(jiān)管能力實(shí)現(xiàn)從有到優(yōu)的升級(jí)進(jìn)化的現(xiàn)實(shí)需要，也是綜合監(jiān)管部門持續(xù)改進(jìn)、自我提升的重要任務(wù)之一。

這項(xiàng)研究于2015年、2016年連續(xù)2年間內(nèi)，對32個(gè)省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門綜合安全處室以及部分市縣級(jí)交通運(yùn)輸主管部門綜合安全處室進(jìn)行了問卷調(diào)查、資料收集和訪談，掌握了基本情況，了解到其中存在的一些問題。根據(jù)調(diào)研結(jié)果，交通運(yùn)輸行業(yè)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管中存在的問題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

2.1 對行業(yè)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一

很多安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管部門人員對綜合監(jiān)管在認(rèn)識(shí)上仍然存在較大偏差，習(xí)慣從行業(yè)管理的角度看問題、想辦法，沒有全面理解綜合管理的內(nèi)涵和外延，把監(jiān)管監(jiān)察混同于行業(yè)管理；某些地方交通主管部門把安全部門排在大部分職能部門或機(jī)構(gòu)之后，某些僅比工會(huì)等其他部門靠前，把安全部門當(dāng)成一顆“不定時(shí)炸彈”，安排最新上任的部門副職主管安全部門，對管理安全部門“避之唯恐不及”，對綜合監(jiān)管的重視程度偏低，責(zé)任擔(dān)當(dāng)不足。

2.2 行業(yè)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管體制建設(shè)逐級(jí)弱化

國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門（交通運(yùn)輸部）專設(shè)了安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理部門——安全與質(zhì)量監(jiān)督管理司，省級(jí)交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管專職部門設(shè)置比例達(dá)94%，到地市級(jí)約為60%，而縣級(jí)基本沒有設(shè)置獨(dú)立的安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管部門，機(jī)構(gòu)設(shè)置呈現(xiàn)逐級(jí)弱化的情況。省級(jí)和地市級(jí)綜合監(jiān)管部門的人員編制配置呈現(xiàn)配置不均的情況。

在各省交通運(yùn)輸主管部門中，上海市交通委的綜合安全處室配置人員編制最多，編制人員數(shù)達(dá)到了12人；對于個(gè)別經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，編制配置只有兩三人；到地市級(jí)一層，僅有64%的地市級(jí)交通運(yùn)輸主管部門配置了安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管處室，另有約1/3的地市級(jí)交通主管部門僅配置了兼職處室或未配置相關(guān)處室。具體情況如圖2所示。

圖2 地市級(jí)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理處（科）室設(shè)置情況統(tǒng)計(jì)

交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員配置自上而下逐級(jí)弱化，越往基層兼職綜合監(jiān)管的人員比例越高，專職從事綜合安全監(jiān)管的人員偏少。作為監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)金字塔的底層，市縣級(jí)交通運(yùn)輸主管部門既是法規(guī)政策落實(shí)的監(jiān)督者，又是地方安全生產(chǎn)狀況的“感應(yīng)器”，基層安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)的相對缺失導(dǎo)致綜合安全監(jiān)管覆蓋面不全，上層相關(guān)政策指令的信息傳遞和落實(shí)執(zhí)行大打折扣，導(dǎo)致一些綜合監(jiān)管工作難以及時(shí)到位和保持相應(yīng)力度，也影響地方交通運(yùn)輸綜合安全生產(chǎn)情況的敏銳感應(yīng)和高效上達(dá)。

2.3 行業(yè)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管責(zé)任落實(shí)受限制

行業(yè)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管部門作為交通主管部門的內(nèi)設(shè)部門之一，在職級(jí)上一般等同或低于其他職能管理部門。在協(xié)調(diào)、督促或指導(dǎo)其他職能部門時(shí)，以安全部門的名義執(zhí)行相關(guān)工作往往行不通，不得已只能以本級(jí)主管部門安委會(huì)辦公室的名義來變通，對“綜合安全處”和“交通運(yùn)輸主管部門安委會(huì)辦公室”2塊牌子的運(yùn)用出現(xiàn)偏差。

另外，綜合監(jiān)管具體職責(zé)依然不夠明確，除了粗框架確定安全部門主要職責(zé)的“三定方案”以外，沒有具體的規(guī)章、制度或文件明確細(xì)化安全部門的具體職責(zé)及其與有關(guān)職能部門的關(guān)系。交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)工作涉及部門多、單位多、人員多、環(huán)節(jié)多、涵蓋內(nèi)容廣，影響因素復(fù)雜多樣、多變，壓力和責(zé)任巨大，交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管職責(zé)依然存在部門分割和條塊分割等問題。對于交通行業(yè)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管應(yīng)該管什么怎么管，缺乏可操作的具體規(guī)范，綜合監(jiān)管的工作內(nèi)容、成效也缺乏可行的參照要求和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，配套應(yīng)擁有的支配權(quán)力、應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的具體情形和應(yīng)享有的利益保障等更是無從談起，容易導(dǎo)致安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作不敢大膽創(chuàng)新，工作抓了很多但效果卻并不顯著的情況出現(xiàn)。

2.4 難以保證綜合監(jiān)管力量配置

綜合監(jiān)管力量配置難以保證，缺乏保障支撐條件，主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：①目前，交通運(yùn)輸行業(yè)整體安全生產(chǎn)追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)高，工作責(zé)任大，難以吸引專業(yè)技術(shù)人才，人才流失顯著，隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定。監(jiān)管隊(duì)伍人員素質(zhì)參差不齊，缺乏系統(tǒng)的專業(yè)理論培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，具有豐富專業(yè)經(jīng)驗(yàn)的人更少。②大部分省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)交通運(yùn)輸主管部門安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作缺乏必要的安全裝備配備，比如安全監(jiān)督管理必備的車輛、照相機(jī)等，信息化手段落后于安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作的需要，影響了監(jiān)管工作效率和依法行政的水平。③專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)落實(shí)困難，特別是市縣級(jí)交通主管部門基層一線的問題相對突出。根據(jù)調(diào)研，全國省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管部門中有19個(gè)省設(shè)立了專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，多個(gè)省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管處室無專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，而地市級(jí)、縣級(jí)的交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)更加無法保障，導(dǎo)致監(jiān)管效能大受影響。④行業(yè)安全生產(chǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展遲緩、數(shù)量不足、職能定位不明確，難以滿足綜合監(jiān)管中的教育培訓(xùn)、隱患排查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等技術(shù)咨詢和服務(wù)的需求。

3 加強(qiáng)交通運(yùn)輸行業(yè)安全監(jiān)管的對策建議

交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理的水平和質(zhì)量直接關(guān)系著交通運(yùn)輸行業(yè)安全生產(chǎn)工作的全局和最終的工作成效。進(jìn)一步理順交通運(yùn)輸行業(yè)內(nèi)綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管的關(guān)系，明確履職規(guī)范，提高監(jiān)管工作保障能力，從法制、體制和保障等方面予以科學(xué)、合理的調(diào)整和提升，是提高交通運(yùn)輸行業(yè)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管水平的重要途徑。

3.1 建立健全行業(yè)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管組織體系

建立健全的行業(yè)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管組織體系，一方面，能夠提高省、市級(jí)交通運(yùn)輸主管部門配置獨(dú)立的安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管處室的比例，保證按需分配，配備充足專職安全監(jiān)管人員。另一方面，以交通運(yùn)輸綜合安全監(jiān)管部門為中心，同時(shí)，建立社會(huì)組織、監(jiān)管服務(wù)機(jī)構(gòu)等為輔助的安全監(jiān)管體系。政府推動(dòng)社會(huì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的發(fā)展，授予其相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)力和職責(zé)，社會(huì)機(jī)構(gòu)協(xié)助開展綜合安全監(jiān)管工作。

3.2 明確行業(yè)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管的職能邊界

在工作過程中，有必要根據(jù)三定方案、法律法規(guī)、制度規(guī)章，結(jié)合工作實(shí)際情況，制訂出臺(tái)《交通運(yùn)輸行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管工作責(zé)任規(guī)范》，明確行業(yè)內(nèi)綜合監(jiān)管部門和業(yè)務(wù)監(jiān)管部門的職責(zé)分工，明確職責(zé)邊界。按照“黨政同責(zé)，一崗雙責(zé)，失職追責(zé)”的要求，落實(shí)“管生產(chǎn)必須管安全，管業(yè)務(wù)必須管安全，管行業(yè)必須管安全”，界定細(xì)化綜合監(jiān)管部門和各行業(yè)監(jiān)管部門的職能定位、工作規(guī)程、職責(zé)內(nèi)容等。另外，綜合監(jiān)管部門普遍承擔(dān)著交通運(yùn)輸主管部門安委會(huì)辦公室的職能，可以充分發(fā)揮安委會(huì)（安委辦）的作用，加強(qiáng)綜合監(jiān)管部門與業(yè)務(wù)管理部門之間的溝通協(xié)調(diào)，使溝通協(xié)調(diào)常態(tài)化。當(dāng)涉及到一些安全生產(chǎn)重大事項(xiàng)或問題時(shí)，可以以安委會(huì)或安委辦的名義對同層級(jí)或下級(jí)相關(guān)部門進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查。

3.3 改善行業(yè)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管條件

設(shè)立安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，用于安全生產(chǎn)監(jiān)管評(píng)價(jià)考核、督查巡查、檢查、事故和重大險(xiǎn)情技術(shù)調(diào)查、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、誠信體系建設(shè)與維護(hù)、科技創(chuàng)新、宣傳教育培訓(xùn)等方面。安全監(jiān)管服務(wù)機(jī)構(gòu)是監(jiān)管體系的“助推器”，為政府監(jiān)管隊(duì)伍提供培訓(xùn)和工作指導(dǎo)，為企業(yè)自我管理提供技術(shù)服務(wù)和業(yè)務(wù)咨詢。因此，筆者建議積極推進(jìn)安全生產(chǎn)監(jiān)管服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，鼓勵(lì)和支持行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、科研院所等組織在行業(yè)安全生產(chǎn)工作中發(fā)揮其行業(yè)自律、技術(shù)支持、管理咨詢服務(wù)等方面的作用，協(xié)助政府開展安全生產(chǎn)監(jiān)管工作。

3.4 加強(qiáng)基層監(jiān)管人才隊(duì)伍建設(shè)

加強(qiáng)行業(yè)基層的安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管人才隊(duì)伍建設(shè)，主要從以下3方面入手：①優(yōu)化行業(yè)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管人員專業(yè)結(jié)構(gòu)，提高基層監(jiān)管人員的錄用門檻，有針對性地招錄具備相關(guān)專業(yè)背景和專業(yè)技能的人才。②完善行業(yè)安全監(jiān)管人員培訓(xùn)體系，建立健全安全監(jiān)管培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)，建立穩(wěn)定的教學(xué)和培訓(xùn)基地。根據(jù)不同工作內(nèi)容和業(yè)務(wù)領(lǐng)域，對監(jiān)管人員開展分級(jí)分類培訓(xùn)，突出培訓(xùn)針對性和實(shí)用性。③推進(jìn)盡職免責(zé)，維護(hù)監(jiān)管人員正當(dāng)?shù)姆蓹?quán)益，增強(qiáng)交通運(yùn)輸綜合安全監(jiān)管崗位吸引力，保證優(yōu)秀人才能夠引得進(jìn)，留得住。

4 結(jié)束語

目前，雖然交通運(yùn)輸行業(yè)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作中仍然存在若干問題，但對于管理部門而言，這些問題既是挑戰(zhàn)，也是促進(jìn)行業(yè)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管轉(zhuǎn)型升級(jí)的催化劑。本文針對交通運(yùn)輸行業(yè)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管中存在的一些問題提出的部分對策建議，意在為行業(yè)綜合安全監(jiān)管工作提供完善路徑的參考和借鑒。不論政府選擇采取哪些舉措，解決系列問題的最終途徑都將指向建設(shè)一個(gè)更為法治、高效、嚴(yán)密、公正的行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體系。我國交通運(yùn)輸管理部門需要認(rèn)清新形勢，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，采取有效舉措，加快監(jiān)管轉(zhuǎn)型升級(jí)，抓好新時(shí)期交通運(yùn)輸行業(yè)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理工作，為交通運(yùn)輸現(xiàn)代化發(fā)展、我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定健康發(fā)展提供切實(shí)保障。

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〔編輯：白潔〕