論新形勢(shì)下社會(huì)保障的協(xié)調(diào)發(fā)展

孫祁祥 鎖凌燕 鄭 偉

（北京大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 海淀 100871）

一、引言

健全的社會(huì)保障體系是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)公平正義的重要保證，也是經(jīng)濟(jì)體制改革全面深化的題中應(yīng)有之義。中國(guó)社會(huì)保障制度改革已經(jīng)取得了顯著成就，社保覆蓋面不斷拓寬，保障體系不斷完善。在社會(huì)保障制度“發(fā)展起來以后”的節(jié)點(diǎn)上，要進(jìn)一步突破改革困境，彌補(bǔ)發(fā)展短板，全力尋求并形成可持續(xù)發(fā)展的后勁，我們就必須更加注重社會(huì)保障制度與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體性和協(xié)同性。

從目前來看，已有一些文獻(xiàn)對(duì)中國(guó)社會(huì)保障制度發(fā)展的協(xié)調(diào)性進(jìn)行過探討。如穆懷中（1997）建立了社會(huì)保障水平測(cè)定模型，依據(jù)不同國(guó)度和不同年代的數(shù)據(jù)，測(cè)算了特定時(shí)點(diǎn)社會(huì)保障水平的適度區(qū)域，指出中國(guó)社會(huì)保障水平體系改革應(yīng)吸取西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，防止保障水平不適度給經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展帶來消極影響。穆懷中（2003）進(jìn)一步提出了社會(huì)保障水平發(fā)展曲線假說，指出國(guó)際社會(huì)保障水平的發(fā)展軌跡，是一個(gè)適度性發(fā)展的倒置曲線，在社會(huì)保障制度建立之后，社會(huì)保障支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重會(huì)隨著人均GDP的增長(zhǎng)較快上升，達(dá)到一定高度或超過適度水平上限后開始放慢增長(zhǎng)速度，并會(huì)逐漸回落并接近其適度水平。楊翠迎、何文炯（2004）結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)闡述了社會(huì)保障水平同經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的適應(yīng)性關(guān)系。他們的研究發(fā)現(xiàn)，伴隨經(jīng)濟(jì)的高度發(fā)展，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正向促進(jìn)、政府福利政策的推行、社會(huì)保障水平剛性及人口老齡化壓力等，社會(huì)保障水平增長(zhǎng)普遍會(huì)高于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，從而使社會(huì)保障水平增長(zhǎng)處于過度狀態(tài)。楊亮等（2014）運(yùn)用耦合協(xié)調(diào)度模型，從時(shí)空角度對(duì)中國(guó)社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)發(fā)展程度進(jìn)行了研究，認(rèn)為2003年以來中國(guó)社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持著良性互動(dòng)，而不同于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平從東部向中西部逐漸遞減的“階梯”分布格局，社會(huì)保障水平整體呈現(xiàn)兩頭高、中間低的“U”型格局。其他一些學(xué)者也從不同的角度對(duì)上述問題進(jìn)行了一些探討和研究。

整體來看，已有研究主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：第一，在研究社會(huì)保障協(xié)調(diào)發(fā)展時(shí)，主要關(guān)注社會(huì)保障水平，并大多用社會(huì)保障支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重來衡量社保水平，這一指標(biāo)雖然直觀易得，但難以反映社會(huì)保障的“質(zhì)”；第二，研究者們一般認(rèn)為，社會(huì)保障水平應(yīng)該與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，但對(duì)于什么才是二者的協(xié)調(diào)發(fā)展、如何實(shí)現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)發(fā)展，主要是基于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)尋求一般規(guī)律，尚缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。有鑒于此，本文希望系統(tǒng)梳理社會(huì)保障協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵，討論中國(guó)社會(huì)保障制度協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，并對(duì)未來改革提供相應(yīng)建議。

二、社會(huì)保障協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵

協(xié)調(diào)發(fā)展一直是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要主題。從字面上看，“協(xié)調(diào)”是指和諧一致、配合得當(dāng)之意，它所強(qiáng)調(diào)的是相互關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)或系統(tǒng)要素尋求相互協(xié)作、配合得當(dāng)、互為促進(jìn)的良性循環(huán)態(tài)勢(shì)以及實(shí)現(xiàn)這種狀態(tài)的過程。具體到社會(huì)保障制度來說，我們可從以下三個(gè)層面來理解協(xié)調(diào)發(fā)展的含義。

首先，目標(biāo)與手段的統(tǒng)一。協(xié)調(diào)發(fā)展可以理解為一項(xiàng)目標(biāo)或一種結(jié)果。它是指在各種力量的作用下、系統(tǒng)內(nèi)部高度和諧的一種理想狀態(tài)。同時(shí)，也可以將其理解為一個(gè)過程或一種手段，即為了實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)部高度和諧的這樣一種理想狀態(tài)，各種力量之間合理分工、互為促進(jìn)的一個(gè)合作過程。

其次，靜態(tài)與動(dòng)態(tài)的統(tǒng)一。每一項(xiàng)社會(huì)保障制度在其建立和發(fā)展中都會(huì)有一個(gè)相對(duì)平穩(wěn)的狀態(tài)和時(shí)期。而隨著外部客觀條件的變化，它又需要隨之持續(xù)調(diào)整、改善甚至變革。在動(dòng)態(tài)調(diào)整中，較為理想的狀態(tài)是實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)，但有時(shí)因各種約束條件的限制，也可以遵循“卡爾多改進(jìn)”原則，也就是說，任何一項(xiàng)社會(huì)保障制度的推行和改革都應(yīng)當(dāng)有行之有效的補(bǔ)償方案，讓受益者的所得足以補(bǔ)償受損者的所失。

最后，剛性與柔性的統(tǒng)一。理想的社會(huì)保障制度應(yīng)該具備感知并適應(yīng)外部環(huán)境變化、并由此做出相應(yīng)改變的能力。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)保障是構(gòu)筑社會(huì)保護(hù)帶的重要內(nèi)容，主要目的是維護(hù)社會(huì)公平和社會(huì)穩(wěn)定，因此，在特定的發(fā)展時(shí)期，面對(duì)著特殊的發(fā)展情勢(shì)、特有的發(fā)展任務(wù)和特定的資源約束，社保制度要保持恰當(dāng)?shù)摹叭嵝浴保怪軌蛟凇皠傂浴迸c“柔性”之間保持平衡：即在經(jīng)濟(jì)上行期，不至于形成民眾過高的福利預(yù)期；在變革期能夠?yàn)楦母锾峁皾?rùn)滑劑”；在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)期，制度也能恰當(dāng)?shù)乇Ｗo(hù)低收入弱勢(shì)群體，兜住民生保障的底線。

在體育館操場(chǎng)練習(xí)“蹲”，剛開始感覺挺別扭，還不好意思，但在好心阿姨、叔叔的指導(dǎo)下，我慢慢進(jìn)入了狀態(tài)。經(jīng)過幾天練習(xí)，我感覺輕松多了。有時(shí)練習(xí)，來一小段音樂，整個(gè)人便進(jìn)入了放松狀態(tài)，呼吸也慢慢合上了音樂的節(jié)拍，“蹲”起來更加輕松自如，當(dāng)然，也促進(jìn)了血液循環(huán)，緩和了緊張的神經(jīng)和肌肉，安神定志。

協(xié)調(diào)發(fā)展之所以是一種理想狀態(tài)，就是因?yàn)橄嚓P(guān)聯(lián)的各個(gè)體系協(xié)調(diào)發(fā)展的效應(yīng)，大于各自孤立發(fā)展的效應(yīng)之和。具體來看，社會(huì)保障制度協(xié)調(diào)發(fā)展的對(duì)象應(yīng)當(dāng)包含與社會(huì)保障制度相互關(guān)聯(lián)的各個(gè)體系。社會(huì)保障制度與關(guān)聯(lián)體系協(xié)調(diào)發(fā)展，至少包括以下四個(gè)方面的含義。

第一，社會(huì)保障制度要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相協(xié)調(diào)。歷史地看，現(xiàn)代社會(huì)保障制度的建立與完善，在很大程度上是由經(jīng)濟(jì)之外的政治、社會(huì)等因素促成的，但社會(huì)保障制度一旦建立，它就不僅會(huì)發(fā)揮社會(huì)安全網(wǎng)的功能，還會(huì)影響民眾預(yù)期、國(guó)民儲(chǔ)蓄、國(guó)家稅收等關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)變量，從而成為兼具社會(huì)制度和經(jīng)濟(jì)制度特征的交叉性體系。社會(huì)保障制度的廣度和深度，受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，也會(huì)反作用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。所以，社會(huì)保障的范圍和水平，不能超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體階段，要注意社會(huì)的經(jīng)濟(jì)承受能力；而經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐和結(jié)構(gòu)也要關(guān)注社會(huì)保障制度的配套程度，二者的步伐要協(xié)調(diào)起來。

第二，社會(huì)保障制度要與人口年齡結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)。從當(dāng)前來看，全世界范圍的社會(huì)保障制度改革發(fā)展都面臨人口老齡化的挑戰(zhàn)。人口老齡化以及與之伴隨的家庭小型化、人口高齡化等趨勢(shì)，必將帶來一系列的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題。如果人口年齡結(jié)構(gòu)年輕，現(xiàn)收現(xiàn)付制可能較適合；如果人口老齡化、高齡化，人口年齡結(jié)構(gòu)甚至呈現(xiàn)倒金字塔形態(tài)，若還是實(shí)施單純的現(xiàn)收現(xiàn)付制而不做調(diào)整，或者現(xiàn)有社會(huì)保障體系具有制度不健全、覆蓋范圍窄、保障水平低等缺陷，就會(huì)釀成重大的社會(huì)問題；但如果社會(huì)保障水平過于慷慨，則又會(huì)遭遇嚴(yán)重的可持續(xù)性問題。同時(shí)還需要注意，如果社會(huì)保障水平高企，可能會(huì)進(jìn)一步弱化家庭的風(fēng)險(xiǎn)保障職能，從而對(duì)婚姻、總和生育率等帶來下降壓力，進(jìn)一步加快老齡化的趨勢(shì)。

第三，社會(huì)保障制度要與區(qū)域發(fā)展結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，受文化歷史、資源稟賦、地理?xiàng)l件等客觀因素的限制，各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性是客觀存在的。而假定其他條件不變，單憑市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)力量的作用，往往會(huì)加大區(qū)域之間的這種不均衡。從社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的一般關(guān)系來看，區(qū)域發(fā)展的不均衡，往往也會(huì)導(dǎo)致社會(huì)保障制度籌資能力和投入水平的不均衡，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)保障發(fā)展的區(qū)域不均衡；同時(shí)，社會(huì)保障制度本身也有助于完善收入分配制度、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系、化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、推動(dòng)形成發(fā)展成果惠及最廣大人民的包容性增長(zhǎng)機(jī)制，從而也具有促進(jìn)區(qū)域發(fā)展能力提升的功能。因此，如果社會(huì)保障制度的頂層設(shè)計(jì)中沒有關(guān)注到區(qū)域失衡的問題，沒有做出前瞻性的安排，其運(yùn)行結(jié)果可能反而會(huì)加劇區(qū)域非均衡的程度和差距。

第四，社會(huì)保障要與城鄉(xiāng)發(fā)展結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)。在發(fā)展中國(guó)家走向工業(yè)化的歷史進(jìn)程中，在一段時(shí)期內(nèi)，總是會(huì)出現(xiàn)農(nóng)村相對(duì)落后的生產(chǎn)和生活方式與城市不斷進(jìn)步的現(xiàn)代生產(chǎn)、生活方式并存的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。而伴隨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的比重增加并向城鎮(zhèn)聚集，將出現(xiàn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)變，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)聚集的現(xiàn)象。在這個(gè)過程中，社會(huì)保障制度、包括土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)村人口的權(quán)益保障機(jī)制需要同步發(fā)展，這一方面能夠?yàn)閯趧?dòng)力要素流動(dòng)提供有效的保障機(jī)制；另一方面也可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，并緩解兩極分化、促進(jìn)社會(huì)公平。

三、新形勢(shì)下中國(guó)社會(huì)保障協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

自中國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與社會(huì)轉(zhuǎn)型過程開始以來，中國(guó)的社會(huì)保障體系也歷經(jīng)變遷乃至重構(gòu)。從制度架構(gòu)來看，基本保障社會(huì)化、補(bǔ)充保障市場(chǎng)化、托底扶助財(cái)政化的思路已經(jīng)確立：一方面，我們已經(jīng)建立了世界上覆蓋人群最多，最大的社會(huì)保障網(wǎng)，醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)均已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了制度上的全覆蓋；另一方面，在社會(huì)保障水平穩(wěn)步提高的前提下，社?；鸬慕Y(jié)余規(guī)模也在逐步擴(kuò)大。

中國(guó)的社會(huì)保障制度建設(shè)雖然取得了顯著的成就，但不容否認(rèn)的是，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一些問題和趨勢(shì)，也為社會(huì)保障協(xié)調(diào)發(fā)展帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

第一，社會(huì)保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段基本適應(yīng)，但成本高企，威脅到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力。中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度是典型的“投保資助型”的制度安排，這種模式強(qiáng)調(diào)，即便有國(guó)家財(cái)政的持續(xù)投入，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)及其投資收益仍然構(gòu)成養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的主要來源。從目前中國(guó)的情況來看，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率水平居于高位。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，2014年，全國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度贍養(yǎng)比（即基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保在職人員與離退休人員數(shù)之比）為2.97:1，較上年（3.01）又下降了0.04。為了維持基金平衡，中國(guó)28%的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率已經(jīng)大大高于很多OECD國(guó)家的費(fèi)率水平，也高于OECD國(guó)家和歐盟27國(guó)的平均水平；從養(yǎng)老金繳費(fèi)的相對(duì)水平來看，2014年中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)額占全國(guó)財(cái)政收入的18%，同樣超出OECD國(guó)家14.2%的平均水平；而基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的平均替代率約為45%，低于OECD國(guó)家56.3%的平均水平。較高的繳費(fèi)水平勢(shì)必會(huì)危害到企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，它不僅會(huì)進(jìn)一步造成征繳困難、危害籌資能力，而且影響到社會(huì)保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性。

第二，社會(huì)保障難以應(yīng)對(duì)人口結(jié)構(gòu)變化帶來的挑戰(zhàn)。伴隨人口老齡化的加速，家庭結(jié)構(gòu)日益小型化，人口流動(dòng)性增加，社會(huì)保障系統(tǒng)籌資壓力巨大。如圖1所示，我國(guó)老年人口規(guī)模呈現(xiàn)增量提速的發(fā)展態(tài)勢(shì)，人口撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)正逐步增加；家庭戶均規(guī)模已經(jīng)從1980年代初的4.41人/戶下降到2010年代初的3.1人/戶。同時(shí)，中國(guó)流動(dòng)人口的規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)，從1982年的657萬人增長(zhǎng)到2015年的2.47億人，約占全國(guó)總?cè)丝诘?8%左右和全國(guó)人戶分離人口總數(shù)的84%。使問題更為嚴(yán)重的是，由于家庭結(jié)構(gòu)日益小型化、人口流動(dòng)性增加，并且大部分流動(dòng)人口是從農(nóng)村流動(dòng)到城市的年輕勞動(dòng)力，空巢老人的問題日益突出。第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，城市中有54%的老年家庭是空巢家庭，近幾年農(nóng)村空巢老人比例也已接近半數(shù)。家庭撫養(yǎng)功能的弱化，無疑對(duì)社會(huì)保障制度提出了更高的要求，但制度建設(shè)沒有完全跟上。

圖1 中國(guó)老齡化趨勢(shì)預(yù)測(cè)

圖2 2014年中國(guó)各地區(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行情況

第三，社會(huì)保障難以緩解區(qū)域失衡問題。隨著促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的深入實(shí)施，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)版圖正在發(fā)生深刻變化，但是，由于復(fù)雜的歷史原因和自然稟賦等原因，區(qū)域發(fā)展不均衡的問題仍然比較嚴(yán)重。各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，人口老齡化發(fā)展形勢(shì)也表現(xiàn)出明顯的區(qū)域不均衡性，部分中西部省市面臨更為嚴(yán)峻的未富先老問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2014年底，全國(guó)仍有14個(gè)集中連片貧困區(qū)，重點(diǎn)分布在欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)。從圖2可以看出，全國(guó)各地區(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度負(fù)擔(dān)不均衡，總體來看，欠發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)重，資金籌集能力更差，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)性也相對(duì)更差?？梢哉f，對(duì)目前的中國(guó)而言，社會(huì)保障制度在很大程度上還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“結(jié)果”，而它對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正反饋?zhàn)饔眠€未顯現(xiàn)。在這樣的背景下，一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)展失速，社會(huì)保障的發(fā)展就會(huì)受到嚴(yán)重威脅，從而進(jìn)一步削弱經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。一方面，經(jīng)濟(jì)失速可能帶來結(jié)構(gòu)性失業(yè)，對(duì)于人力資本存量較低的社會(huì)而言，至少會(huì)在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，構(gòu)成系統(tǒng)性經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的重要因素；同時(shí)，如果再就業(yè)機(jī)制設(shè)計(jì)失當(dāng)或運(yùn)行低效，低人力資本水平的群體受損更大，這可能會(huì)帶來新一輪的剝奪，導(dǎo)致社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)激增；另一方面，經(jīng)濟(jì)增速下滑，也使得對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的投入受到約束，進(jìn)而導(dǎo)致轉(zhuǎn)型的延滯。

第四，社會(huì)保障制度的發(fā)展滯后，在一定程度上阻滯了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。一方面，由于就業(yè)和戶籍管理制度僵化，社會(huì)權(quán)利覆蓋不均，城市承載能力有限，人口城鎮(zhèn)化顯著滯后于土地城鎮(zhèn)化，大量農(nóng)民工“進(jìn)了城”卻未“市民化”，他們?cè)诔擎?zhèn)就業(yè)、教育等方面的權(quán)益沒有得到妥善的保護(hù)，“二代”固化的趨勢(shì)已經(jīng)開始顯現(xiàn)；另一方面，包括社會(huì)保障在內(nèi)的一系列社會(huì)權(quán)利，仍然與戶籍有重大關(guān)聯(lián)，但大量農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)的同時(shí)仍然保留農(nóng)業(yè)戶籍，以致其無法享受附著在城鎮(zhèn)戶籍上的各項(xiàng)社會(huì)權(quán)利，由此進(jìn)一步擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差異。

總體而言，社會(huì)保障作為一項(xiàng)促進(jìn)持續(xù)、包容和公平經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的不斷進(jìn)行的投資，對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面的綜合發(fā)展，具有十分重要的意義。但中國(guó)社會(huì)保障制度與“協(xié)調(diào)發(fā)展”的理想目標(biāo)仍有相當(dāng)?shù)木嚯x。如果社會(huì)保障制度不能協(xié)調(diào)發(fā)展，資源配置不夠均衡，將會(huì)延滯社會(huì)發(fā)展能力、特別是后進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展能力的提升。2015年11月，中央召開了十八屆五中全會(huì)之后的首次政治局會(huì)議，審議通過了《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，要求到2020年實(shí)現(xiàn)全部人口脫貧的目標(biāo)。根據(jù)《2015年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》的數(shù)據(jù)，至2015年末，全國(guó)共有1708.0萬人享受城市居民最低生活保障，4903.2萬人享受農(nóng)村居民最低生活保障，農(nóng)村五保供養(yǎng)517.5萬人。按照每人每年2300元（2010年不變價(jià)）的農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，2015年農(nóng)村貧困人口5575萬人，扶貧壓力巨大。同時(shí)不容否認(rèn)的是，伴隨扶貧工作的推進(jìn)，后脫貧人口貧困程度較深，減貧成本更高，脫貧難度更大，未來扶貧邊際效益會(huì)逐漸遞減；而因?yàn)樨毨Ь哂袆?dòng)態(tài)性和多維性，推進(jìn)扶貧工作、使扶貧的效果不反彈的關(guān)鍵還是提升貧困地區(qū)的內(nèi)生性發(fā)展能力。但在廣大的貧困地區(qū)，社會(huì)保障資源也相對(duì)更為有限。根據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧辦數(shù)據(jù)，截至2013年底，在全國(guó)的貧困村當(dāng)中，21.1%沒有合格的衛(wèi)生室，建檔立卡戶中42%是因病致貧，顯著落后于發(fā)達(dá)地區(qū)?？梢哉f，如果社會(huì)保障工作不能協(xié)調(diào)推進(jìn)，扶貧開發(fā)工作最終的決勝也會(huì)受到影響。

四、中國(guó)社會(huì)保障協(xié)調(diào)發(fā)展的理念與思路

要進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)保障協(xié)調(diào)發(fā)展，需要我們對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)保持清醒的認(rèn)識(shí)，并秉持科學(xué)的發(fā)展理念。

首先，要建立社會(huì)保障的“底線思維”。在各種挑戰(zhàn)之下，不管外部條件如何變化，社會(huì)保障的核心目標(biāo)不能動(dòng)搖，即社會(huì)保障要致力于解決發(fā)展中的底線問題，增進(jìn)社會(huì)包容，預(yù)防和減少貧窮，促進(jìn)公平并防止不平等固化造成未來的不公平。這種思維，實(shí)際上是希望保證不同人群享受的待遇水平與收入和承受能力相適應(yīng)，對(duì)于高收入群體，要鼓勵(lì)其通過市場(chǎng)化手段安排人身保障，分流公共資源壓力；而在基本社會(huì)保障方面，則要強(qiáng)調(diào)“普惠”待遇，實(shí)現(xiàn)制度上的更廣覆蓋，更要強(qiáng)調(diào)公共資源部分傾斜，差異化地提高對(duì)老人、兒童、殘疾人等弱勢(shì)群體的保障水平。一方面在社會(huì)保險(xiǎn)制度中內(nèi)嵌對(duì)低收入弱勢(shì)群體的保護(hù)機(jī)制，包括提升低收入群體的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率，降低其醫(yī)療保險(xiǎn)年度自負(fù)費(fèi)用限額、降低共付比例等；另一方面，要不斷完善家計(jì)調(diào)查式的社會(huì)救助制度，履行政府不可推卸的責(zé)任。換言之，社會(huì)保障制度要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，不僅要關(guān)注待遇水平的調(diào)整，更重要的是要厘清定位，致力于保障低收入弱勢(shì)群體獲得整個(gè)生命周期所必需的物品和服務(wù)，幫助兒童及其家庭突破生活中的惡性循環(huán)并切斷貧窮的代際傳遞，提高衛(wèi)生、教育、培訓(xùn)和就業(yè)促進(jìn)等健康服務(wù)水平和能力投資，這一方面能夠降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；另一方面也能有效減少和消除社會(huì)歧視，以保持社保制度的自適應(yīng)性。

其次，社會(huì)保障協(xié)調(diào)發(fā)展要做好“分段走”的準(zhǔn)備。面對(duì)廣泛的區(qū)域差異和城鄉(xiāng)差異，要推進(jìn)社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，決不能搞“齊步走”和“一刀切”，近些年，中國(guó)社會(huì)保障制度改革采取了“從無到有，從低到高”的思路，先建章立制、擴(kuò)大覆蓋面，再逐步完善制度細(xì)節(jié)、提升運(yùn)行效率的思路。雖然這種做法因?yàn)榕c傳統(tǒng)體制藕斷絲連，從而在一定程度上加劇了利益格局進(jìn)一步固化的風(fēng)險(xiǎn)，但也有利于降低摩擦成本，將改革向前推進(jìn)。未來發(fā)展，可能仍需考慮各地差異，既要通盤考慮，也要兼顧各地特點(diǎn)，逐步推進(jìn)改革。中國(guó)的社會(huì)保障體系當(dāng)前的首要矛盾，還是社保費(fèi)率高企與可持續(xù)性差之間的矛盾，所以目前的迫切任務(wù)是，在有條件地推進(jìn)社保降費(fèi)的條件下，更多通過“開源節(jié)流”，在收支之間尋找新的平衡點(diǎn)，一方面應(yīng)放緩連年上調(diào)、泛福利性的“普遍提待”，將有限的資源更多向“底線保障”傾斜，另一方面則是要通過社?；鸬挠行н\(yùn)用，提升資金運(yùn)行效率，進(jìn)而釋放經(jīng)濟(jì)活力。在此基礎(chǔ)上，才有條件配合國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，逐步提高統(tǒng)籌層次，推進(jìn)社會(huì)保障的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

再次，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)“兩只手”協(xié)調(diào)發(fā)展。從協(xié)調(diào)發(fā)展的手段來看，包括市場(chǎng)的“看不見的手”和政府“看得見的手”，以及二者在不同程度相互配合形成的不同形式。在社會(huì)保障與相關(guān)體系的發(fā)展過程中，政府與市場(chǎng)的關(guān)系問題是一個(gè)永恒的焦點(diǎn)問題。而政府與市場(chǎng)，既可以有強(qiáng)烈的競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而互為“擠出”，也可以共生互依，彼此“協(xié)同”配合，互為促進(jìn)。因?yàn)閰f(xié)調(diào)發(fā)展涉及多個(gè)相互關(guān)聯(lián)的體系，彼此之間構(gòu)成了開放的、灰色的、復(fù)雜系統(tǒng)，如果系統(tǒng)在發(fā)展過程中可以按照相互默契的某種規(guī)則、各盡其責(zé)而又協(xié)調(diào)、自動(dòng)地形成有序結(jié)構(gòu)，即所謂的“自組織”系統(tǒng)，其保持和產(chǎn)生新功能的能力也就愈強(qiáng)。所以，社會(huì)保障的協(xié)調(diào)發(fā)展，不能只是人為地去調(diào)和、平均，不能只追求共性和均一化。政府與市場(chǎng)的關(guān)系處理得是否得當(dāng)，要看二者是否可以形成正反饋循環(huán)。比如，在適應(yīng)人口年齡結(jié)構(gòu)的發(fā)展趨勢(shì)方面，因?yàn)槿丝诎l(fā)展規(guī)律是可預(yù)期的，這個(gè)時(shí)候“看得見的手”就可以發(fā)揮積極作用，做出前瞻性的調(diào)整和安排，循序漸進(jìn)推進(jìn)改革；而在滿足人的多元化、多層次的需求方面，“看不見的手”可能就更有優(yōu)勢(shì)。在這個(gè)過程中，要把握好“看得見的手”人為干預(yù)的程度，而與此同時(shí)，又不能妨礙“看不見的手”正常機(jī)能的發(fā)揮。當(dāng)然，政府和市場(chǎng)都有其局限和缺陷。它們的發(fā)展起點(diǎn)不統(tǒng)一，發(fā)展速度也是不均衡的，僅從各展所長(zhǎng)的角度來看，二者之間的關(guān)系必定有一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整的過程，不可能維持不變。通常，我們不是在“完美的市場(chǎng)”與“不完美的政府”之間選擇，也不是在“完美的政府”與“不完美的市場(chǎng)”之間選擇，而是在“不完美的市場(chǎng)”與“不完美的政府”之間進(jìn)行選擇。

最后，推進(jìn)社會(huì)保障的協(xié)調(diào)發(fā)展需要“中國(guó)特色理論”支撐?？偨Y(jié)發(fā)達(dá)國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)，我們可以看到，發(fā)達(dá)國(guó)家在建設(shè)現(xiàn)代社會(huì)保障制度之前便已基本確立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的發(fā)展逐步帶動(dòng)社會(huì)系統(tǒng)的成熟與完善；而中國(guó)真正意義的社會(huì)保障制度卻是在建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的轉(zhuǎn)型過程中開始建立的①計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期建立的社會(huì)保障，本質(zhì)上還是基于國(guó)有經(jīng)濟(jì)體制的“單位保障”，覆蓋面相對(duì)有限，社會(huì)化程度低。伴隨改革的推進(jìn)，我們從傳統(tǒng)的家庭保障和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的單位保障，發(fā)展到了今天的社會(huì)保障。，其建立過程意味著要向下調(diào)整保障水平以便為改革提供便利。這兩種截然不同的背景決定了一般的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)不能直接用于中國(guó)。這也就是說，在中國(guó)這樣一個(gè)“二元經(jīng)濟(jì)”結(jié)構(gòu)仍然較為明顯的、一個(gè)仍然正在經(jīng)歷計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的、一個(gè)仍然屬于發(fā)展中國(guó)家的、一個(gè)快速進(jìn)入老齡社會(huì)的人口大國(guó)，如何協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)建設(shè)，完全沒有現(xiàn)成的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)可循。因此，這就要求理論界和實(shí)務(wù)部門共同努力，摸索出一套中國(guó)理論來服務(wù)中國(guó)的改革與發(fā)展。

五、結(jié)語

2016年是“十三五”的開局之年。“十三五”規(guī)劃綱要對(duì)改革完善社會(huì)保障制度的總體要求是，“堅(jiān)持全民覆蓋、保障適度、權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行高效，穩(wěn)步提高社會(huì)保障統(tǒng)籌層次和水平，建立健全更加公平、更可持續(xù)的社會(huì)保障制度”。

具體而言，其一，“全民覆蓋”是指要實(shí)施全民參保計(jì)劃，基本實(shí)現(xiàn)法定人員全覆蓋，重點(diǎn)是協(xié)調(diào)正規(guī)就業(yè)部門與非正規(guī)就業(yè)部門之間的關(guān)系，將更多的農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員納入職工保險(xiǎn)制度范圍。其二，“保障適度”是指社保待遇水平要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和負(fù)擔(dān)能力合理確定，重點(diǎn)是協(xié)調(diào)社保待遇水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的關(guān)系，既保證一定的社保待遇水平，又避免陷入“福利陷阱”。其三，“權(quán)責(zé)清晰”是指要合理劃分各方的社保責(zé)任，完善多層次社保體系，重點(diǎn)是協(xié)調(diào)政府、企業(yè)、個(gè)人等社保利益相關(guān)方的關(guān)系，讓不同主體在社保體系的不同層次扮演不同的角色，共同構(gòu)筑多層次的社保安全網(wǎng)。其四，“運(yùn)行高效”是指要解決制度運(yùn)行中的各種機(jī)制性障礙，健全社保公共服務(wù)體系，重點(diǎn)是協(xié)調(diào)社會(huì)保障的管理與服務(wù)的關(guān)系，利用信息化手段和技術(shù)，提高社保管理和服務(wù)水平。

由上可見，在“十三五”時(shí)期乃至今后更長(zhǎng)一段時(shí)期，“協(xié)調(diào)發(fā)展”仍將是社會(huì)保障制度改革完善的重要主題。只有堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展，才能建立健全更加公平、更可持續(xù)的社會(huì)保障制度，才能實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)。