精準(zhǔn)扶貧五大難題

王松柏

全面建成小康社會(huì)決勝階段的開局之年，精準(zhǔn)扶貧被定為各級(jí)黨委政府主抓的重要任務(wù)，各項(xiàng)工作如火如荼，做規(guī)劃、出措施、派干部、建機(jī)制等。但從目前的實(shí)踐看，還缺少本地區(qū)“自我個(gè)性”，導(dǎo)致工作進(jìn)展不快，措施落實(shí)不力，精準(zhǔn)扶貧粗放開展。究其深層原因，筆者以為主要是廣大干部對(duì)精準(zhǔn)扶貧的難度認(rèn)識(shí)不足。筆者將從安徽扶貧工作現(xiàn)狀分析當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧的五大難題。

貧困人口識(shí)別難

貧困人口的精準(zhǔn)識(shí)別是首要難題。各地探索、創(chuàng)造的一些方法在實(shí)踐運(yùn)用中，都呈現(xiàn)一定的局限性，精準(zhǔn)識(shí)別難題還沒有得到很好破解。

從標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)上看，精準(zhǔn)扶貧對(duì)象的確定方法和實(shí)際操作中存在對(duì)貧困人口的“規(guī)模排斥”問題。首先，我國(guó)選擇農(nóng)民人均純收入作為標(biāo)識(shí)貧困線的指標(biāo)，具有不全面性。其次，當(dāng)前精準(zhǔn)識(shí)別堅(jiān)持貧困人口規(guī)?？刂?、自上而下層層分配指標(biāo)，有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維，導(dǎo)致出現(xiàn)“湊數(shù)貧困戶”，而真正的貧困戶不能被識(shí)別、不同地區(qū)之間的貧困戶差異性較大等新問題。

從實(shí)踐操作上看，在農(nóng)村識(shí)別出真正的貧困戶并非易事。首先，農(nóng)民的收入難以量化。農(nóng)民創(chuàng)收具有隨機(jī)性和收入不確定性，日常支出和收入又總是同步發(fā)生的，具體到某一戶全年的真實(shí)收入難計(jì)算準(zhǔn)確。其次，農(nóng)民的消費(fèi)觀念和目標(biāo)具有很大差異性。很多農(nóng)民崇尚節(jié)儉持家，從不超前消費(fèi)，但也有部分農(nóng)民信奉“幸福就在當(dāng)下”，熱衷即時(shí)消費(fèi)。還有少數(shù)“貧困戶”從以往的扶貧政策中嘗到甜頭，把“肉埋在碗底吃”擺貧裝困。

從識(shí)別過程上看，由于不同地區(qū)采用不同的判定方法，存在認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序不統(tǒng)一、不規(guī)范等問題，導(dǎo)致識(shí)別結(jié)果有較大差異。在精準(zhǔn)識(shí)別程序中，任何一個(gè)環(huán)節(jié)落實(shí)不精細(xì)，都難以實(shí)現(xiàn)識(shí)別結(jié)果的精準(zhǔn)?，F(xiàn)在農(nóng)村外出務(wù)工人數(shù)眾多，村民代表大會(huì)只有在春節(jié)期間才能開起來，留下的村民很多是兒童和文盲，對(duì)識(shí)別貧困標(biāo)準(zhǔn)、公示結(jié)果理解不到位，公示成了形式。

運(yùn)行機(jī)制實(shí)施難

各地扶貧攻堅(jiān)的基礎(chǔ)狀況差別很大，如何把精準(zhǔn)扶貧推向精準(zhǔn)實(shí)施階段，特別是精準(zhǔn)到戶到人，并沒有一個(gè)通用模式。

目前，精準(zhǔn)扶貧很多政策都是試運(yùn)行，處于政策銜接期、機(jī)制轉(zhuǎn)軌期，運(yùn)行機(jī)制還不夠成熟，各個(gè)環(huán)節(jié)都是邊干邊完善。從宏觀層面看，制度建設(shè)滯后，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠。財(cái)政資金項(xiàng)目細(xì)小分散，專項(xiàng)扶貧政策牽引力不足。社會(huì)扶貧存在“碎片化”。從微觀層面看，基層扶貧機(jī)構(gòu)力量單薄，縣以下組織機(jī)構(gòu)不健全、人員不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧機(jī)構(gòu)斷層，面對(duì)上級(jí)和形勢(shì)壓力，自主開展工作的空間有限。一些扶貧機(jī)構(gòu)缺乏責(zé)任擔(dān)當(dāng)，不敢或者不愿承擔(dān)扶貧工作的全面橫向協(xié)調(diào)，甚至把自己等同于財(cái)政部門的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。在扶貧資金投入上，國(guó)務(wù)院有《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見》、安徽省有《關(guān)于財(cái)政支持脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見》，落實(shí)這些意見急需建立相應(yīng)的整合投入機(jī)制，解決扶貧資金整合的難題。

扶貧項(xiàng)目到戶難

首先，受貧困戶勞動(dòng)力素質(zhì)制約，“一戶一策”實(shí)施難。貧困戶之所以貧困，必定在勞動(dòng)力素質(zhì)上存在明顯不足，使得許多為他們量身定制的脫貧策略看上去很美吃起來不香。在貧困鄉(xiāng)村，頭腦靈活、手腳靈便的農(nóng)民大都外出打工，在家留守的除了失能老人、留守婦女兒童外，余下的都是需要他人照顧的身體殘疾者或者智障人員。一些需要體能較大、稍有技術(shù)含量的扶貧項(xiàng)目，貧困戶就難以完成。

其次，受文化貧困的制約幫扶精準(zhǔn)到戶難。一些貧困戶脫貧愿望迫切，但觀念保守、思路不清、盲目跟風(fēng)，往往干得不少、投入不小卻成效不大，一旦失敗就徹底泄氣，脫貧的信心和勇氣蕩然無(wú)存。部分貧困戶發(fā)展意識(shí)差，寧愿苦熬不愿苦干，小農(nóng)意識(shí)根深蒂固，思維方式、行為方式和生活方式落后，進(jìn)取心嚴(yán)重不足。在調(diào)研中有一例很有代表性。筆者到某貧困戶家里是上午十點(diǎn)剛過，男主人已經(jīng)獨(dú)坐桌邊喝酒了，桌上四菜一湯：全是大魚大肉。我們建議他注意葷素平衡，得到的回應(yīng)卻是“我一直就這樣過的、怎么舒服就應(yīng)該怎么過”。有的貧困戶“等、靠、要”依賴思想嚴(yán)重，凡事都等國(guó)家和社會(huì)的救助。甚至有的貧困戶價(jià)值觀念錯(cuò)位，以貧困為榮，不屑于勤勞致富，心理上存在著被扶持的優(yōu)越感和聰明感。

再次，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和龍頭企業(yè)帶動(dòng)力不強(qiáng)，也是精準(zhǔn)扶貧到戶難的一個(gè)重要因素。在貧困人口較多的地區(qū)，一個(gè)普遍現(xiàn)象是市場(chǎng)體系不夠完整，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期不合理導(dǎo)致發(fā)展層級(jí)較淺，民眾市場(chǎng)營(yíng)銷理念落后，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)雷同缺少特色，產(chǎn)業(yè)鏈條短且處于低附加值的中間段，品牌不多不強(qiáng)、市場(chǎng)占有率不高?？h域內(nèi)涉農(nóng)的龍頭企業(yè)不僅數(shù)量少而且只能是“矮子當(dāng)中選長(zhǎng)子”。產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和企業(yè)帶動(dòng)力不強(qiáng)，直接導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧對(duì)精準(zhǔn)脫貧的吸引力不強(qiáng)、“雙向選擇不暢”：一方面產(chǎn)業(yè)和企業(yè)不愿意吸納貧困戶進(jìn)入，另一方面貧困戶也不把脫貧的注意力投向企業(yè)。

扶貧力量供給難

在精準(zhǔn)幫扶方面，結(jié)對(duì)幫扶力量無(wú)法滿足精準(zhǔn)扶貧的需求。本來，各地深化改革加快發(fā)展的任務(wù)很繁重，實(shí)施扶貧攻堅(jiān)都感覺壓力山大。以安徽省銅陵市為例，扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)樅陽(yáng)縣有貧困村65個(gè)貧困人口78676人。銅陵市建立了市縣對(duì)接、單位包村、干部包戶的“一結(jié)雙包”機(jī)制，共安排市縣兩級(jí)幫扶單位305個(gè)、駐村工作隊(duì)長(zhǎng)65人、結(jié)對(duì)包戶幫扶干部6000多人，已經(jīng)占用該市很大一批力量。

幫扶力量不足更重要的反映在幫扶能力上。在結(jié)對(duì)幫扶中，存在選派單位和選派人員均等化，部分幫扶單位角色定位不準(zhǔn)、幫扶干部全身心投入難，有的派駐干部作風(fēng)不夠扎實(shí)、進(jìn)入工作狀態(tài)慢。少數(shù)幫扶干部缺乏對(duì)扶貧實(shí)際的充分認(rèn)知，工作無(wú)從下手。一些幫扶單位認(rèn)識(shí)不到位，安排單位里的所謂“閑人”駐村扶貧，難堪重任。部分村干部、黨員對(duì)精準(zhǔn)扶貧的概念把握不準(zhǔn)，政策吃得不透，給群眾講解不準(zhǔn)確、宣傳不到位，習(xí)慣于代貧困戶做主，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧工作落點(diǎn)不精準(zhǔn)、效果不理想。

此外，全社會(huì)幫扶熱情與精準(zhǔn)扶貧實(shí)際需要也存在差距。過去扶貧以基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)為重點(diǎn)，一些部門和鄉(xiāng)村在組織實(shí)施扶貧項(xiàng)目中既有權(quán)力又有“油水”，現(xiàn)在實(shí)施“精準(zhǔn)滴灌”式扶貧，項(xiàng)目資金直接到戶、到產(chǎn)業(yè)、中間無(wú)法“瘦身”，扶貧績(jī)效“溫水泡茶慢慢來”，加之目前的激勵(lì)機(jī)制不健全，一些村干部處于“壓制性”幫扶，主動(dòng)幫扶激情難以點(diǎn)燃。

政策體系適用難

當(dāng)前，扶貧政策體系本身還存在不少缺陷，給實(shí)際工作造成政策適用性困難。

其一，政策關(guān)聯(lián)性不足導(dǎo)致的扶貧政策不統(tǒng)一。如現(xiàn)行貧困人口貧困標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，貧困戶享受到高于貧困線低保以后就自然“脫貧了”，而有些沒有享受低保、年均收入剛剛越過貧困線的貧困人口實(shí)際生活并不高于低保戶。目前，安徽省出臺(tái)《關(guān)于社保兜底脫貧工程的實(shí)施意見》，確保無(wú)法依靠產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助脫貧的貧困家庭全部納入社會(huì)保障救助范圍，建立低保標(biāo)準(zhǔn)量化調(diào)整機(jī)制，到2017年實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和扶貧標(biāo)準(zhǔn)“兩線合一”。

其二，政策完備性不足導(dǎo)致落地乏力。撇開識(shí)別機(jī)制存在的不夠精準(zhǔn)，當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧落實(shí)不徹底主要是幫扶機(jī)制運(yùn)行效率不高，精準(zhǔn)扶貧的保障機(jī)制不夠健全，在貧困治理方面表現(xiàn)為“碎片化”，社會(huì)扶貧政策的目標(biāo)、內(nèi)容和作用對(duì)象相互不一致，存在相互抵觸或者重疊；在考核機(jī)制方面表現(xiàn)為考核以抽象定性為主，缺乏科學(xué)化定量指標(biāo)體系，考核難以精準(zhǔn)。例如，在對(duì)第一書記精準(zhǔn)管理方面，缺乏精準(zhǔn)扶貧職責(zé)界定；多頭管理導(dǎo)致管理不到位。

總之，充分準(zhǔn)確地認(rèn)知當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧的實(shí)際難度，是精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)任務(wù)得到精準(zhǔn)落實(shí)的基本前提。7月20日，習(xí)近平總書記在寧夏銀川召開的東西部扶貧協(xié)作座談會(huì)上發(fā)出總攻令：“扶貧開發(fā)到了攻克最后堡壘的階段。”在這樣一個(gè)關(guān)鍵階段，必須在思維方式和行動(dòng)計(jì)劃上有針對(duì)性地攻克上述難題，掃除堡壘的全部障礙，確保扶貧工作精準(zhǔn)落地，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)、貧困人口精準(zhǔn)脫貧。（作者系安徽省樅陽(yáng)縣委黨校高級(jí)講師）