國資劃轉社?；痣y在哪？

喬寵如

在首次被寫入《政府工作報告》之后，頗受關注的“劃轉國有資本充實社?；稹比涨霸俅稳〉昧诵逻M展。一份名為《劃轉部分國有資本充實社?；饘嵤┓桨浮返奈募醺澹延韶斦繝款^擬定，并征求過國資委、人社部、全國社?；鹄硎聲?、證監(jiān)會等部門的意見。

實際上，在2015年山東省率先出臺《省屬企業(yè)國有資本劃轉充實社會保障基金方案》并劃撥省屬企業(yè)30%的國有資本至省社?；鹄硎聲钟泄芾碇?，2016年，上海、遼寧等地也開始了國資劃撥社保的實踐摸索。

看起來，存量國有資本劃轉充實社保基金已經箭在弦上。

不過，記者梳理發(fā)現(xiàn)，“劃撥國資充實社保基金”這一政策建議最早可以追溯至上世紀90年代初期，但是，直到2009年，我國才形成“國有企業(yè)上市時將發(fā)行股份總數(shù)的10%劃轉給全國社會保障基金”的定例。

目前，隨著社會保險的支付壓力與日俱增，專家呼吁，在已有的增量劃轉的基礎上，確有必要將部分國有股權由國資委劃轉給社保部門，以充實和彌合社?；鸬呢攧杖笨?。可以預見的是，存量國資劃轉社保也將走過一段曲折的歷程。

籌謀20年，國資劃轉社保難在哪？

國資劃轉社保的提出，主要目的在于填平中國養(yǎng)老保險制度改制時產生的歷史欠賬。

1993年以前，中國實行的是“現(xiàn)收現(xiàn)付”的養(yǎng)老保險制度。然而，隨著人口老齡化趨勢日益嚴峻，現(xiàn)收現(xiàn)付制度的財務風險逐步顯露。為此，1993年，中國在現(xiàn)收現(xiàn)付的制度基礎上引入個人賬戶，實行“個人賬戶與社會統(tǒng)籌”相結合的新型養(yǎng)老保險制度。但在轉制過程中，盡管大量國企職工的個人賬戶中根本沒有資金積累，但卻采取了“視同繳費”的辦法，埋下了巨大的財務隱患。

這一轉型的成本到底有多大，各類推算結果不盡相同，其中，最小值是世界銀行1996年估計的1.9萬億元，最大值則是國務院經濟體制改革辦公室2000年估計的7.6萬億元。

面對如此巨大的轉制成本，1993年底，吳敬璉、周小川、樓繼偉等曾提出，可以劃轉部分國有資產來彌補。還有專家提出，國企應該直接把部分利潤交給社保基金。但出于種種原因，這些建議當時均未被采納。

到后來，隨著人口老齡化程度的加劇，社會統(tǒng)籌部分已經不足以維持養(yǎng)老金的當期發(fā)放，不得不挪用個人賬戶，產生了大量“空賬”。數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，全國職工養(yǎng)老保險個人賬戶累計記賬額接近4.1萬億元。與此同時，一些省份也出現(xiàn)了當期養(yǎng)老金收不抵支的問題，不得不依賴財政補貼。

但是，隨著各地財政收入水平的下降，財政補貼也已經難以為繼。財政部部長樓繼偉還曾經公開表示，不能把社會保險的缺口完全留給公共財政?！爸挥性趧潛懿糠謬匈Y產補充社會保險基金的基礎上，才有條件適時降低社會保險的費率?！?/p>

實際上，20多年來，劃撥國資充實社?；鹫呓ㄗh，早已在學界、政界達成了共識。然而，從國資委發(fā)布的數(shù)據(jù)看，國資劃轉社保的進程和效果并不理想。截至2011年年末，國有股份累計劃撥給全國社保基金理事會的資金僅2119億元，相當于中央和地方持有的全部國企股份凈資產的1%和國有企業(yè)上市股份的1.5%。

那么，國資劃轉社保到底難在哪里？為什么這一進程如此緩慢？

武漢科技大學金融證券研究所所長董登新告訴《經濟》記者，即便有各種專家理論支持，但一直以來，國資劃撥都面臨諸多現(xiàn)實問題。“如何劃撥、劃撥多少、后續(xù)如何管理，這些問題在執(zhí)行層甚至決策層一直沒有達成共識。與此同時，在技術層面，究竟是已上市股權的存量劃撥還是增發(fā)及IPO的增量劃撥、劃撥之后是否流通等，也還在爭論?！?/p>

2001年6月，國務院發(fā)布了《減持國有股籌集社會保障基金管理暫行辦法》，要求國有股IPO和增發(fā)時，必須按融資額的10%出售股權，上繳全國社?；?。但方案剛剛發(fā)布，還沒來得及真正實施，上證指數(shù)就迅速下跌。

“那輪股市大跌因素有很多方面，包括9·11事件、基金黑幕曝光等，但導火索是國有股減持的消息。很多股民反對，理由是國家與股民爭利?！遍L期關注國資劃撥社保的中國政法大學法和經濟學研究中心教授胡繼曄回憶說，在當時，減持國有股被視為養(yǎng)老保險基金融資的新渠道，但實際上，變現(xiàn)國有資產打擊股市，引起了證券市場的強烈反彈。最終，這一辦法在2002年6月23日被叫停，僅針對在境外上市的國企繼續(xù)執(zhí)行。

直到2009年股權分置改革完成，劃撥之議再次重啟。當年6月，財政部、國資委、證監(jiān)會和全國社?；饡?lián)合下發(fā)了《境內證券市場轉持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》，規(guī)定凡在境內IPO的含國有股股份的有限公司，均須將首次發(fā)行的10%國有股轉由社保基金會持有。

從變現(xiàn)融資到股權劃轉持有，理論上新方案可以避免國有股減持對股市的沖擊——因為社?；鹄硎聲鳛殚L期的戰(zhàn)略投資者，不會輕易減持；但現(xiàn)實是，政策還未正式出臺，股指再度大幅下跌。

“從歷史上看，國資劃轉社保的政策舉動往往伴隨著A股的劇烈波動?！敝袊ù髮W資本研究中心主任劉紀鵬總結說，國資劃轉與穩(wěn)定資本市場有沖突?！吧绫；鸬墓δ懿皇欠€(wěn)定市場，而是規(guī)避風險，國有股轉持往往會引發(fā)市場疑慮，造成資本市場的劇烈波動?！?/p>

此外，對于社保基金運營和監(jiān)管國有資產的能力，劉紀鵬也深表擔憂。

山東探路，股權劃撥

倒逼國企改革

實際上，出于對社?；饘I(yè)能力和公司控制權的憂慮，盡管部分上市國企已經按照規(guī)定劃撥了相應的股權，但全國社保基金理事會通常并不參與企業(yè)的決策制定，只享受股份收益。

一位研究人士就曾告訴《經濟》記者，2005年，他前往上市央企中國鋁業(yè)調研發(fā)現(xiàn)，盡管早在2001年上市之時，中國鋁業(yè)就已經按國務院規(guī)定將10%的股份劃撥給了社保基金，但社?；鹗冀K沒有參與公司的決策制定?！吧绫；鹄硎聲雱潛芄蓹?，但是國資委和國企的集團公司也想要保持對國有資產的控制力。這個時候，通常就是社?；鹱尣健！?

但是，山東省國資委卻做出了相反的決定。2015年，山東省率先出臺了《省屬企業(yè)國有資本劃轉充實社會保障基金方案》，并分兩次將省國資委履行出資人職責的18戶企業(yè)30%的國有資本180.65億元劃轉至省社?；鹄硎聲?，省國資委和省社?；鹄硎聲謩e持有企業(yè)70%和30%的國有資本。

在談及這一方案時，山東省國資委主任、黨委書記張新文分析說：“簡單地說，就是將部分省屬企業(yè)國有資本劃轉省社保基金，省社保基金按股權比例享有出資人權益、參與利潤分配，按市場化原則對劃轉資本進行管理運營。這樣做，有利于提高我省的社會保障能力，充分體現(xiàn)國有資本全民所有、全民受益的理念?！?/p>

他還特別撰文指出，國資劃轉社保，也將促進國有企業(yè)的改革發(fā)展，提高國資監(jiān)管的有效性?！皬膰歇氋Y公司的運營情況看，董事會和經理層產生方式類同、權責劃分不清、行政化管理色彩濃厚等特點比較普遍，很難按照公司法規(guī)范運作。而在部分國有資本劃轉后，股東會由省國資委和社保基金理事會兩個股東構成，有利于更好地發(fā)揮股東間的制衡作用，對建立職業(yè)經理人制度產生重大推動力。”

在山東推出國資劃撥社保的方案之后，2016年1月，上海財政局公布了《關于上海市2015年預算執(zhí)行情況和2016年預算草案的報告》，其中顯示，2016年上海市將按照國家統(tǒng)一部署，進一步擴大國有資本經營預算收益收繳范圍，并將市本級國有資本經營預算不低于當年預算收入19%的部分調入一般公共預算，用于充實社會保險基金。

隨著社保支付壓力的增加，遼寧省也于今年上半年啟動了國資劃轉社保的實踐嘗試，成為又一個“吃螃蟹”的省份。

存量國資如何劃撥？

一個是按照30%的國資劃撥比例，一個是按照19%的預算收入劃撥，董登新認為，山東、上海等地對于國資劃撥社保的探索值得肯定，但對于體量較大的央企來說，股權如何劃轉還有待論證。他建議，中央持股超過51%的企業(yè)，可以將部分央企股份劃轉給全國社會保障基金。

“國有企業(yè)上市時將一定股份劃轉給全國社會保障基金，已成常態(tài)。但僅僅靠這10%是遠遠不夠用的?！倍切抡f，近年來，我國社會保障支出快速增加，而社會保障收入增長明顯放緩，社保賬戶入不敷出地區(qū)數(shù)量越來越多，將一部分國有股權由國資委劃轉充實社?；鹂偭科仍诿冀?。

實際上，早在2012年，時任全國社會保障基金理事會理事長的戴相龍就曾公開表示，除了現(xiàn)有的“國有企業(yè)上市將其股份或募集資金10%劃撥給全國社?；稹钡闹贫韧猓€可以將國家控股比例過高的中央企業(yè)的一部分股份劃撥全國社會保障基金。

胡繼曄也指出，劃撥存量國有股股權是最穩(wěn)健和高效的方式，“新上市股票增量的10%不夠彌補缺口?！?/p>

他分析稱，截至2015年底，全國國有企業(yè)資產總額119.2萬億元，凈資產也高達40.1萬億元。而據(jù)世界銀行測算，中國的養(yǎng)老金缺口約在8萬億元至10萬億元?！叭绻麆潛?0%，其實就能夠基本覆蓋缺口。而且，當基金進入股市經營后，還能夠避免基金的貶值問題，從而建立一個良性的循環(huán)?！?/p>

中金公司也曾做過測算，如果把國有股權每5年劃撥10%給社保基金，至2030年劃撥至40%后保持不變，那么分紅收益折現(xiàn)后相當于2014年GDP的25.2%，也就是16萬億元，平均每年有超過萬億的資產充實社保。

財政部財科所公共資產研究中心主任文宗瑜則指出，最好劃轉國有上市公司股權?！叭绻欠巧鲜泄緞澽D，很難變現(xiàn)、流轉。即便流轉，還涉及到公開透明操作的問題，從這一點來說，針對上市公司操作將便利許多，上市公司信息公開，股權流通性相對較好”。

但在中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會副會長周放生看來，所有的國有股權都能流轉?！胺巧鲜泄竟蓹鄤澽D并非不能考慮，如果劃轉了，首先是分紅，然后是進入產權交易市場掛牌轉讓，從技術上來說，沒有太大問題?！?