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    央地財政關(guān)系重構(gòu)的新思路

    2016-10-08 10:35:51趙福昌
    紫光閣 2016年10期
    關(guān)鍵詞:分稅制事權(quán)公共服務(wù)

    趙福昌

    1994年我國實行分稅制改革,是一次重大的規(guī)范央地分配關(guān)系、調(diào)動央地積極性的重大制度創(chuàng)新。但是,1994年分稅制本身側(cè)重收入劃分,對事權(quán)劃分遠(yuǎn)不深入,且隨著時間推移和新情況的出現(xiàn),分稅制事權(quán)劃分不清晰、不合理、不規(guī)范等問題日益突出。事權(quán)劃分成為各方利益調(diào)整、完善財政體制的焦點和核心,2016年8月24日,中共中央、國務(wù)院通過了《國務(wù)院關(guān)于中央和地方財政事權(quán)劃分改革的指導(dǎo)意見》(下簡稱《意見》),對于完善財政體制、推進財政改革具有重要的現(xiàn)實意義。筆者認(rèn)為《意見》亮點紛呈。

    一是明晰了財政體制改革的方向和框架,具有綱領(lǐng)性意義?!兑庖姟孵r明提出分稅制改革要堅持中國特色社會主義道路和黨的領(lǐng)導(dǎo),為加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)提供更好保障,堅持財政事權(quán)由中央決定。分稅制財政體制改革,是政府有效提供基本公共服務(wù)的前提和保障。分稅制到底改什么,怎么改或改到什么程度,可謂是仁者見仁、智者見智,有相當(dāng)一部分人借鑒西方發(fā)達市場經(jīng)濟的做法,強調(diào)市場的作用,是符合三中全會的精神的,但是,那些西化思想色彩濃厚的觀點,突出分權(quán)的徹底性,甚至強調(diào)為了調(diào)動地方積極性,照搬國外的地方自治,在理論和實際工作中影響不??;三中全會強調(diào)國家治理現(xiàn)代化,社會契約理論在學(xué)界更是受到推崇。央地之間應(yīng)該是一種什么樣的平等?對政府間關(guān)系認(rèn)識也有一定影響。但是,這些如何與有中國特色社會主義理論有效銜接,導(dǎo)致理論界和實踐部門一直存在疑惑,無所適從,導(dǎo)致理論和實踐工作都裹足不前。本次《意見》旗幟鮮明地指出了堅持中國特色社會主義道路和堅持黨的領(lǐng)導(dǎo),財政事權(quán)中央決定,“在完善中央決策、地方執(zhí)行的機制基礎(chǔ)上……維護中央權(quán)威?!睘樨斦w制改革指明了前提和方向,明晰了財政體制改革的框架和綱領(lǐng)。

    二是提出財政事權(quán)的概念,突出財政與部門形成合力,有利于打破事權(quán)劃分困局。事權(quán)既是經(jīng)濟概念,也是一個政治概念,是單靠財政部門一己之力難以推進的。1994年分稅制改革以來,事權(quán)劃分不清一直是其中重要的問題。這次《意見》提出財政事權(quán)的新概念,描述為一級政府應(yīng)承擔(dān)的運用財政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé),支出責(zé)任是政府履行財政事權(quán)的支出義務(wù)和保障。將財政從價值形態(tài)體現(xiàn)的保障責(zé)任與實踐中各業(yè)務(wù)部門的執(zhí)行責(zé)任分開推進,互相推動,在明確了財政事權(quán)的同時,提出部門在事權(quán)劃分改革中的主體責(zé)任,突出財政與部門形成合力,有利于突破“財政部門小馬拉大車?yán)Ь帧保乾F(xiàn)有條件下推動事權(quán)劃分改革的智慧體現(xiàn)。

    三是提出了地方政府的轄區(qū)概念。財政轄區(qū)責(zé)任,最早見于我們財科院劉尚希院長在2012年前后調(diào)研新疆財政保障問題時的研究報告,本次《意見》提出“通過有效授權(quán),合理確定地方財政事權(quán),使基本公共服務(wù)受益范圍與政府管轄區(qū)域保持一致,激勵地方各級政府盡力做好轄區(qū)范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)提供和保障”,首次在中央關(guān)于財政體制的文件中提出來,強調(diào)了一級政府不僅要關(guān)注本級政府財政保障提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的責(zé)任,還要對轄區(qū)內(nèi)各級政府財政保障提供公共產(chǎn)品和服務(wù)負(fù)有責(zé)任,突出了上一級政府轄區(qū)內(nèi)的統(tǒng)籌職責(zé)。

    四是突出了法制化、規(guī)范化要求。長期以來,由于我國缺乏政府間關(guān)系的法律規(guī)范,政府與市場邊界不清、 “上級點菜、下級買單”情況頻出,導(dǎo)致政府缺位、越位并存,基層財政困難?!兑庖姟诽岢?,要將中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分基本規(guī)范以法律和行政法規(guī)的形式規(guī)定,將地方各級政府間的財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分相關(guān)制度以地方性法規(guī)、政府規(guī)章的形式規(guī)定,逐步實現(xiàn)政府間財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分法治化、規(guī)范化,讓行政權(quán)力在法律和制度的框架內(nèi)運行,加快推進依法治國、依法行政。

    五是央和地財政事權(quán)劃分的總體框架進一步明晰、具體化?!兑庖姟访鞔_,一是推進中央與地方財政事權(quán)劃分,“國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護”等都將屬于中央財政事權(quán);二是完善中央與地方支出責(zé)任劃分,著力對央地共同財政事權(quán)劃分進行了明確;三是加快省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分,省級政府要參照中央做法,結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H,按照財政事權(quán)劃分原則合理確定省以下政府間財政事權(quán),并特別強調(diào)“避免將過多支出責(zé)任交給基層政府承擔(dān)”。

    六是財政事權(quán)劃分要根據(jù)客觀條件變化進行動態(tài)調(diào)整的機制,是務(wù)實的選擇。一方面,財政事權(quán)劃分改革受制于各種條件因素制約,隨著條件的成熟,將原來條件尚不允許列為中央財政事權(quán)的“全國范圍內(nèi)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和對全國生態(tài)具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用的生態(tài)環(huán)境保護”等基本公共服務(wù),逐步上劃為中央的財政事權(quán)。另一方面,公共產(chǎn)品或服務(wù)也是一個歷史的范疇,隨著客觀條件變化,公共產(chǎn)品和服務(wù)的范圍也是不斷變化的,“將應(yīng)由市場或社會承擔(dān)的事務(wù)交由市場主體或社會力量承擔(dān),將應(yīng)由政府提供的基本公共服務(wù)統(tǒng)籌研究劃分為中央財政事權(quán)、地方財政事權(quán)或中央與地方共同財政事權(quán)”。對適應(yīng)條件變化或出現(xiàn)的新事權(quán)劃分事項進行調(diào)整安排,與法制化、規(guī)范化的要求是前后一致的,而不是有些人誤解的隨意調(diào)整財政事權(quán)劃分。

    七是中央和地方公共事權(quán)支出責(zé)任劃分的思路。1993年的分稅制文件側(cè)重收入劃分,沒有關(guān)于支出責(zé)任劃分的要求,本次《意見》特別對央地共同支出責(zé)任劃分給出了具體意見,大致包括主要責(zé)任、補助責(zé)任和平等分擔(dān)責(zé)任三種?!案鶕?jù)基本公共服務(wù)的屬性,體現(xiàn)國民待遇和公民權(quán)利、涉及全國統(tǒng)一市場和要素自由流動的財政事權(quán),如基本養(yǎng)老保險、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、義務(wù)教育等,可以研究制定全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),并由中央與地方按比例或以中央為主承擔(dān)支出責(zé)任;對受益范圍較廣、信息相對復(fù)雜的財政事權(quán),如跨省(區(qū)、市)重大基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)、環(huán)境保護與治理、公共文化等,根據(jù)財政事權(quán)外溢程度,由中央和地方按比例或中央給予適當(dāng)補助方式承擔(dān)支出責(zé)任;對中央和地方有各自機構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)的財政事權(quán),如科技研發(fā)、高等教育等,中央和地方各自承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任;對中央承擔(dān)監(jiān)督管理、出臺規(guī)劃、制定標(biāo)準(zhǔn)等職責(zé),地方承擔(dān)具體執(zhí)行等職責(zé)的財政事權(quán),中央與地方各自承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任?!?/p>

    八是提出了省以下財政體制改革的要求。省以下財政體制改革是財政體制改革的重點和難點。本次《意見》提出,“將部分適宜由更高一級政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)職能上移……將有關(guān)居民生活、社會治安、城鄉(xiāng)建設(shè)、公共設(shè)施管理等適宜由基層政府發(fā)揮信息、管理優(yōu)勢的基本公共服務(wù)職能下移,強化基層政府貫徹執(zhí)行國家政策和上級政府政策的責(zé)任。

    九是明確了改革的保障和配套措施。強化了財政事權(quán)劃分改革與相關(guān)教育、社保、醫(yī)療衛(wèi)生等各項改革相結(jié)合,形成兩性互動、協(xié)同推進的局面;明確了爭議處理機制;明確了及時推動相關(guān)部門職責(zé)調(diào)整等。

    十是提出了推動財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的具體分工和時間表。關(guān)于職責(zé)分工,財政、編辦組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)督促,部門出具體實施方案;改革涉及的職能調(diào)整及人員、資產(chǎn)化轉(zhuǎn),要及時修訂法律法規(guī)推進法制化。關(guān)于時間表,《意見》對中央和省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分給出了具體時間表要求。2016年選取國防、國家安全、外交、公共安全等基本公共服務(wù)領(lǐng)域率先啟動財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。2017—2018年爭取在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、交通運輸?shù)然竟卜?wù)領(lǐng)域取得突破性進展。2019—2020年要基本完成主要領(lǐng)域改革。每一步都有相應(yīng)部署省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的要求。

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