全球治理轉(zhuǎn)型與中國責任

畢海東　鈕維敢

摘要 全球治理轉(zhuǎn)型是一個宏大的概念，本文通過對全球治理概念進行解構(gòu)，明確了全球治理的六個要素，并提取其中三個要素即治理主體、治理規(guī)則、治理理念作為轉(zhuǎn)型指標，建構(gòu)了分析全球治理轉(zhuǎn)型的框架思路。從規(guī)范研究的角度講，全球治理轉(zhuǎn)型屬于“元治理”概念的范疇，目標是實現(xiàn)全球善治。進而，全球治理轉(zhuǎn)型應著力調(diào)和當前全球治理中存在的治理主體缺位、治理規(guī)則滯后、治理理念陳舊三個困境，體現(xiàn)全球善治的合法性、有效性和包容性。面對全球治理轉(zhuǎn)型，一個負責任的中國必然要做出自己的思考和回應。中國應該在推動全球治理權力和平轉(zhuǎn)移、治理規(guī)則公平革新、治理理念漸進更新上發(fā)揮積極作用。

關鍵詞 全球治理轉(zhuǎn)型 治理主體 治理規(guī)則 治理理念 中國責任

從上世紀90年代被提出以來，全球治理（global governance）一直是學術界和政策界討論的一個熱門話題。全球治理是順應全球化（globalization）趨勢而出現(xiàn)的一個概念，是治理（governance）在全球?qū)用娴耐卣购瓦\用，隨著全球化的不斷深入，其概念內(nèi)涵也不斷豐富，成為人們理解全球變革的一個重要而有益的視角。進入21世紀，恐怖主義、金融危機、防止核擴散、氣候變化、人道主義干預等全球性治理議題不斷拓展和相互交織，使得全球性公共產(chǎn)品的供應和需求之間的矛盾更加突顯，全球治理陷入困境，全球治理轉(zhuǎn)型（the transformation of global governance）受到國際社會越來越多的關注。面對全球治理轉(zhuǎn)型，一個負責任的中國必然要做出自己的思考和回應。2015年10月12日，中共中央政治局就全球治理格局和全球治理體制進行第二十七次集體學習，明確了“全球治理體制變革正處在歷史轉(zhuǎn)折點上”，“要審時度勢，努力抓住機遇，妥善應對挑戰(zhàn)，統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，推動全球治理體制向著更加公正合理方向發(fā)展，為我國發(fā)展和世界和平創(chuàng)造更加有利的條件”《習近平在中共中央政治局第二十七次集體學習時強調(diào)：推動全球治理體制更加公正更加合理 為我國發(fā)展和世界和平創(chuàng)造有利條件》，資料來源：http：//www.gov.cn/xinwen/2015-10/13/content_2946293.htm。。這為中國積極參與全球治理轉(zhuǎn)型指明了方向。但是，全球治理理論產(chǎn)生于西方，全球治理實踐當前也以西方為主?；谥袊臀鞣絿腋髯圆煌陌l(fā)展階段、國際地位和歷史文化傳統(tǒng)的考慮，中國參與全球治理必須從中國視角出發(fā)，貢獻中國的治理智慧，提出中國的治理方案，提升中國在全球治理制度性安排中的地位和作用，推動全球治理轉(zhuǎn)型。

一、全球治理及其轉(zhuǎn)型：概念的解構(gòu)與再建構(gòu)

20世紀90年代以來，“治理”一詞在西方十分流行，不僅引起了學者的關注，也為政治家和國際組織所關注，各方分別從不同的角度對治理、善治和全球治理展開論述。1992年，在社會黨國際前主席、德國前總理勃蘭特（Willy Brandt）的倡議下，28位國際知名人士發(fā)起成立了“全球治理委員會”（Commission on Global Governance），并由英瓦爾·卡爾松（Ingvar Carlsson）和什里達特·蘭法爾（Shridath Ramphal）任主席。該委員會于1995年發(fā)表了《天涯成比鄰》（Our Global Neighborhood）的研究報告，較為系統(tǒng)地闡述了全球治理的概念、價值以及全球治理同全球安全、經(jīng)濟全球化、改革聯(lián)合國和加強全世界法治的關系。“全球治理委員會”對治理的定義是：“治理是個人和機構(gòu)或公共和私人管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以協(xié)調(diào)并且采取合作行動的一個持續(xù)的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式機構(gòu)和機制，也包括個人和機構(gòu)或者同意或者認為符合其利益的各種非正式安排”Commission on Global Governance， Our Global Neighborhood， http：//www.gdrc.org/u-gov/global-neighbourhood/chap1.htm.。全球治理理論的主要創(chuàng)始人之一詹姆斯·羅西瑙（James N.Rosenau）通過比較治理與統(tǒng)治（government）來界定治理，他指出：“與統(tǒng)治相比，治理是一種內(nèi)涵更為豐富的現(xiàn)象。它既包括政府機制，同時也包括非正式、非政府的機制，隨著治理范圍的擴大，各色人等和各類組織得以借助這些機制滿足各自的需要并實現(xiàn)各自的愿望”[美]詹姆斯·羅西瑙主編，張勝軍、劉小林等譯：《沒有政府的治理——世界政治中的秩序與變革》，江西：江西人民出版社，2001年，第5頁。。此外，還有其他的中西方學者對治理或全球治理做出概念界定參見：R.A.W. Rhodes， “The New Governance： Governing without Government，” Political Studies，Vol. 44 Issue 4， 1996， p. 652-667； Lawrence S. Finkelstein， “What Is Global Governance？” Global Governance， Vol.1， No.3， 1995， p. 367-372； Gerry Stoker， “Governance as Theory： Five Propositions，” International Social Science Journal， Vol. 50 Issue 155， 1998， pp. 17-26； Jean-Pierre Gaudin， “Modern Governance， Yesterday and Today： Some Clarifications to Be Gained from French Government Policies，” International Social Science Journal， Vol. 50 Issue 155， 1998， pp. 47–56； Francois-Xavier Merrien， “Governance and Modern Welfare States，” International Social Science Journal， Vol. 50 Issue 155， 1998， pp. 57–67； Marie-Claude Smouts， “The proper use of governance in international relations，” International Social Science Journal， Vol. 50 Issue 155， 1998， pp. 81–89； 唐賢興：《全球治理：一個脆弱的概念》，載《國際觀察》，1999年第6期，第21-24頁；陳紹峰，李永輝：《全球治理及其限度》，載《當代世界與社會主義》，2001年第6期，第57-61頁；俞可平：《全球治理引論》，載《馬克思主義與現(xiàn)實》，2002年第1期，第20-32頁；蔡拓：《全球治理的中國視角與實踐》，載《中國社會科學》，2004年第1期，第94-106頁，等等。。梳理這些定義，可以看出，相對于統(tǒng)治以及管理（management）而言，治理的主體、方式和權威來源是多元的，各種公共和私人的機構(gòu)只要得到公眾的認可，都可以成為各個不同層面上的治理中心。進而，這也意味著在為社會經(jīng)濟問題尋求解決方案的過程中，公私治理主體之間治理界限和治理責任的模糊性。

全球治理是治理在全球?qū)用娴耐卣购瓦\用，所以，兩者在基本精神和核心內(nèi)涵上是相同或相通的。如上所述，全球治理并沒有統(tǒng)一的、明確的定義。本文也無意提出一個新的關于全球治理的定義，而是在上述定義的基礎上，重點探討對全球治理概念的解構(gòu)。中國學者俞可平認為，全球治理的要素包括五個方面：全球治理的價值、規(guī)制（regimes）、主體或單元、對象或客體以及全球治理的結(jié)果其中，全球治理價值是全球治理所要達到的理想目標，是超越國家、種族、民族、宗教、意識形態(tài)、經(jīng)濟發(fā)展水平之上的全人類的普遍價值；全球治理規(guī)制是維護國際社會正常秩序，實現(xiàn)人類普遍價值的規(guī)則體系，包括用以調(diào)節(jié)國際關系和規(guī)范國際秩序的所有跨國性的原則、規(guī)范、標準等；全球治理主體是制定和實施全球規(guī)制的組織機構(gòu)，主要有三類：各國政府、國際組織、全球公民社會組織；全球治理對象是已經(jīng)影響或者將要影響全人類的、很難依靠單個國家得以解決的跨國性問題；全球治理效果涉及對全球治理績效的評估，集中體現(xiàn)為國際規(guī)制的有效性。參見俞可平：《全球治理引論》，載《馬克思主義與現(xiàn)實》，2002年第1期，第25-27頁。。一些學者把這五個核心要素轉(zhuǎn)化成五個問題：即為什么治理、如何治理、誰治理、治理什么、治理得怎樣。筆者認為，在全球治理的要素中，治理主體是首要的，治理規(guī)制或規(guī)則（rules）是關鍵的。這主要是基于如下考慮：治理規(guī)則是由治理主體制定的，治理對象是客觀的（在一些情況下，全球性問題的出現(xiàn)是由于治理主體的缺位和治理規(guī)則的陳舊，如全球金融危機），治理價值的實現(xiàn)（治理結(jié)果）在很大程度上依賴于治理主體的治理意愿和能力以及治理規(guī)則的合法性和有效性。那么，在這五個要素的基礎上還可以增加“治理理念”（concept of governance）作為全球治理的要素。應該說，治理理念是治理主體的世界觀在治理問題上的反映，也即治理主體的治理觀。治理理念在治理活動中居于統(tǒng)攝和核心地位，治理主體如何設定治理價值、如何看待（接受抑或排斥）其他治理主體、如何制定治理規(guī)則、如何設置治理績效的評估依據(jù)等都要受到治理理念的影響；反過來說，治理活動本身也帶有治理主體的治理理念的烙印。這樣，通過對全球治理概念的解構(gòu)，本文明確了全球治理的六大要素，筆者進而將治理主體、治理規(guī)則和治理理念作為探討全球治理轉(zhuǎn)型的三個著力點，以此建構(gòu)起全球治理轉(zhuǎn)型的概念及分析框架（見下圖）。

二、全球治理轉(zhuǎn)型：治理主體、治理規(guī)則、

治理理念三個視角的解讀全球治理面臨的困境主要表現(xiàn)為，隨著全球性議題的增多，全球性公共產(chǎn)品供應不足，甚至在國際關系理論和國際戰(zhàn)略層面時不時出現(xiàn)權力政治、國家中心論和民族主義的回潮秦亞青：《國際關系理論發(fā)展的現(xiàn)狀》，載《國際觀察》，2016年第1期，第1頁。，導致治理在全球?qū)用媸バЯ?，有學者將其稱為“全球治理失靈”（global governance failure）秦亞青：《全球治理失靈與秩序理念的重建》，載《世界經(jīng)濟與政治》，2013年第4期，第5頁。，以區(qū)別于單位層次和局部層面的政府失靈（government failure）和市場失靈（market failure）。由此，學者們又提出了“元治理”（meta-governance）的概念參見：Bob Jessop， “The Rise of Governance and the Risks of Failure： the Case of Economic Development，” International Social Science Journal， Vol. 50 Issue 155， 1998， pp. 29–45； Jan Kooiman and Svein Jentoft， “Meta-governance： Value， Norms and Principles， and the Making of Hard Choices，” Public Administration， Vol. 87， No. 4， 2009， pp. 818-836； [英]鮑勃·杰索普著，程浩譯：《治理與元治理：必要的反思性、必要的多樣性和必要的反諷性》，載《國外理論動態(tài)》，2014年第5期，第14-22頁。，以克服治理的失效和失靈。從這個意義上來說，全球治理轉(zhuǎn)型可以被視作是對全球治理的“治理”（the governing of global governance），進而可以被納入“元治理”概念的范疇。從規(guī)范研究的角度來看，通過對全球治理的“治理”，全球治理轉(zhuǎn)型所要實現(xiàn)的目標是全球“善治”（good governance）。根據(jù)前述全球治理轉(zhuǎn)型的分析框架，筆者認為，全球治理轉(zhuǎn)型應著力調(diào)和當前全球治理中存在的三個困境：治理主體缺位、治理規(guī)則滯后、治理理念陳舊，體現(xiàn)全球善治的合法性、有效性和包容性。

（一）全球治理轉(zhuǎn)型要反映治理主體結(jié)構(gòu)的變化

后冷戰(zhàn)時代，與全球化進程相伴而隨的是多極化趨勢。在強權政治盛行的傳統(tǒng)國際政治實踐中，多極的存在往往是一種暫時的力量均衡，呈現(xiàn)十分不穩(wěn)定的狀態(tài)。但在經(jīng)濟全球化迅速發(fā)展的今天，多極化進程顯然具有不同以往的新趨勢王毅：《全球化背景下的多極化進程——試論政治多極化與經(jīng)濟全球化的相互聯(lián)系》，載《國際問題研究》，2000年第6期，第2頁。。具體來說，就是全球的權力分布呈現(xiàn)由集中到流散的態(tài)勢，即權力轉(zhuǎn)移。這種權力轉(zhuǎn)移可以通過兩個維度來考察：一是從國家行為體向非國家行為體（non-state actor）轉(zhuǎn)移。近代威斯特伐利亞體系建立以后，在相當長的時間里，國家是世界舞臺上的主角，世界政治的主要內(nèi)容就是國家間（interstate）政治。二戰(zhàn)結(jié)束后，非國家行為體大量涌現(xiàn)造成了國家主權的弱化，除了政府間國際組織（IGOs）的影響力大大增強外，全球市民社會迅速興起，非政府組織（NGOs）在全球事務中的作用也越來越明顯。二是從傳統(tǒng)的西方大國向新興大國轉(zhuǎn)移。冷戰(zhàn)后，國際格局經(jīng)歷了短暫的“單極時刻”（Unipolar Moment）Charles Krauthammer， “The Unipolar Moment，” Foreign Affairs， Vol. 70， No. 1， 1990/1991， pp. 23-33.，隨后呈現(xiàn)出“一超多強”的態(tài)勢，隨著以金磚國家（BRICS）為代表的新興經(jīng)濟體群體性崛起，以美國為首的西方國家在全球權力格局中的份額相對減小。

但審視全球治理格局，西方發(fā)達國家在治理事務上擁有絕對主導權和話語權，非國家行為體與非西方國家則處于治理的邊緣。這是因為，第一，威斯特伐利亞體系下的國際制度和國際規(guī)則設計主要反映的是國家作為國際社會主導行為體的事實，這種規(guī)則主導下的治理就是“國際治理”（international governance），非國家行為體并沒有被納入現(xiàn)行治理規(guī)則之中；第二，“即使在全球化時代，任何關于全球治理的令人信服的解釋都不會忽視國家間權力不平等的核心所在。權力等級制度塑造了全球治理的結(jié)構(gòu)、根本目的和優(yōu)先權”[英]托尼·麥克格魯，陳家剛編譯：《走向真正的全球治理》，載《馬克思主義與現(xiàn)實》，2002年第1期，第39頁。，因此，根據(jù)自身在全球權力等級體系中的位置，非西方國家在參與全球治理時將受到更多的局限，而西方大國則更有能力利用全球化帶來的機會，這種不平等體現(xiàn)的就是“西方治理”（Western governance）。善治的基本要素之一是合法性，即社會秩序和權威被自覺認可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)，換言之，獲取和增加合法性的主要途徑是增加公民的共識和政治認同感，這也就表明合法性內(nèi)在地包含代表性和公平性。但現(xiàn)行全球治理中出現(xiàn)的“國際治理”（此處側(cè)重指忽視非國家行為體作為治理主體的存在）和“西方治理”偏見并無代表性和公平性可言，這無疑是對善治合法性的沖擊。治理主體缺位所導致的合法性不足不僅在價值上不符合善治的要求，而且使得國際社會在面對全球性治理難題時并無有效應對之策，例如全球反恐呈現(xiàn)“越反越恐”的形勢以及ISIS的興起絕不能只從大國的反恐不力上找原因，考慮到恐怖主義滋生的環(huán)境和傳播的途徑，私營部門（private sector）完全可以在反恐上發(fā)揮積極作用Jessica Stern， “Obama and Terrorism——Like It or Not， the War Goes On，” Foreign Affairs， Vol.94， No.5， Sep./Oct. 2015， p. 70.，關鍵是國家尤其大國是否認可并予以推動。所以，全球治理轉(zhuǎn)型首先要反映治理主體結(jié)構(gòu)和權力消長的變化，改變大國支配世界的現(xiàn)狀，賦予非國家行為體和新興大國更多的治理權力，讓它們分擔治理責任和義務，提升全球治理的合法性。

（二）全球治理轉(zhuǎn)型要推動治理規(guī)則的革新

全球治理是建立在規(guī)則基礎上的（rule-based）治理，規(guī)則是全球治理的關鍵要素。作為全球性公共產(chǎn)品的治理規(guī)則不能有效應對全球性挑戰(zhàn)，主要在于“規(guī)則滯后”。首先，治理規(guī)則滯后于治理主體結(jié)構(gòu)的變化。在全球化推動下，如果說潛在的參與治理事務的主體在全球舞臺上日益活躍代表的是行為體治理意愿增強的話，治理規(guī)則的滯后則限制了相關行為體的治理空間。比如，美國國會遲遲不能批準2010年確定的向新興經(jīng)濟體重新分配IMF投票權的決定，事實上阻礙了新興經(jīng)濟體參與全球經(jīng)濟治理的進程。其次，治理規(guī)則滯后于治理議題的不斷擴展。隨著全球化的深入發(fā)展，全球治理議題不斷擴展，如全球經(jīng)濟體系中的貿(mào)易、金融和投資體系的改革問題，安全領域的恐怖主義和核擴散問題，發(fā)展領域的氣候變化和千年發(fā)展議程的落實問題，以及其他全球公共政策問題等十分突出。在全球相互依存的不斷加深的大背景下，各種治理議題相互疊加，形成議題網(wǎng)絡，一個國家或地區(qū)內(nèi)部的問題可能會演化成全球性問題，一個領域的問題也可能會外溢（spill over）到其他領域，導致治理難度不斷加大。

全球治理規(guī)則的供應不足，既與前述的治理主體缺位有關，也是民族主義高漲、保護主義上升的結(jié)果，是典型的“集體行動困境”（collective action dilemma）。在當前的形勢下，由于權力的分散和轉(zhuǎn)移，新一輪民族主義意識形態(tài)的上位，美國霸權地位的相對衰落，以及作為戰(zhàn)后國際秩序思想基礎的新自由主義（Neoliberalism）的式微，二戰(zhàn)后那種以正式治理規(guī)則形態(tài)出現(xiàn)的大范圍國際合作和國際規(guī)則因功能、效率下降而面臨革新。由于競爭的現(xiàn)實與合作的需求同時存在，許多問題單個國家難以解決，國際競爭加劇又需要朋友和伙伴，因此，新形勢下的國際合作或者規(guī)則形態(tài)開始發(fā)生深刻的變化，“意愿者聯(lián)盟”、非正式制度安排、公私伙伴關系（Public Private Partnership，PPPs）等不斷發(fā)展參見朱立群等主編：《全球治理：挑戰(zhàn)與趨勢之序言》，北京：社會科學文獻出版社，2014年，第3-5頁。。這些非正式制度安排雖然因具有靈活性和軟約束性特征，在實踐中易于推行，一定程度上彌補了全球多邊主義規(guī)則治理的困境，但也出現(xiàn)了治理機制復雜化的問題，從而加劇了全球治理的碎片化（fragmentization）。這種碎片化包含了無等級秩序下嵌套的、部分重疊的以及平行的機制，但缺乏總體的結(jié)構(gòu)安排，使全球治理規(guī)則改革面臨有效性的更大挑戰(zhàn)與考驗某些西方觀察家“唱衰”中國倡導成立的亞投行（AIIB）就是出于這種考慮。參見Paola Subacchi.“The AIIB Is a Threat to Global Economic Governance，” http：//foreignpolicy.com/2015/03/31/the-aiib-is-a-threat-to-global-economic-governance-china/.。所以，全球治理轉(zhuǎn)型也要推動治理規(guī)則的改革與創(chuàng)新，真正融合新舊治理主體兩種力量，將現(xiàn)行的非正式制度安排和公私伙伴關系納入全球治理架構(gòu)中，改善全球治理的碎片化現(xiàn)狀，提升治理規(guī)則的有效性。

（三）全球治理轉(zhuǎn)型要實現(xiàn)治理理念的更新

治理理念是全球治理的深層次要素，如果治理觀念得不到更新，治理主體結(jié)構(gòu)的變化和治理規(guī)則的革新都難以反映在全球治理轉(zhuǎn)型中。當今的全球治理中，西方發(fā)達國家處于中心和主導地位，新興治理主體則處于邊緣和從屬地位，因而，治理規(guī)則的制定以最大化維護西方大國的利益為標準，在更深層次上反映了西方的治理理念。西方治理理念主要表現(xiàn)為一元論邏輯延伸基礎上形成的二元對立思維方式，實質(zhì)是基于人性惡基礎上的沖突型治理觀高奇琦教授梳理了西方主流秩序觀，包括霸權秩序論、均勢秩序論、世界體系論、文明沖突論、民主和平論，總結(jié)指出西方的秩序觀繼承了基督教的一元論邏輯（即認為只有基督教或世俗世界的自由民主才是正確的，其他都是錯誤的甚至邪惡的）和使命精神（即認為對于異教和異教徒，只有消滅才是正道），是基于人性惡假設的沖突秩序觀。參見高奇琦：《全球共治：中西方世界秩序觀的差異及其調(diào)和》，載《世界經(jīng)濟與政治》，2015年第4期，第68-73頁；秦亞青教授認為現(xiàn)在的治理理念是與現(xiàn)代性思維相關的，其中三種尤為明顯：一元主義治理觀（即認為只有規(guī)則治理才是基本的或正確的方式）、工具理性和二元對立思維方式。參見秦亞青：《全球治理失靈與秩序理念的重建》，載《世界經(jīng)濟與政治》，2013年第4期，第9-12頁。本文在兩位學者研究的基礎上進一步探討西方的治理理念。。一元論邏輯體現(xiàn)在治理的各個要素中：在治理價值上信守“西方價值”（自由、民主），在治理主體上堅持“西方治理”，在治理方式上主張“規(guī)則治理”，在治理績效的評估上堅持“西方標準”。這種一元論邏輯很自然就延伸為二元對立的思維方式。黑格爾的沖突辯證法是二元對立思維方式的理論概括，認為在任何一種結(jié)構(gòu)中，正題與反題是兩極，二者之間的關系是矛盾、對立、沖突的。任何兩種力量、結(jié)構(gòu)或是過程之間以沖突為基本取向，以消滅對方為發(fā)展前提秦亞青：《全球治理失靈與秩序理念的重建》，載《世界經(jīng)濟與政治》，2013年第4期，第11頁。。這種二元對立的思維方式在西方近代政治哲學上可以找到淵源，從托馬斯·霍布斯（Thomas Hobbes）到卡爾·施密特（Carl Schimtt）的政治思想家都以人性惡為前提，在沖突的意義上認知世界政治，沖突因此具有了本體意義，甚至被內(nèi)化為一種客觀存在，成為一種自我實現(xiàn)的預言（self-fulfilling prophecy）。

全球化時代造就了以新興大國和非政府組織為代表的新興治理主體的興起，與以西方大國為代表的既有治理主體共存于全球治理格局中，這種力量對比態(tài)勢很容易被置于沖突辯證法的二元對立的認知框架之中，被解構(gòu)為“既有”和“反面”。既有治理主體從維護自身治理地位和治理利益的角度考慮，將新興治理主體視為現(xiàn)行治理規(guī)則的破壞者，對其進行壓制；而新興治理主體從爭取自身治理地位和治理利益的角度，將既有治理主體視為舊秩序的維護者，努力擺脫現(xiàn)行治理體制施加的束縛。在這樣一種思維定勢導致的認知框架中，各方很難就全球性議題達成一致。所以，全球治理轉(zhuǎn)型也要實現(xiàn)治理理念的更新。但這種理念深植于西方政治思想史和政治實踐中，一時半刻難以有根本性變化，現(xiàn)實的做法還是新興治理主體提出更富有包容性和建設性的治理理念，以此與西方的二元對立思維方式形成互補并逐漸影響甚至取代它，這當然是一個艱巨而漫長的過程，但唯有此，各方才能構(gòu)建起真正的全球身份認同。

三、全球治理轉(zhuǎn)型中的中國責任

探討中國在推動全球治理轉(zhuǎn)型中的責任，首先需要考慮的是中國對待全球治理的態(tài)度。應該說，當前的全球治理在很大程度上仍然依托現(xiàn)行的國際體系，中國對現(xiàn)行國際體系的態(tài)度經(jīng)歷了從游離、革命到認可、接受的過程。隨著中國加入國際體系和融入全球化的進程加快，國際體系與全球化之間的功能性矛盾不斷凸顯，中國認識到了全球治理的合理性，從而加大了參與國際事務并與國際規(guī)則接軌的自覺性。但基于發(fā)展中國家和社會主義國家的雙重身份定位，以及在國際社會中受到的諸多不公正待遇，中國又深感全球治理轉(zhuǎn)型的必要性。與此同時，中國對西方發(fā)達國家強調(diào)和關注的非領土政治、全球公民社會有較多保留，對突破聯(lián)合國和多邊主義框架，由全球公民社會倡導和推動的全球?qū)用媾c跨國層面的活動和機制的建立持慎重態(tài)度蔡拓：《全球治理的中國視角與實踐》，載《中國社會科學》，2004年第1期，第99頁。。另外需要指出的是，從廣義的角度說，一國的國內(nèi)治理屬于全球治理的組成部分，每個國家的良好治理是實現(xiàn)全球善治的基礎，進而中國要參與并推動全球治理轉(zhuǎn)型必須以良好的國內(nèi)治理為前提。本文重點探討中國在全球治理轉(zhuǎn)型中的責任，但并不否認中國國內(nèi)實現(xiàn)良治的必要性。根據(jù)前述全球治理轉(zhuǎn)型的分析框架，筆者認為，中國應該在推動全球治理權力和平轉(zhuǎn)移、治理規(guī)則公平革新、治理理念漸進更新上發(fā)揮積極作用。

（一）推動全球治理權力和平轉(zhuǎn)移

全球治理轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實依據(jù)之一是治理主體的增加，治理結(jié)構(gòu)需要將其納入其中，這也就意味著治理權力的分享和轉(zhuǎn)移。前述權力轉(zhuǎn)移的兩個維度都體現(xiàn)了新興治理主體要求“分權”（power decentralization）與既有治理主體力圖“護權”（power maintenance）的博弈。從國際政治的角度看，權力轉(zhuǎn)移博弈是一個極具風險的過程。縱觀國際關系史，近代以來的大國崛起和權力轉(zhuǎn)移，基本是通過體系戰(zhàn)爭才得以實現(xiàn)的。有鑒于此，對于全球治理轉(zhuǎn)型中權力轉(zhuǎn)移的風險不可不察。中國是新興治理主體中的重要一員，被西方一些持悲觀現(xiàn)實主義態(tài)度的觀察家視為充滿“變數(shù)”（modification）的國家，但考察改革開放以來中國對國家身份的再定義、對戰(zhàn)略文化的再建構(gòu)、對安全利益的再思考，中國表現(xiàn)出負責任的體系內(nèi)大國、合作型戰(zhàn)略文化和重視相互安全等重要特征秦亞青：《國家身份、戰(zhàn)略文化和安全利益——關于中國與國際社會關系的三個假設》，載《世界經(jīng)濟與政治》，2003年第1期，第10-15頁。，這表明中國與國際社會的關系是正向互動。當前，中國提出構(gòu)建以合作共贏為核心的新型國際關系，以合作取代對抗，以共贏取代獨占，不搞零和博弈和贏者通吃那一套王毅：《構(gòu)建以合作共贏為核心的新型國際關系》，載《國際問題研究》，2015年第3期，第2頁。，為國際關系和全球治理注入了正能量。社會建構(gòu)主義認為，行為體之間的互動形成了共有觀念，由此形成的觀念結(jié)構(gòu)形塑了行為體的身份和利益，并決定了行為體的行為Alexander Wendt， “The Agent-structure Problem in International Relations Theory，” International Organization， Volume. 41， Issue. 03， June 1987， pp. 335-370.。那么，在全球治理實踐中，中國在與外部世界互動中，主動營建合作共贏的治理環(huán)境，降低治理權力轉(zhuǎn)移過程中的風險，本身就是對全球治理的一大貢獻。

如果說堅持和平“分權”和倡導新型國際關系有可能被視為“一廂情愿”的話，那么，以中國為代表的新興治理主體完全可以抓住全球化時代世界局勢變革中出現(xiàn)的一些機會，迫使既有治理主體無法“護權”而不得不“分權”。例如，2008年全球金融危機爆發(fā)前，國際貨幣基金組織（IMF）被認為是西方治理全球經(jīng)濟尤其是治理非西方的發(fā)展中國家經(jīng)濟的主要國際組織之一。隨著金融危機以及歐債危機的相繼爆發(fā)，新興大國通過IMF和G20集團開始介入危機，西方國家在全球經(jīng)濟治理中的地位和作用發(fā)生了歷史性的變化。IMF要在全球經(jīng)濟治理中發(fā)揮應有的作用就不得不接受非西方成員尤其是新興大國提出的改革，以適應世界經(jīng)濟的新變化。G20介入解決歐債危機，更是體現(xiàn)了非西方新興大國通過國際經(jīng)濟合作論壇介入西方事務的新嘗試。從過去西方通過多邊制度治理“非西方世界”到現(xiàn)在新興大國利用多邊制度介入西方事務，這是一個歷史性的轉(zhuǎn)變，也為新興治理主體參與全球治理帶來新的啟示。中國作為全球第二大經(jīng)濟體和有重要影響力的國際行為體，完全可以用好自身的經(jīng)濟實力和政治影響力，抓住全球化進程中出現(xiàn)的治理契機，推動新舊治理主體在一些全球性治理議題上的合作，增進各方的戰(zhàn)略互信，從而實現(xiàn)全球治理權力的和平轉(zhuǎn)移。

（二）推動全球治理規(guī)則公平革新

對于中國來說，參與推動全球治理轉(zhuǎn)型的首要條件和基本參照是其能否在全球治理的規(guī)則制定中發(fā)揮積極的作用。中國是一個發(fā)展中的新興大國，建國之后相當一段時間內(nèi)發(fā)展重心放在國內(nèi)事務上，參與并制定全球治理規(guī)則的意愿和能力不足，尚未成為真正意義上的規(guī)則制定者（rule maker）。隨著國家利益的拓展和綜合國力的提升，中國開始更多地參與全球治理。針對全球治理中存在的“治理失靈”和規(guī)則偏見，中國逐步有了修訂乃至制定全球治理規(guī)則的自覺性。這是中國提升軟實力（soft power）和實現(xiàn)大國崛起的必經(jīng)階段。早在2005年9月，時任美國常務副國務卿的佐立克（Robert B. Zoellick）就提出，要求中國做現(xiàn)存國際體系中“負責的利益攸關方”（responsible stakeholder），要求中國在國際上“按規(guī)則辦事”（play by rule）Robert B. Zoellick， “Whither China： From Membership to Responsibility？” http：//2001-2009.state.gov/s/d/former/zoellick/rem/53682.htm.。但美國閉口不談到底要中國遵守“什么規(guī)則”“誰制定的規(guī)則”這類問題。因為在美國看來，現(xiàn)行“國際規(guī)則”不言而喻都是在美國主導下建立的。美國以及其他西方國家不斷要求中國“按照國際規(guī)則辦事”，好像中國從來“不按照國際規(guī)則辦事”一樣，但事實上，到目前為止，中國加入了幾乎所有的政府間國際組織和有約束力的國際公約。所以，在推動全球治理規(guī)則革新上，中國關注的重點不應是籠統(tǒng)含糊的規(guī)則，而是“誰來制定規(guī)則”“制定什么規(guī)則”“為什么制定規(guī)則”和“如何制定規(guī)則”等問題，在與西方對話時，要通過這些問題找到西方利用規(guī)則約束中國的邏輯。

其實，讓中國“按照（現(xiàn)存西方主導下的）國際規(guī)則辦事”就是全球治理（“治理”作為動詞）中國，而全球治理的轉(zhuǎn)型為中國從被全球治理到參加全球治理、在全球治理中發(fā)揮更大的作用提供了機會龐中英：《全球治理轉(zhuǎn)型——從世界治理中國到中國治理世界？》，載《國外理論動態(tài)》，2012年第10期，第14-15頁。。那么，中國要在推動全球治理轉(zhuǎn)型中發(fā)揮作用，必須理順中國與全球治理的關系，逐步變“全球治理中國”為“中國治理全球”。在這里，“中國治理全球”不能理解為中國在參與全球事務上要表現(xiàn)出咄咄逼人（aggressive）的姿態(tài)，而是要理解為中國看待外部世界的心態(tài)和視角的轉(zhuǎn)變，更加強調(diào)中國作為一個全球重要治理主體的能動作用。在此基礎上，中國可以基于自身實力和實際需求（實際需求即指中國的需求，也指世界的需求），穩(wěn)健地提出一些關涉全球治理議題的宏觀設想和規(guī)劃倡議，在前期充分調(diào)研的基礎上，逐步予以推進和實施。同時，中國在創(chuàng)建新規(guī)則的過程中，不可避免地會面臨治理機制碎片化的問題?？梢哉f，全球治理機制碎片化的出現(xiàn)是對單一治理機制失靈的一種必要和適時的反應王明國：《機制碎片化及其對全球治理的影響》，載《太平洋學報》，2014年第1期，第11頁。。例如，眾多雙邊和小多邊自由貿(mào)易協(xié)定的誕生正是世界貿(mào)易組織框架下的多哈回合談判陷入僵局的產(chǎn)物。對于新興治理主體來說，治理機制碎片化既提供了機遇，也帶來了挑戰(zhàn)。作為一個負責任的大國，中國在倡導新治理機制同時也要考慮如何整合既有機制，提升治理機制的公平性和有效性。對中國來說，這既是一種道義要求（morality），也是一種能力（ability）體現(xiàn)。

（三）推動全球治理理念漸進更新

當今世界是一個多元多維的世界，西方的治理理念只是基于西方現(xiàn)代化過程的治理實踐而提出來的，不完全符合全球化時代的要求和新興治理主體的期望。但治理理念的更新是一個長期的過程，需要足夠的時間與推力。即便如此，新興治理主體也要為之努力?，F(xiàn)實和可行的思路是新興治理主體提出反映全球治理轉(zhuǎn)型趨勢的新的治理理念，豐富現(xiàn)有的治理理念，實現(xiàn)治理理念的“多元”并存，以此淡化甚至取代西方帶有沖突性質(zhì)的二元對立思維方式。在倡導新的治理理念方面，博大精深的中國文化應該做出應有的貢獻。中國官方提出的“和諧世界觀”就是具有中國特色的全球治理理念，它傳承了中國傳統(tǒng)的“和而不同”“天人合一”等思想精髓，在 “一”與“多”的辯論上持包容立場，反映了中國哲學觀中講求關系建構(gòu)的認知，順應了全球化背景下行為體間關系多元化和復雜化的發(fā)展趨勢。進而，中國學者秦亞青提出了“關系治理”（Relation-based Governance）的概念，將全球治理視為一種對相互之間關系的塑造、協(xié)調(diào)和管理過程，將塑造關系身份視為治理的要素，將協(xié)商過程視為治理的根本所在，以區(qū)別于西方堅持的“規(guī)則治理”（Rule-based Governance）。規(guī)則治理是基于工具理性（instrument rationality）的一元主義治理觀，而基于價值理性（value rationality）的關系治理涉及的行為體至少是兩個（在常態(tài)下是多個），并注重行為體間良性互動關系的建構(gòu)，體現(xiàn)的是多元主義的治理觀，在治理價值上更富有包容性，也更契合當今的全球治理實踐。

在建構(gòu)一種理念的時候，人們往往不自覺地陷入自我局限的思維窘境中，即在概括自己與對立面的不同中突出自己的特色，這種持續(xù)的“找不同”使得理念缺乏舒展的氣質(zhì)和向外延伸的勇氣。所以需要另外一種“找共通”的思維，在看似不同的事物之前尋找彼此的共通性和聯(lián)系性，將理念的包容邊界擴大開來“找不同”與“找共通”的思維借鑒了蘇長和教授的觀點。參見蘇長和：《從關系到共生——中國大國外交理論的文化和制度闡釋》，載《世界經(jīng)濟與政治》，2016年第1期，第5-25頁。。所以，關系治理和規(guī)則治理不應該被置于對立面，而應該被看作是互補的：通過關系治理，可以在遵循治理規(guī)則的行為個體之間構(gòu)建起一種真正的伙伴關系，進一步促進整體治理效度的提升，最終形成一種既有規(guī)則可循、又有和諧關系的信任社會。那么，緊接著的一個問題就是治理理念的傳播和認同問題。中國一貫以多邊場合（如國際組織、國際會議、國際論壇等平臺）為舞臺，闡述中國提出的外交理念，這對于傳播中國的全球治理理念完全適用。同時，中國可以充分利用公共外交、民間外交，與官方外交形成緊密的配合，以柔性范式傳播中國理念，民間力量通過外交作為而發(fā)展壯大也是中國國內(nèi)治理與全球治理實現(xiàn)良好互動的一大特色。對于理念的認同問題，除了正面的引導和推進，中國為代表的新興治理主體還可以在一些有把握的治理議題上積極作為，如應對金融危機，所謂“實踐出真知”，理念之爭最終還是要通過問題的解決來檢驗，新興治理主體完全可以通過治理能力的提升來為治理理念的傳播拓展空間。

四、 結(jié)語

同全球治理一樣，全球治理轉(zhuǎn)型是個宏大的概念，如何能夠在錯綜復雜的全球事務中分離、提取、歸并全球治理及其轉(zhuǎn)型的基本要素，并構(gòu)造出分析全球治理轉(zhuǎn)型的相對可行的框架，本文提供了一種研究路徑。治理主體的首要地位主要體現(xiàn)在主體的能動作用上，具體指主體對于治理權力轉(zhuǎn)移過程中的風險進行考察和防范，并推動治理規(guī)則和治理理念的演進。治理規(guī)則的關鍵作用表現(xiàn)為當今的全球治理主要是基于規(guī)則的治理，治理主體的治理主張和治理理念的價值規(guī)范都要通過治理規(guī)則來彰顯。治理理念的核心地位源于其內(nèi)含在治理結(jié)構(gòu)中的本源性和基礎性，治理主體的變化和治理規(guī)則的革新以及整體上全球治理轉(zhuǎn)型的收效都依賴于治理理念的與時俱進。所以，全球治理轉(zhuǎn)型要在治理主體、治理規(guī)則和治理理念三個要素的變革上有所作為，同時，三者之間的相互關聯(lián)也使得它們在推動全球治理轉(zhuǎn)型上具有內(nèi)在一致性。人類歷史發(fā)展方向是走向共和共通的世界。在當今全球化進程中，中西方文化應該進一步加強溝通、了解和協(xié)作。而且，在世界文化的發(fā)展過程中，中國文化應該扮演一個非常重要的、融合的、創(chuàng)造新文明的角色成中英：《全球化中的中西方文化差異與交融》，載《中國海洋大學學報（社會科學版）》，2004年第6期，第27-32頁。。有鑒于此，中國在推動全球治理權力和平轉(zhuǎn)移、治理規(guī)則公平革新、治理理念漸進更新上責無旁貸。這是中國在綜合國力提升的背景下展示文化自信的重要平臺，也是中國特色大國外交在未來砥礪前行、更加有為的必然選擇。

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（責任編輯：崔建樹）