G20機制的發(fā)展歷程與前景展望

張海冰

【摘要】自2008年峰會以來，G20機制實現(xiàn)了三個方面的完善：議題和議程設置不斷拓展；會議機制不斷豐富；外圍機制的建立增強了G20的代表性和合法性。就G20機制而言，其靈活性、綜合性和紐帶性特征最為突出。G20機制的發(fā)展面臨外部和內(nèi)部的雙重因素挑戰(zhàn)，但是對G20機制的長遠發(fā)展而言，保持治理的有效性與合作的平等性是G20機制能夠保持其核心地位和活力的關(guān)鍵。

【關(guān)鍵詞】G20機制 全球經(jīng)濟治理 【中圖分類號】F11 【文獻標識碼】A

G20是一個典型的論壇機制，由領(lǐng)導人峰會、財金和協(xié)調(diào)人雙軌道對話會議、部長會議、以及專業(yè)工作組和研究小組會議組成。與正式的國際組織相比，G20沒有秘書處、國際雇員和專門的辦公地點，這種非正式的國際機制特點賦予G20靈活性的同時，也帶來落實效率的不確定性。盡管如此，G20機制依然是主導全球經(jīng)濟治理的核心平臺，并受到國際社會的高度關(guān)注。

G20議程設置不斷拓展，會議機制不斷豐富

G20機制的建立可以追溯到1997年的亞洲金融危機。為了應對有可能蔓延的金融危機，在以美國為首的七國集團（G7）主導下，1998年的國際貨幣基金組織（IMF）年會期間，由G7成員、中國和印尼等新興市場國家、韓國和澳大利亞等非G7發(fā)達國家共22個成員國的財長和央行行長召開了對話會議。隨后在1999年再次召開了2次類似的對話會議，奠定了G20財長和央行行長會議的雛形。在這期間，G7就G20機制的成員構(gòu)成、議題設置、會議安排、與布雷頓森林體系相關(guān)組織的關(guān)系等進行了討論，并最終選擇了由成員國擔任輪值主席，不設立秘書處的非正式機制安排。

1999年12月15日在德國柏林召開了首屆G20財長和央行行長會議，參與會議的成員為20個，包括阿根廷、澳大利亞、巴西、加拿大、中國、法國、德國、印度、印度尼西亞、意大利、日本、韓國、墨西哥、俄羅斯、沙特阿拉伯、南非、土耳其、英國、美國和歐盟。這樣的一份最終成員名單主要考慮了成員國在世界經(jīng)濟中的地位和影響力，以及作為一個會議協(xié)調(diào)機制的最大容量考慮。

2008年的全球金融危機推動G20財長和央行行長會議升級為領(lǐng)導人峰會。與1997年金融危機不同，2008年的金融危機爆發(fā)在世界經(jīng)濟中心美國，為了遏制危機惡化和蔓延，美國、法國和英國共同提議升級G20對話級別至領(lǐng)導人峰會，以更好應對這場歷史罕見的金融危機。實際上，升級G20財長和央行行長會議的倡議早在2004年至2005年期間，時任加拿大總理保羅·馬丁就提出過創(chuàng)建G20首腦峰會，他也因此被稱為“G20之父”。會議級別的升級，標志著G20機制的重要性進一步提升，也預示著世界經(jīng)濟格局的實質(zhì)性變革開始了。2009年的匹茲堡峰會明確了G20是協(xié)調(diào)全球經(jīng)濟事務的首要平臺，盡管這個首要平臺身份定位是自封的，但是由于其成員構(gòu)成的重要性和在世界經(jīng)濟格局中的重要影響力，以及參會領(lǐng)導人的最高級別，決定了其在全球經(jīng)濟治理中不可替代的核心地位。

從2008年以來，G20機制實現(xiàn)了三個方面的完善：一是議題和議程設置不斷拓展。G20峰會的議程和議題設置一直處于擴大的趨勢，迄今為止已經(jīng)囊括了金融、貿(mào)易、投資、發(fā)展、難民、氣候變化、反腐敗等幾乎所有的全球經(jīng)濟治理議題。G20機制本身也從危機應對為主的機制，轉(zhuǎn)型成為長效經(jīng)濟治理和短期危機應對兼?zhèn)涞臋C制。二是會議機制不斷豐富，更多的部長級會議加入，相關(guān)的專業(yè)工作組得以建立。目前，G20的部長級會議機制有7個，包括央行行長和財長會議、勞工和就業(yè)部長會議、貿(mào)易部長會議、農(nóng)業(yè)部長會議、發(fā)展問題部長會議、旅游部長會議和能源部長會議。G20的專業(yè)工作組有9個，包括國際金融架構(gòu)工作組、投資與基礎設施工作組、就業(yè)工作組、發(fā)展工作組、能源可持續(xù)工作組、反腐敗工作組、增長框架工作組、普惠金融全球合作伙伴關(guān)系工作組和貿(mào)易工作組。此外，還有2個研究小組，分別是綠色金融研究小組和氣候資金研究小組。三是外圍機制的建立，增強了G20的合法性和代表性。迄今為止，G20已經(jīng)先后建立了6個外圍組織，分別是工商20峰會（B20）、智庫20峰會（T20）、青年20峰會（Y20）、勞工20峰會（L20）、市民社會20峰會（C20）和婦女20峰會（W20）。這些外圍組織的參與者不僅僅局限于G20成員方，具有非常廣泛的代表性，也彌補了G20機制的合法性不足問題。

G20機制具有靈活性、綜合性和紐帶性特征

一是靈活性。G20機制的靈活性主要體現(xiàn)在兩個方面：一是成員數(shù)量上的靈活性，與聯(lián)合國相比，G20相對較少的成員數(shù)量更容易達成共識。并且G20成員在世界經(jīng)濟和政治格局中的重要影響力決定了其政治共識的國際影響力。二是G20論壇性質(zhì)的靈活性，在G20層面達成的所有決議和共識都不具有強制約束力，G20的決議需要通過相關(guān)的國際組織、機構(gòu)和成員國來執(zhí)行和落實。正是因為這樣的軟約束力，G20在推進全球主要經(jīng)濟體之間達成政治共識方面具備了更多的空間和可能性。G20的靈活性和缺乏落實機制就像一個硬幣的兩面，對于G20執(zhí)行力弱的批評可能忽略了在紛繁復雜的全球性問題和具體的應對政策及落實舉措之間，需要有一個充分協(xié)調(diào)和溝通的平臺，G20所發(fā)揮的作用正在于此。G20每屆峰會都在不斷凝聚和推進新的政治共識和意愿，并且在全球主要經(jīng)濟體之間建立了政策溝通和協(xié)調(diào)的通道，保持了政策的相對透明，這一點對于全球經(jīng)濟治理和風險管控至關(guān)重要。

二是綜合性。G20雖然是協(xié)調(diào)全球經(jīng)濟事務的首要平臺，但是其議程和議題所涵蓋的政策領(lǐng)域已經(jīng)超越了傳統(tǒng)的經(jīng)濟領(lǐng)域，與經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)的議題如氣候變化、腐敗、公共健康等都被納入，G20機制的綜合性特征日益明顯。G20平臺的綜合性特征使得G20在提高政策協(xié)調(diào)一致性方面具備顯著優(yōu)勢：首先，提高了不同經(jīng)濟政策領(lǐng)域之間的協(xié)調(diào)和保持政策的一致性的可能。G20平臺對話包含了金融、增長、貿(mào)易、投資、氣候、腐敗和發(fā)展等領(lǐng)域廣泛的議題，這些議題彼此關(guān)聯(lián)并相互影響，統(tǒng)一到一個對話平臺討論有助于不同的政策部門之間的協(xié)調(diào)和相互溝通，考慮到各自領(lǐng)域的政策外溢效應，減少政策對沖和相互抵消。其次，為國家間的政策協(xié)調(diào)和一致性提供了更多溝通機會和可能。作為領(lǐng)導人峰會，G20平臺提供了一個在全球主要經(jīng)濟之間保持對話和政策溝通的機會，減少了政策不透明，提高了成員國之間在宏觀經(jīng)濟政策上的協(xié)調(diào)性和一致性。最后，在國際政策協(xié)調(diào)和國內(nèi)政策落實之間建立了信息溝通渠道。G20領(lǐng)導人峰會的特性決定了領(lǐng)導人的政治承諾在國內(nèi)政策落實方面的特殊影響力，G20具備推動成員國領(lǐng)導人對其業(yè)已達成的共識給予更多關(guān)注和重視的可能。2016年G20杭州峰會的主要成果之一是落實聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展議程，G20能夠在這樣一份包含17個目標和169個具體目標的全球性議程落實上發(fā)揮引領(lǐng)性的作用，也再次證明了G20平臺的綜合性特征。

三是紐帶性。G20作為協(xié)調(diào)全球經(jīng)濟事務的首要平臺，已經(jīng)成為全球經(jīng)濟治理網(wǎng)絡的一個鏈接中心。G20的紐帶性不僅體現(xiàn)在將全球主要經(jīng)濟體聚集在一起，而且也將聯(lián)合國、世界貿(mào)易組織、世界銀行、國際貨幣基金組織、經(jīng)合組織和國際勞工組織等國際組織，以及部分非G20成員聚集在這一治理平臺上。從2016年G20杭州峰會公布的參會名單來看，除了G20的二十個成員方以外，乍得總統(tǒng)代比、埃及總統(tǒng)塞西、哈薩克斯坦總統(tǒng)納扎爾巴耶夫、老撾國家主席本揚、塞內(nèi)加爾總統(tǒng)薩勒、新加坡總理李顯龍、西班牙首相拉霍伊、泰國總理巴育等嘉賓國領(lǐng)導人，以及聯(lián)合國秘書長潘基文、世界銀行行長金墉、國際貨幣基金組織總裁拉加德、世界貿(mào)易組織總干事阿澤維多、國際勞工組織總干事萊德、金融穩(wěn)定理事會主席卡尼、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織秘書長古里亞等有關(guān)國際組織負責人與會。地區(qū)性的組織如非洲聯(lián)盟、東盟、非洲發(fā)展新伙伴計劃以及主要國際經(jīng)濟組織的代表參與G20峰會，增加了G20的代表性，也增強了G20在全球經(jīng)濟治理網(wǎng)絡中的核心地位。經(jīng)過十一屆峰會，G20已經(jīng)成為全球經(jīng)濟治理的政策協(xié)調(diào)、信息交流和共同行動的治理中心。

G20將長期面臨短期危機應對和長期促增長雙重任務的挑戰(zhàn)

從1999年到2016年的十八年間，二十國集團不論在名義上，還是在實際中，都已經(jīng)成為全球化的世界進行全球經(jīng)濟治理的中心。G20獲得中心地位的原因，在加拿大學者約翰·J·柯頓教授看來，其首要原因在于接踵而至的危機，尤其是一系列的動蕩。其次是其它傳統(tǒng)的正式多邊組織單憑自身力量無法滿足全球治理的新需求，它們卻能為G20治理提供越來越多的有力支持，其中最明顯的例子就是IMF、G7和G8。在中國學者黃薇看來，相比其他全球經(jīng)濟治理平臺，G20在危機應對、政策協(xié)調(diào)、改革規(guī)劃、領(lǐng)導人督促方面依然具有其自身優(yōu)勢。G20也是現(xiàn)階段唯一能夠做到兼顧議事效率、效力和南北共同利益的全球性共治型經(jīng)濟治理平臺。盡管G20在全球經(jīng)濟治理領(lǐng)域內(nèi)的核心位置獲得了廣泛認同，但是就G20機制而言所面臨的挑戰(zhàn)卻有增無減。除了長期以來G20一直面臨的代表性和合法性質(zhì)疑，以及G20的落實和執(zhí)行能力欠缺之外，作為全球經(jīng)濟治理中心的G20正面臨越來越多的外部和內(nèi)部挑戰(zhàn)。

就G20所面臨的外部挑戰(zhàn)而言，世界經(jīng)濟動蕩有加劇的趨勢。IMF在2016年7月19日最新一期世界經(jīng)濟展望預測報告中再次下調(diào)了世界經(jīng)濟增長預期。與2016年4 月預測數(shù)據(jù)相比， 7月的最新預測將2016年和2017年的增長預期均下調(diào)了0.1個百分點，分別降至 3.1%和 3.4%。2016至 2017 年的增長減緩集中在發(fā)達經(jīng)濟體，新興市場經(jīng)濟增長表現(xiàn)的改善將被低收入經(jīng)濟體增長表現(xiàn)的惡化所抵消。就發(fā)達國家而言，復蘇進程的不一致導致政策選擇的分化，美聯(lián)儲的加息政策、日本的負利率政策和歐盟的寬松政策取向都在顯示著一個日益分裂的發(fā)達世界。新興市場國家遭受的經(jīng)濟波動在近兩年內(nèi)表現(xiàn)得尤為突出，受普遍低迷的世界經(jīng)濟、能源價格下跌和美國加息等因素影響，新興市場國家的金融市場經(jīng)歷了巨幅波動，中國也不例外。同時，地緣政治和經(jīng)濟因素交叉影響，增加了全球經(jīng)濟治理的難度。此外，受危機和貧富分化的影響，反全球化和民粹主義浪潮有增強趨勢，也在影響和挑戰(zhàn)G20這一全球經(jīng)濟治理平臺的應對能力。

就G20所面臨的內(nèi)部挑戰(zhàn)而言，將長期面臨短期危機應對和長期促增長雙重任務的挑戰(zhàn)。就G20的短期危機應對來看，2008-2010年是應對美國次貸危機及由此引發(fā)的全球性金融危機；2010年是應對歐債危機；2013年對新興市場國家經(jīng)濟波動的關(guān)注，2015年是難民危機和恐怖襲擊；2016年當前是英國脫歐的影響應對。可以看到G20并沒有完成對上述危機的應對，而且所有危機性事件還在持續(xù)發(fā)酵，相互影響，構(gòu)成了當前G20危機應對和治理的復雜局面。就長期促進增長而言，在貨幣政策和財政政策手段用盡之后，G20開始更多關(guān)注結(jié)構(gòu)性改革和創(chuàng)新增長，但是其最終效果仍然有待觀察。對于更為長遠的發(fā)展議題，G20在中國作為主席國的努力下，在2016年制定了落實聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展議程的集體行動計劃。這份集體行動計劃是G20發(fā)揮其領(lǐng)導力和展現(xiàn)榜樣力量的集中體現(xiàn)，但是其后續(xù)的落實推進和成效評估同樣給G20這一協(xié)調(diào)為主的機制帶來新的挑戰(zhàn)。

G20機制未來發(fā)展取決于G20機制本身的效率

從長遠角度看，G20機制的未來發(fā)展將會怎樣？這個問題的答案取決于G20機制本身的效率。G20機制的效率主要根植于兩個方面，即治理的有效性與合作的平等性。相比而言，合法性并非G20機制發(fā)展的最大挑戰(zhàn)，從根本上講，G20的合法性并不主要在于成員數(shù)目和基于不同地區(qū)代表性國家的選擇，而在于其治理全球經(jīng)濟的有效性。有效性是G20機制存在的首要根本，因為G20機制本身是因危機而生，是為解決問題而設立的，如果脫離了問題解決的能力和效果，G20機制本身的影響力也會逐步衰減。平等性對于G20機制的發(fā)展至關(guān)重要，這是G20機制能夠保持其核心地位和活力的關(guān)鍵。相比于傳統(tǒng)的全球經(jīng)濟治理機制G7，G20的優(yōu)勢在于其包括了新興市場國家的參與，在發(fā)達國家成員和發(fā)展中國家成員之間開展平等對話和合作提供了前所未有的平臺。保持平等對話與合作對于G20機制的存續(xù)至關(guān)重要，特別是在成員國政治文化和歷史傳統(tǒng)迥異的背景下，建設以平等原則為基礎的共同價值和認同基礎顯得尤為關(guān)鍵。對于一個人類所共同擁有的全球社會而言，有效的全球治理只能建立在平等之上。

（作者為上海國際問題研究院世界經(jīng)濟研究所所長、研究員）

【參考文獻】

①黃薇：《G20主導下的全球經(jīng)濟治理與中國的期待》，《國際經(jīng)濟合作》，2015年第6期。

②莫里·奧伯斯費爾德：《更復雜的局面：世界經(jīng)濟展望最新預測》，國際貨幣基金組織網(wǎng)站，2016年7月19日。

責編/潘麗莉 孫娜