新時代發(fā)展背景下城鄉(xiāng)接合部融合發(fā)展問題探究

□孟照光

（新疆警察學(xué)院政治部 新疆 烏魯木齊 830013）

法國著名經(jīng)濟學(xué)家弗朗索瓦·佩魯?shù)慕?jīng)濟增長擴散階段理論認(rèn)為，經(jīng)濟增長并非同時出現(xiàn)在所有地區(qū)，而是按照不同強度，首先出現(xiàn)在大城市或中心區(qū)域，然后再由大城市或中心區(qū)域向周邊區(qū)域擴散。由于大城市或中心區(qū)域不是孤立地居于“沙漠中的綠洲”，往往與鄉(xiāng)村地區(qū)相毗連，因而生產(chǎn)要素的擴散，首先會向與之相鄰的廣大農(nóng)村地區(qū)擴散。于是，就產(chǎn)生了一種新的經(jīng)濟地理單元——城鄉(xiāng)接合部。城鄉(xiāng)接合部并非純粹的城市區(qū)域，又有別于單一的農(nóng)村區(qū)域，而是兼顧城市繁華風(fēng)景而又具有鄉(xiāng)村特點的區(qū)域。

1 新時代城鄉(xiāng)接合部產(chǎn)生的原因

受我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，隨著城市化發(fā)展，城市的功能區(qū)域不斷向郊區(qū)農(nóng)村延伸，以及農(nóng)村地區(qū)逐步實現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，這兩方面是我國城鄉(xiāng)接合部產(chǎn)生的源頭，具體表現(xiàn)在以下3 個方面[1]。

1.1 城市功能區(qū)域向郊區(qū)農(nóng)村地區(qū)延伸

在我國以往的城市規(guī)劃中，規(guī)劃設(shè)計通常采用圈層式模式。隨著城市經(jīng)濟高速發(fā)展，土地價格不斷上漲，導(dǎo)致許多城市將制造業(yè)、大型房地產(chǎn)開發(fā)項目、廠房、工業(yè)、集散中心以及占地面積較大的高等教育機構(gòu)逐漸向郊區(qū)遷移，在帶動郊區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的同時，直接推動了城鄉(xiāng)接合部的發(fā)展。

1.2 農(nóng)村地區(qū)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化

城鄉(xiāng)接合部的產(chǎn)生不僅依靠城市擴張，農(nóng)村地區(qū)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的加速也是其產(chǎn)生的重要原因，尤其是在我國東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，這些地區(qū)的城市郊區(qū)農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，直接推動了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進程，使農(nóng)村地區(qū)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，農(nóng)村地區(qū)第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展直接推動了城鄉(xiāng)接合部的產(chǎn)生。

1.3 城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟體制

我國特殊的城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟體制為城鄉(xiāng)接合部形成提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)。由于現(xiàn)實情況，大量在大中型城市尋求就業(yè)機會的流動人口并不能快速成為真正意義上的城市市民，為了在城市中謀求發(fā)展，在強大的現(xiàn)實需求和嚴(yán)格的制度約束夾縫之中，城鄉(xiāng)接合部為這部分流動人口提供了相對低廉的生活、居住成本，為他們在城市發(fā)展提供了便利條件，同時為城鄉(xiāng)接合部原住居民增加收入創(chuàng)造了有利條件。

2 新時期城鄉(xiāng)接合部的特點

城鄉(xiāng)接合部介于城市與農(nóng)村之間，其與城市、農(nóng)村社區(qū)均存在差異，是兼具城鄉(xiāng)二元屬性的特殊社區(qū)，因此，現(xiàn)階段城鄉(xiāng)接合部具有社區(qū)成員差異化明顯、社區(qū)管理困難、公共需求多元化等特點[2]。

2.1 社區(qū)成員差異化明顯

現(xiàn)階段，我國城鄉(xiāng)接合部的社區(qū)居民主要分為以下3 種，即城鄉(xiāng)接合部的原住農(nóng)民、搬遷或向往郊區(qū)生活的城市居民以及外來流動人口。受生活習(xí)慣、行為觀念、戶籍制度、社會保障制度等方面因素的影響，造成城鄉(xiāng)接合部社區(qū)居民中階層分化現(xiàn)象異常明顯，而這3 種城鄉(xiāng)接合部社區(qū)的階層分化互相疊加，就會造成更為明顯的社區(qū)成員差異化。

2.2 社區(qū)管理困難

盡管我國城鄉(xiāng)接合部地區(qū)的基層管理組織十分健全，但由于城鄉(xiāng)接合部社區(qū)居民成分復(fù)雜，社區(qū)管理者只熟悉原住居民，對城市搬遷居民和流動人口的熟悉程度不夠，這就造成在進行社區(qū)管理時，只能對原住居民進行有效管理，對其他居民尤其是大量流動人口缺乏必要的聯(lián)系方式，增加了社區(qū)管理的難度。

2.3 多元化的公共需求

由于城鄉(xiāng)接合部的社區(qū)居民結(jié)構(gòu)復(fù)雜，因此造成多元化的公共需求。原住居民的需求主要體現(xiàn)在謀求更高的福利水平和經(jīng)濟收入，流動人口或外地購房者的需求主要體現(xiàn)在子女教育、醫(yī)療等公共服務(wù)方面，搬遷的城市居民需求主要體現(xiàn)在養(yǎng)老、醫(yī)療、公共衛(wèi)生等服務(wù)方面。

3 新時期城鄉(xiāng)接合部存在的主要問題

3.1 城鄉(xiāng)治理存在二元交叉管理

原有農(nóng)村集體土地經(jīng)過大規(guī)模開發(fā)后，造成社區(qū)居民結(jié)構(gòu)復(fù)雜，在社區(qū)管理過程中，形成街道辦事處與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府交叉管理的模式，尤其是在工商、稅務(wù)、城管、社會治安管理等方面形成重復(fù)治理，不僅浪費了公共資源，社區(qū)治理效率也不能得到有效提高。當(dāng)前單一的農(nóng)村、城鎮(zhèn)、城市街道辦事處管理體制已經(jīng)不能滿足城鄉(xiāng)接合部社區(qū)治理的需要。由于我國城鎮(zhèn)化的進程不斷加速，為滿足社區(qū)治理的需要，部分城市在其郊區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立街道辦事處，并在社區(qū)治理中投入大量公共資源，這會降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門在城鄉(xiāng)接合部治理中的工作積極性。

同時，在城鎮(zhèn)化進程中，通常采用“成熟一批、劃轉(zhuǎn)一批”的模式[3]，導(dǎo)致一些已經(jīng)發(fā)展成熟的居民委員會以就近的方式劃歸街道辦事處管理，該地區(qū)的土地所有權(quán)又歸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這就直接造成在城鄉(xiāng)接合部的社區(qū)管理中存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處交叉管理的問題。

3.2 居民缺乏社會治理參與度

城鄉(xiāng)接合部社區(qū)成員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，在人員素質(zhì)、責(zé)權(quán)意識方面存在明顯的差異。在城鄉(xiāng)接合部的社會治理中，提升社區(qū)居民參與社會治理的熱情十分必要，尤其要充分發(fā)揮黨員干部的模范帶頭作用。然而，在一部分地區(qū)城鄉(xiāng)接合部的社會治理中，由于基層黨組織建設(shè)不健全，缺乏高素質(zhì)的黨員干部，工作渙散缺乏效率，使社會治理工作十分被動。

在城鄉(xiāng)接合部的社區(qū)治理中，社區(qū)居民參與社區(qū)治理的基礎(chǔ)是具有暢通的參與渠道和完善的民主制度。根據(jù)對某城市的相關(guān)調(diào)查，在城鄉(xiāng)接合部民主生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面，有24.9%的受訪者認(rèn)為欠缺民主的生態(tài)環(huán)境，降低了社區(qū)居民參與社會治理的熱情[4]。同時，居民參與社區(qū)治理的渠道也不完善，缺乏網(wǎng)絡(luò)、新媒體技術(shù)的應(yīng)用。

3.3 社會治安問題

隨著我國社會經(jīng)濟的高速發(fā)展，人均居民收入不斷提高，社會整體逐步進入小康社會，但是還存在社會收入差距大、貧富差距大等嚴(yán)峻問題。根據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知，2012—2016 年，我國社會基尼系數(shù)一直保持在0.4 以上，雖然呈逐漸降低趨勢，但依然超過警戒線。而在我國城鄉(xiāng)接合部地區(qū)，受拆遷等社會資金流動的影響，導(dǎo)致更為嚴(yán)峻的收入差距大等問題，在這種貧富差距影響下，大量流動人口容易滋生不滿情緒，無形中增加了社會治安問題發(fā)生的隱患。由于城鄉(xiāng)接合部存在大量流動人口，因素質(zhì)較差、缺乏法律意識，使這部分人成為社會不穩(wěn)定因素之一，增加了管理流動人口的難度。

此外，基層政府在城鄉(xiāng)接合部社會治理中缺乏足夠的警力、治安人員以及資金投入，導(dǎo)致面對突發(fā)社會治安事件時不能及時應(yīng)對，無法妥善處置。

4 解決新時期城鄉(xiāng)接合部社會問題的主要措施

4.1 完善相關(guān)法律法規(guī)

城鄉(xiāng)接合部面對的各種社會問題，均受我國特殊城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，導(dǎo)致在城市化進程中產(chǎn)生各種社會、經(jīng)濟矛盾。要想徹底解決這些社會問題，國家應(yīng)制定相應(yīng)的法律法規(guī)，加強國家的宏觀調(diào)控。在我國廣大城鄉(xiāng)接合部地區(qū)，存在流動人口、土地、農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換、征地補償、環(huán)境衛(wèi)生、教育、醫(yī)療等一系列問題，為構(gòu)建和諧、穩(wěn)定的城鄉(xiāng)接合部，處理這些問題時，要充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控職能，完善相關(guān)法律法規(guī)、惠民政策，做到有法可依。行政執(zhí)法部門應(yīng)在法律規(guī)定的基礎(chǔ)上開展相關(guān)工作，推動城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，實現(xiàn)和諧、協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.2 創(chuàng)新社會管理體制

現(xiàn)階段，城鄉(xiāng)接合部一直存在城市與農(nóng)村二元管理體制的問題。為進一步完善城鄉(xiāng)接合部的社會管理體制，促進我國城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的實現(xiàn)，應(yīng)對現(xiàn)有的二元治理體制進行改革，在社會管理體制方面進行創(chuàng)新。社會管理體制的創(chuàng)新，應(yīng)采取城市管理與屬地管理相結(jié)合的原則，施行“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的管理體制，充分協(xié)調(diào)各職能部門的關(guān)系，成立居民委員會，建立具有現(xiàn)代特色的社區(qū)管理模式[5]。在此基礎(chǔ)上，實行街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一規(guī)劃、聯(lián)動，從整體上切實推動城鄉(xiāng)接合部的一體化建設(shè)。

在政府層面，應(yīng)改變現(xiàn)有的管理方式，有效整合行政資源、降低行政成本，進一步提高管理效率和服務(wù)水平。各職能部門應(yīng)明確自身職責(zé)，相互協(xié)調(diào)，在社區(qū)治理時加強配合。同時，應(yīng)積極推進政務(wù)、財務(wù)公開制度建設(shè)，使政府工作增加透明度，并充分利用網(wǎng)絡(luò)、新媒體技術(shù)，通過微博、微信群等方式將社會管理推向更加民主、便民、透明、法制的方向，建立更加科學(xué)化、人性化、現(xiàn)代化的社會管理體制[6]。

4.3 加強公眾的社會治理參與度

在現(xiàn)階段城鄉(xiāng)接合部的社會治理中，普遍存在政府主導(dǎo)的管理方式，亟須轉(zhuǎn)變這種管理理念，打破政府與居民之間管理與被管理的關(guān)系。在現(xiàn)代社會治理理念中，強調(diào)多主體治理模式，實現(xiàn)政府、社會組織、公眾共同參與的公共事務(wù)管理。因此，城鄉(xiāng)接合部的各級行政管理部門應(yīng)構(gòu)建公開、公正、民主的社會治理的生態(tài)環(huán)境，使公眾提高社會治理的參與度，成為社會管理體系中的一員[7]。

一方面，政府管理部門應(yīng)鼓勵和倡導(dǎo)公眾成立各種符合法律規(guī)定的社會組織，通過規(guī)范、有序的社會組織投身到社會治理中。同時，提高公眾社會治理的意識和思想覺悟，提高公眾的“主人翁”意識。

另一方面，要充分發(fā)揮基層黨組織的作用，加強教育、宣傳、引導(dǎo)力度，讓公眾深刻體會到參與社會治理不僅是公眾的權(quán)利也是義務(wù)，提高維護自身權(quán)益的意識，吸引更多公眾參與到社會治理中。

4.4 進一步完善社會治安防控體系

為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)接合部的穩(wěn)步發(fā)展、長治久安，需要進一步完善社會治安防控體系，基層黨組織要與政府相關(guān)職能部門密切配合，采用條塊結(jié)合的綜合治理手段。城鄉(xiāng)接合部處于城市與農(nóng)村的交界地帶，人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜，存在大量流動人口，社會治安問題多，應(yīng)充分發(fā)揮各職能部門的職責(zé)、協(xié)調(diào)配合。在屬地管理的前提下，建立縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）相結(jié)合的協(xié)調(diào)體系，嘗試成立城鄉(xiāng)接合部協(xié)調(diào)管理委員會，使政府各職能部門的協(xié)調(diào)更加完善，使城市綜合管理與行政執(zhí)法進一步統(tǒng)一。我國目前施行居住證制度，但在城鄉(xiāng)接合部流動人口管理中該制度沒有得到充分發(fā)揮，對此，應(yīng)充分發(fā)揮“以房管人”的作用，對城鄉(xiāng)接合部的出租房加強管理，施行定期檢查，健全登記制度，實現(xiàn)對流動人口的有效管理。

5 結(jié)束語

城市化是實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路，也是我國消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的基本途徑。為妥善解決城鄉(xiāng)接合部存在的矛盾，應(yīng)進一步完善相關(guān)法律法規(guī)、創(chuàng)新社會管理體制、提高公眾在社會治理中的參與度、進一步完善社會治安防控體系，以實現(xiàn)我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的良性治理，推動我國社會經(jīng)濟的健康發(fā)展。