北部灣沿海地區(qū)生態(tài)協(xié)同治理研究

盧智增，梁橋麗

（1.桂林理工大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，廣西 桂林 541004；2.湖南大學(xué)法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410082）

北部灣沿海地區(qū)生態(tài)協(xié)同治理研究

盧智增1，梁橋麗2

（1.桂林理工大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，廣西 桂林 541004；2.湖南大學(xué)法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410082）

海洋資源作為北部灣公共海域戰(zhàn)略性資源，關(guān)系著生態(tài)的平衡和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。根據(jù)海域的公共性和統(tǒng)一性特點(diǎn)，海域生態(tài)環(huán)境應(yīng)以協(xié)同方式治理。生態(tài)協(xié)同治理要求各區(qū)域、各主體相互協(xié)同，共同治理。為了使北部灣沿海地區(qū)生態(tài)問(wèn)題能有效治理，必須協(xié)同社會(huì)、協(xié)同市場(chǎng)、協(xié)同區(qū)域，增強(qiáng)合作意識(shí)，提高區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理的積極性，共同完成北部灣公共海域的生態(tài)治理，促進(jìn)北部灣經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。

生態(tài)環(huán)境；生態(tài)文明；協(xié)同治理；北部灣

按照廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃 （2006—2020），北部灣將大規(guī)模發(fā)展一批重化工業(yè)項(xiàng)目，如大型能源、冶金、糧油加工、煉油和林漿紙等。雖然這些項(xiàng)目將會(huì)帶動(dòng)北部灣經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是也對(duì)濱海和近海生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生較大影響，特別是臨海工業(yè)區(qū)建設(shè)，如企沙工業(yè)區(qū)、漁洲坪工業(yè)區(qū)這樣的臨海重工業(yè)區(qū)及圍海造地建設(shè)等，使得近岸海域的生態(tài)系統(tǒng)遭受一定的破壞，環(huán)境矛盾日益突出。因此，為了能實(shí)現(xiàn)北部灣沿海經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，必須加強(qiáng)生態(tài)協(xié)同治理，還沿海地區(qū)一個(gè)碧海藍(lán)天。

一、生態(tài)協(xié)同治理的內(nèi)涵

最早使用協(xié)同治理理論的是英國(guó)“協(xié)同型政府”改革。Perri指出，“所謂協(xié)同治理就是在政策、規(guī)則、服務(wù)供給、監(jiān)控等過(guò)程中實(shí)現(xiàn)整合，且這種整合體現(xiàn)于不同層級(jí)或同一層級(jí)內(nèi)部不同職能間，政府、私人部門(mén)與非政府間等三個(gè)維度”［1］。Pollit認(rèn)為，“協(xié)同治理是一種通過(guò)橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理模式，它包括消除政策間的矛盾和緊張以增加政策的效力、通過(guò)減少重復(fù)以更好地利用稀缺資源、增進(jìn)不同利益主體的協(xié)作、為公眾提供更多的無(wú)縫隙服務(wù)等四項(xiàng)主張?！保?］協(xié)同治理，就是“運(yùn)用協(xié)同理論的基本思路和方法，研究協(xié)同對(duì)象的協(xié)同規(guī)律并實(shí)施治理的一種理論體系，其目的是更加有效地實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的整體效應(yīng)?！?/p>

生態(tài)協(xié)同治理是指為了獲得生態(tài)治理的最大化效益，協(xié)同政府部門(mén)、非政府組織、企業(yè)、公民等多元主體，在網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的支持下，通過(guò)公威、協(xié)同規(guī)則、治理機(jī)制等方式，共同協(xié)作治理生態(tài)，以最大限度地維護(hù)和增進(jìn)公共利益。海洋的公共性與統(tǒng)一性要求沿海各區(qū)域?qū)Ｑ筮M(jìn)行協(xié)同治理，以公共海域?yàn)橹行膮f(xié)同各主體進(jìn)行生態(tài)治理，使經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益平衡，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

二、北部灣沿海地區(qū)生態(tài)協(xié)同治理的困境及原因

北部灣海域是北海、欽州、防城港等三個(gè)行政區(qū)的公共海域，正是由于海域的這種公共性，不同行政區(qū)的政府在地方保護(hù)主義的影響下，各自關(guān)注自身利益發(fā)展，難以形成有效的合作，甚至采取“內(nèi)耗”的行動(dòng)，導(dǎo)致近岸海域生態(tài)環(huán)境難以治理。

（一）北部灣沿海地區(qū)生態(tài)協(xié)同治理存在的問(wèn)題

1.協(xié)同治理主體模糊，治理原則不完善。

生態(tài)治理是一個(gè)協(xié)調(diào)與合作的過(guò)程，需要政府與其他協(xié)同治理主體共同履行責(zé)任，發(fā)揮作用，并共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。然而，在實(shí)踐中，有的地方提出的協(xié)同只是個(gè)噱頭，沒(méi)有真正發(fā)揮多治理主體的作用?！罢贫嬲摺钡恼J(rèn)為協(xié)同是以政府為主體，其他企業(yè)、公眾、非政府組織只是一個(gè)聽(tīng)從的角色，政府出什么政策，他們只需按照政策做即可。如果只依靠政府治理，不與其他主體協(xié)調(diào)合作，就會(huì)導(dǎo)致協(xié)同治理受阻，無(wú)法實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理目標(biāo)［3］。

2.協(xié)同治理制度缺乏，合作主體執(zhí)行不力。

一直以來(lái)，作為協(xié)同的重要主體，政府在政策制定和監(jiān)督上都處于主導(dǎo)地位，各治理主體的執(zhí)行也是在政府的控制之下完成，而相關(guān)的協(xié)同治理制度不完善，導(dǎo)致政府直接控制著生態(tài)治理過(guò)程，各治理主體的執(zhí)行力隨之下降［4］。有時(shí)候，協(xié)同治理仿佛只是一個(gè)空殼子，政府制定的標(biāo)準(zhǔn)和治理手段無(wú)法讓企業(yè)、公眾等其他主體去積極貫徹執(zhí)行，因?yàn)椴还苤卫磉^(guò)程中運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段還是行政手段，都是政府這個(gè)主體在操縱結(jié)果，其他主體的作用發(fā)揮有限。這種在政府的壓制下被動(dòng)地進(jìn)行協(xié)同治理，一定程度上影響了生態(tài)協(xié)同治理的效果。

3.各主體缺乏合作意識(shí)，合作水平低。

由于政府秉承的是一種壓力型體制下的協(xié)同治理，缺乏與其他主體合作治理的意識(shí)，其他主體也認(rèn)為生態(tài)治理是政府的事情，從而缺乏合作意識(shí)，使得生態(tài)治理難以協(xié)調(diào)，合作水平低，合作治理成果不明顯。在生態(tài)治理過(guò)程中，無(wú)論是政府還是其他主體，如果只注重自身利益而漠視生態(tài)問(wèn)題，那么這種以利益為出發(fā)點(diǎn)的行為將會(huì)加大生態(tài)協(xié)同治理的難度。

4.合作的長(zhǎng)效機(jī)制未形成，合作進(jìn)程慢。

在協(xié)同治理過(guò)程中，政府和龍頭企業(yè)始終掌握著話語(yǔ)權(quán)，隨著企業(yè)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)日益顯現(xiàn)，一些龍頭企業(yè)開(kāi)始利用自己的話語(yǔ)權(quán)為自己謀取利益，而其他主體則因?yàn)椴荒芡耆碛性捳Z(yǔ)權(quán)，很難表達(dá)自己的利益訴求，對(duì)協(xié)同治理不感興趣，出現(xiàn)“參與冷漠”的現(xiàn)象。因此，在政府與其他治理主體之間難以形成協(xié)同治理的長(zhǎng)效機(jī)制。同時(shí)，各行政區(qū)域（比如北海、欽州等）沒(méi)有制定長(zhǎng)效的公共區(qū)域生態(tài)環(huán)境評(píng)估和考核體系，對(duì)北部灣近岸海域的環(huán)境監(jiān)管能力較弱，因此，在區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理上，沒(méi)有形成統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境評(píng)估和考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)諸如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源能源的消耗狀況、生態(tài)安全等級(jí)、生態(tài)資源和環(huán)境影響的評(píng)估結(jié)果等標(biāo)準(zhǔn)不一，加大了區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理難度，使生態(tài)協(xié)同治理進(jìn)程緩慢。

5.各區(qū)域主體利益沖突，增加合作困難。

在協(xié)同治理進(jìn)程中，各區(qū)域主體對(duì)協(xié)同治理的意識(shí)和利益選擇存在明顯的行為偏差，特別是主體的生態(tài)保護(hù)意識(shí)和共容利益存在差異，沒(méi)有形成共同利益體，導(dǎo)致了在生態(tài)協(xié)同治理中，大部分采取的是漠不關(guān)心或?qū)献髌谕桓叩膽B(tài)度，造成主體利益沖突，增加了合作困難。

（二）北部灣沿海地區(qū)生態(tài)協(xié)同治理困境的原因

1.主體職責(zé)不清。

北部灣沿海地區(qū)的生態(tài)治理模式中，與海洋生態(tài)治理相關(guān)的部門(mén)太多，權(quán)責(zé)分化嚴(yán)重，管理職責(zé)不清，由于沒(méi)有統(tǒng)一的法律法規(guī)來(lái)約束各部門(mén)，使得各個(gè)主管部門(mén)與執(zhí)法部門(mén)各司其職，存有利益競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，部門(mén)糾紛嚴(yán)重，當(dāng)出現(xiàn)生態(tài)安全問(wèn)題時(shí)，不是選擇協(xié)同治理，而是互相推卸責(zé)任。

2.主體的自利性削弱了合作的動(dòng)力。

由于現(xiàn)實(shí)生活中，在傳統(tǒng)GDP主義的影響下，政府公務(wù)員的政績(jī)考核及升遷主要是以對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)，由此，部分公務(wù)人員為了獲得上級(jí)的肯定，在面對(duì)長(zhǎng)期和短期的利益問(wèn)題上，選擇短期利益，追求經(jīng)濟(jì)最大化，漠視生態(tài)安全問(wèn)題，導(dǎo)致難以實(shí)現(xiàn)生態(tài)協(xié)同治理。而企業(yè)、非政府組織和公眾也會(huì)因?yàn)檎块T(mén)的自利選擇，對(duì)協(xié)同治理不感興趣，甚至也會(huì)選擇自利性的行為，對(duì)生態(tài)資源只索取不負(fù)責(zé)，任由生態(tài)遭到破壞。正是由于政府與其他主體的這種自利性，主體利益未能達(dá)成一致，從而削弱了合作的動(dòng)力。

3.相關(guān)法律法規(guī)不健全，增加了生態(tài)監(jiān)督成本。

在協(xié)同治理過(guò)程中，如果沒(méi)有相關(guān)的法律法規(guī)作保障，協(xié)同治理機(jī)制就無(wú)法有效運(yùn)行，就會(huì)增加生態(tài)監(jiān)督成本，影響生態(tài)治理效果。比如，由于沒(méi)有完善的環(huán)境信息知情制度，其他主體無(wú)法了解各項(xiàng)環(huán)境信息和協(xié)同治理措施，其參與積極性就會(huì)下降，公眾利益與政府職能關(guān)系就無(wú)法平衡，無(wú)形中加大了生態(tài)監(jiān)督成本和監(jiān)督難度。又如，由于環(huán)境獎(jiǎng)勵(lì)制度缺乏，協(xié)同治理的激勵(lì)機(jī)制也無(wú)法建立起來(lái)。

4.各行政區(qū)域的利益之爭(zhēng)加大了區(qū)域協(xié)同治理的難度。

生態(tài)區(qū)域協(xié)同治理實(shí)質(zhì)上就是各行政區(qū)域利益關(guān)系的協(xié)調(diào)，如果個(gè)行政區(qū)域之間的利益關(guān)系不能得到恰當(dāng)?shù)恼{(diào)整，就會(huì)加大區(qū)域協(xié)同治理的難度。庇古在外部性理論中提出，外部性理論存在將影響公共事務(wù)的處理。在生態(tài)區(qū)域協(xié)同治理中，各行政區(qū)域治理部門(mén)的利益關(guān)系無(wú)法平衡，大家都想成為免費(fèi)的生態(tài)受益者，卻不想為自己的負(fù)效應(yīng)進(jìn)行補(bǔ)償，使得區(qū)域協(xié)同治理難度增加。特別是各工業(yè)區(qū)大多是靠近沿海而建的，地方政府作為生態(tài)治理的協(xié)調(diào)者，如果為了在經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中獨(dú)占鰲頭，忽視生態(tài)安全的威脅，對(duì)生態(tài)破壞問(wèn)題監(jiān)管不到位，那么，就難以形成生態(tài)區(qū)域協(xié)同治理的合力。

三、北部灣沿海地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的對(duì)策

（一）協(xié)同社會(huì)的治理

1.建立公眾環(huán)境參與機(jī)制。

協(xié)同社會(huì)廣泛參與生態(tài)環(huán)境治理是改善生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的重要途徑。據(jù)防城港市政府的一份關(guān)于生態(tài)總體規(guī)劃實(shí)施的調(diào)查顯示，85%的受訪者支持防城港總體規(guī)劃，12%的受訪者表示無(wú)所謂，3%的受訪者表示反對(duì)，但無(wú)明顯反對(duì)理由?？梢?jiàn)，大多數(shù)人關(guān)心與自己生產(chǎn)生活息息相關(guān)的生態(tài)環(huán)境。因此，我們要保障公眾的環(huán)境知情權(quán)，充分調(diào)動(dòng)公眾參與生態(tài)治理的積極性，增強(qiáng)公眾環(huán)境參與意識(shí)，健全公眾環(huán)境參與機(jī)制，擴(kuò)大公眾參與的范圍，增強(qiáng)公眾參與的深度，提高生態(tài)協(xié)同治理的有效性。同時(shí)，我們要建立環(huán)境聽(tīng)證制度、環(huán)境信息公開(kāi)制度等，使公眾了解生態(tài)治理的內(nèi)容、方式、進(jìn)程等，提高公眾參與生態(tài)治理的廣度與深度。

2.提倡社會(huì)監(jiān)督，落實(shí)生態(tài)治理政策。

要將社會(huì)監(jiān)督機(jī)制引入到生態(tài)協(xié)同治理過(guò)程中，讓公眾充分發(fā)揮自身權(quán)利，形成一種自下而上的生態(tài)治理路徑，以彌補(bǔ)政府自上而下治理模式的不足，增強(qiáng)生態(tài)治理決策的科學(xué)性、透明度和執(zhí)行力。同時(shí)，通過(guò)社會(huì)監(jiān)督，公眾可以通過(guò)環(huán)境公益訴訟等政治參與手段，直接對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行抵制，推進(jìn)生態(tài)協(xié)同治理的發(fā)展。

3.鼓勵(lì)不同主體參與，實(shí)現(xiàn)生態(tài)綜合治理。

生態(tài)協(xié)同治理，除了政府，還涉及到企業(yè)、公眾、非政府組織等多元主體。政府作為協(xié)同治理的“董事長(zhǎng)”，要對(duì)協(xié)同治理的政策負(fù)責(zé)，還要通過(guò)財(cái)政手段，加大對(duì)生態(tài)協(xié)同治理的投資力度，并對(duì)各方利益進(jìn)行監(jiān)督、協(xié)調(diào)，而具體的、詳細(xì)的工作則需要各位“股東”的積極參與。只有這樣，才能形成多元主體共同參與生態(tài)治理的良好局面，真正實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。

（二）協(xié)同市場(chǎng)的治理

1.建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，優(yōu)化生態(tài)資源配置。

要充分發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用，利用市場(chǎng)配置來(lái)調(diào)節(jié)生態(tài)環(huán)境的成本，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)公共海域生態(tài)協(xié)同治理出現(xiàn)的損失進(jìn)行合理補(bǔ)償，保持生態(tài)環(huán)境的治理成本平衡。一是生態(tài)資金補(bǔ)償，就是通過(guò)補(bǔ)償金、銀行信用擔(dān)保的貸款、贈(zèng)款、貼息、補(bǔ)貼、財(cái)政轉(zhuǎn)移及加速折舊等多種方式進(jìn)行補(bǔ)償。二是生態(tài)政策補(bǔ)償，就是通過(guò)政府履行權(quán)利來(lái)對(duì)受償方補(bǔ)償，在補(bǔ)償范圍內(nèi)，受償方行使自身的優(yōu)先選擇權(quán)，協(xié)助政府制定相關(guān)的治理政策來(lái)改善環(huán)境，使經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展。三是生態(tài)實(shí)物補(bǔ)償，就是補(bǔ)償方通過(guò)物質(zhì)及生產(chǎn)要素等方式來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償，以實(shí)際物品來(lái)吸引受償方提高生產(chǎn)能力。四是生態(tài)智力補(bǔ)償，就是補(bǔ)償方通過(guò)技術(shù)服務(wù)對(duì)受償方進(jìn)行補(bǔ)償，幫助受償方培訓(xùn)專(zhuān)業(yè)人才，提高受償方的技術(shù)水平。比如，對(duì)于那些轉(zhuǎn)型做綠色產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，由政府來(lái)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼、信貸優(yōu)惠，在生態(tài)農(nóng)業(yè)上對(duì)他們培訓(xùn)，使他們成為生態(tài)型農(nóng)民，是一種比較好的生態(tài)補(bǔ)償方式。

2.利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推進(jìn)生態(tài)協(xié)同治理。

市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的形成是北部灣沿海海域生態(tài)治理的重要環(huán)節(jié)。為此，要轉(zhuǎn)變生態(tài)治理理念，打破政府壟斷，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓各治理主體發(fā)揮自身能力，開(kāi)啟生態(tài)治理領(lǐng)域項(xiàng)目的改造，在治理過(guò)程中既協(xié)同又競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，改善生產(chǎn)方式，淘汰落后的產(chǎn)能，提高經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，提高生態(tài)治理效率，減少負(fù)面效應(yīng)，加快生態(tài)協(xié)同治理進(jìn)程。

3.共擔(dān)成本，共享收益，增強(qiáng)生態(tài)治理動(dòng)力。

要通過(guò)行政手段和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體制來(lái)干預(yù)生態(tài)補(bǔ)償，建立合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，使各主體共同承擔(dān)生態(tài)治理的成本，共同分享生態(tài)治理的收益，增強(qiáng)各主體生態(tài)治理動(dòng)力，主動(dòng)參與到生態(tài)協(xié)同治理中。對(duì)于生態(tài)協(xié)同治理中出現(xiàn)的問(wèn)題，政府要進(jìn)行公平合理的評(píng)估，做到獎(jiǎng)懲分明。對(duì)于生態(tài)脆弱的地區(qū)，政府則要給以財(cái)政、技術(shù)等支持，協(xié)同其他主體來(lái)幫助傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)生態(tài)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）協(xié)同區(qū)域的治理

為了使生態(tài)協(xié)同治理的政策和手段更有權(quán)威性，要在這幾個(gè)相關(guān)行政區(qū)域之上成立一個(gè)跨區(qū)域生態(tài)治理的權(quán)威機(jī)構(gòu)，來(lái)對(duì)各區(qū)域、各主體的職責(zé)進(jìn)行規(guī)定，保證區(qū)域協(xié)同治理的一體性和獨(dú)立性。成立跨區(qū)域生態(tài)治理的機(jī)構(gòu)，既能避免每一個(gè)行政區(qū)域的地方保護(hù)主義行為，解決區(qū)域間的利益沖突，維護(hù)共同利益，又能促進(jìn)各行政區(qū)域的相互交流，形成既競(jìng)爭(zhēng)又合作的關(guān)系，提升公共海域的生態(tài)協(xié)同治理水平。通過(guò)建立跨區(qū)域生態(tài)治理的機(jī)構(gòu)，可以制定一系列生態(tài)協(xié)同治理的制度，明確各區(qū)域、各主體的職責(zé)，對(duì)各行政區(qū)域的生態(tài)治理行為進(jìn)行及時(shí)監(jiān)督，解決區(qū)域溝通少、協(xié)同難的問(wèn)題，避免地方政府的搭便車(chē)行為，共同完成公共海域的生態(tài)治理，促進(jìn)北部灣經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。

總之，共同利益是北部灣區(qū)域?qū)で笊鷳B(tài)協(xié)同治理的重要基礎(chǔ)，使各行政區(qū)域政府、企業(yè)、社會(huì)公眾的生態(tài)協(xié)同治理成為可能。要增進(jìn)北部灣的共容利益，增強(qiáng)各區(qū)域、各主體的合作意識(shí)，提高區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理的積極性，加快改善北部灣生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)北部灣生態(tài)文明。

本期插圖均為張琮作品

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A

1009-6566（2016）04-0014-04

國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“西部民族地區(qū)政府生態(tài)責(zé)任追究機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)13BMZ058）；廣西教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃項(xiàng)目：高校權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行研究（項(xiàng)目編號(hào)2014ZJ073）；廣西新世紀(jì)教改工程立項(xiàng)項(xiàng)目“地方工科院校行政管理專(zhuān)業(yè)實(shí)踐教學(xué)模式研究與實(shí)踐”（項(xiàng)目編號(hào)2014JGB149）。

2016-05-05

盧智增（1973—），男（瑤族），湖南江永人，桂林理工大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院教授，政治學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師，主要從事地方治理研究。梁橋麗（1992—），女（壯族），廣西上思人，湖南大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，主要從事公共管理研究。