PPP模式研究及其對我國水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的啟示

周　玄，王　通

PPP模式研究及其對我國水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的啟示

周玄1，王通2

（1.水利部海河水利委員會(huì)，天津300170；2.中原工學(xué)院法學(xué)院，河南鄭州451191）

通過對國內(nèi)外有關(guān)PPP模式文獻(xiàn)的歸納總結(jié)，得出PPP模式的基本結(jié)構(gòu)，進(jìn)而分析了應(yīng)用PPP模式的優(yōu)點(diǎn)和面臨的難點(diǎn)，結(jié)合我國現(xiàn)階段PPP模式的發(fā)展特點(diǎn)和相關(guān)成功案例，提出了水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)用PPP模式的建議，對我國水利事業(yè)發(fā)展具有一定的參考意義。

PPP模式；融資；水利建設(shè)

1　PPP模式綜述

PPP是英文Public-Private Partnerships的簡寫，字面直譯是公私伙伴關(guān)系，也稱PPP模式或PPP融資（本文稱PPP模式）。

1.1國外論述

關(guān)于PPP模式的概念，英國財(cái)政部《公私伙伴關(guān)系——政府的舉措》（2000年出版）提出PPP模式包含3個(gè)主要內(nèi)容：國有行業(yè)中引入私人部門所有制；鼓勵(lì)私人投資，利用私人部門的管理技術(shù)優(yōu)勢和財(cái)力支持來鞏固公共項(xiàng)目；擴(kuò)大政府服務(wù)的出售范圍，開發(fā)政府資產(chǎn)的商業(yè)潛能［1］。

加拿大PPP國家委員會(huì)認(rèn)為PPP模式是公共部門和私人部門之間的一種合作經(jīng)營關(guān)系，它建立在雙方各自經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過適當(dāng)?shù)馁Y源分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享機(jī)制，最好地滿足事先清晰界定的公共需求［2］。

歐盟委員會(huì)在《公私伙伴關(guān)系與共同體公共合同與特許法律綠皮書》（2004年發(fā)布）中指出PPP模式是指公共部門與私人部門之間的一種合作關(guān)系，其目的是為了提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項(xiàng)目或服務(wù)［2］。

1.2國內(nèi)論述

我國對PPP模式的研究歷時(shí)較短，但近些年相關(guān)的研究大幅增加，財(cái)政部政府與社會(huì)資本合作中心（PPP中心）副主任焦小平認(rèn)為，PPP不僅是政府的融資手段，更多的是一種公共產(chǎn)品公共服務(wù)新的市場供給方式；著名PPP和項(xiàng)目管理專家王守清教授認(rèn)為，PPP模式就是政府將某些專業(yè)領(lǐng)域的事情交給最擅長的企業(yè)，從而發(fā)揮企業(yè)的能動(dòng)性和創(chuàng)造性；中國投資協(xié)會(huì)副會(huì)長袁英華認(rèn)為，PPP模式有利于盤活社會(huì)存量資本，激發(fā)民間投資活力，緩解財(cái)政支付壓力，同時(shí)也有利于政府更好轉(zhuǎn)變職能，推進(jìn)財(cái)稅體制改革。

經(jīng)過對PPP模式的相關(guān)文獻(xiàn)歸納，總結(jié)得出：目前多數(shù)學(xué)者認(rèn)為PPP模式的概念有廣義和狹義之分，廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系［3］；狹義的PPP模式則指各種公私合營項(xiàng)目投資建設(shè)模式，主要包含BOT、TOT、DBFO等模式，見表1。這里主要討論的是狹義的PPP模式。

表1　PPP主要模式及內(nèi)容

2　PPP模式的基本結(jié)構(gòu)

PPP模式的組織結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜，沒有一個(gè)固定的標(biāo)準(zhǔn)形式，無論國內(nèi)外對PPP的理解有何不同，但PPP模式是一個(gè)基于政府組織和社會(huì)資本共同參與并且參與各方均能取得收益的融資模式，這一點(diǎn)是沒有爭議的。如圖1所示，政府組織和社會(huì)資本在特許經(jīng)營協(xié)議下共同出資參與成立PPP項(xiàng)目公司，公司通過金融機(jī)構(gòu)（可以由政府組織提供擔(dān)保）融資貸款，經(jīng)過前期咨詢和建設(shè)，項(xiàng)目完工后由運(yùn)營商（可以是PPP項(xiàng)目公司或者委托的運(yùn)營公司）在特許經(jīng)營協(xié)議的范圍內(nèi)對社會(huì)提供公共服務(wù)，同時(shí)接受政府組織和社會(huì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督約束，由社會(huì)公眾（消費(fèi)者）提供消費(fèi)支出，最終收益共享。

圖1　PPP模式的基本結(jié)構(gòu)及項(xiàng)目運(yùn)營流程

3　PPP模式的優(yōu)勢和難點(diǎn)

3.1優(yōu)勢

PPP模式是一種政府組織和社會(huì)資本之間資源優(yōu)化的項(xiàng)目運(yùn)作模式，相對于傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)的投資模式有著許多優(yōu)勢：①有效減輕政府組織的財(cái)政負(fù)擔(dān)，政府組織通過授予特許經(jīng)營權(quán)與社會(huì)資本合作開展公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，較大程度上可以減輕政府組織的財(cái)政負(fù)擔(dān)；②公共基礎(chǔ)設(shè)施竣工后交給更為專業(yè)的運(yùn)營公司來管理，必將使運(yùn)營公司積極提高資金使用效率和社會(huì)綜合管理水平，使公共基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)揮更大的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益；③政府組織與社會(huì)資本合作，可以給予社會(huì)資本更多的政策支持和貸款擔(dān)保等優(yōu)惠條件，為社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高盈利水平提供保證；④政府組織將部分基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營交給社會(huì)資本運(yùn)作，可以騰出更多的精力，更好地履行公共服務(wù)和社會(huì)監(jiān)管職責(zé)。

3.2難點(diǎn)

由于PPP模式比較復(fù)雜、項(xiàng)目涉及的金融資本比較大而且建設(shè)運(yùn)營期限較長，其運(yùn)營存在著一些難點(diǎn)：①資金管理方面，PPP項(xiàng)目的建設(shè)資金較大，需要多種渠道籌集，而且不同資金的融資成本也不盡相同，因此要在統(tǒng)籌兼顧好資金使用效率的同時(shí)提高資金的風(fēng)險(xiǎn)控制水平；②運(yùn)營監(jiān)管方面，PPP項(xiàng)目的許可經(jīng)營期限一般較長，運(yùn)營商要積極地做好社會(huì)服務(wù)，同時(shí)要做好公司的效益管控，如果運(yùn)營商管理不善，勢必影響公共服務(wù)質(zhì)量，因此政府組織要全程監(jiān)管項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營，以確保充分發(fā)揮其社會(huì)公共服務(wù)職能。

4　我國現(xiàn)階段PPP模式的特點(diǎn)

從20世紀(jì)80年代起，一部分外資開始進(jìn)入我國，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，我國就開始進(jìn)入PPP模式的探索階段。歷經(jīng)30年的探索，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，近幾年P(guān)PP項(xiàng)目開始進(jìn)入新的熱潮。2013年，中共十八屆三中全會(huì)決定允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營；2014年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》，提出要建立健全政府和社會(huì)資本合作（PPP）機(jī)制；2014年，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（以下簡稱《通知》），提出PPP模式是指在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。2014 年12月，財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作（PPP）中心成立，標(biāo)志著我國對PPP模式的探索已經(jīng)進(jìn)入到制度和體制建設(shè)階段。

《通知》對PPP模式進(jìn)行了描述：PPP模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。同時(shí)，指出了目前適用于PPP模式的范圍：城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目［4］。

從目前我國PPP模式的最新規(guī)定來看，我國的PPP模式主要是BOT模式。相對于其他模式來說，較為傳統(tǒng)的BOT模式也有著自身的特點(diǎn)，更符合我國國情和實(shí)際情況：一方面政府組織除提供政策和資金支持以外，更主動(dòng)地參與到項(xiàng)目的前期咨詢、建設(shè)運(yùn)營等各個(gè)環(huán)節(jié)，并且主動(dòng)承擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)，降低了社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)度；另一方面對于一些公益性程度高、后期收益較低的項(xiàng)目，政府會(huì)為企業(yè)提供一定的財(cái)政補(bǔ)助，用于彌補(bǔ)差額。也就是說，在政府組織降低財(cái)政壓力同時(shí)社會(huì)資本也減少了風(fēng)險(xiǎn)。

5　我國PPP模式應(yīng)用案例簡述

5.1深圳沙角B電廠

深圳沙角B電廠是深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)電力開發(fā)公司（深圳市能源集團(tuán)有限公司前身）與香港合和電力（中國）有限公司于1985年合作興建的，裝機(jī)容量為2×35萬kW，1988年正式投入商業(yè)運(yùn)行。1999年，項(xiàng)目運(yùn)營10年后移交深圳市廣深沙角B電力有限公司，目前深圳能源集團(tuán)股份有限公司和廣州發(fā)展實(shí)業(yè)控股集團(tuán)股份有限公司分別持有其64.77％、35.23％的股權(quán)。

項(xiàng)目合作期間，前期和建設(shè)時(shí)由雙方共同負(fù)責(zé)融資和建造，運(yùn)營時(shí)由香港合和電力（中國）有限公司獨(dú)立負(fù)責(zé)，整體收益率在38％左右。該項(xiàng)目是我國第一個(gè)PPP項(xiàng)目，屬于傳統(tǒng)的BOT項(xiàng)目，合作期間引進(jìn)了很多先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，取得良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

5.2北京地鐵4號(hào)線

北京地鐵4號(hào)線于2004年開工，2009年通車試運(yùn)營，工程總投資157億元，由京投公司（北京市政府國有獨(dú)資企業(yè)）出資2％、香港地鐵公司和首創(chuàng)集團(tuán)分別出資49％，三者共同組建了京港地鐵公司（PPP項(xiàng)目公司）。建成通車后，京港地鐵公司負(fù)責(zé)運(yùn)營管理和部分資產(chǎn)的更新維護(hù)，通過地鐵票款和商業(yè)經(jīng)營取得收益，30年（2009—2039年）特許經(jīng)營期后，將按照約定分別移交給北京市政府有關(guān)部門和4號(hào)線公司［4］。

該項(xiàng)目是我國城市軌道交通領(lǐng)域的首個(gè)PPP項(xiàng)目，也是我國探索PPP模式的一次新的突破，不僅減輕了政府組織的投資壓力，也提升了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主體的多元化，引入競爭機(jī)制，提升了管理和服務(wù)水平。目前，北京地鐵4號(hào)線日均客流量已超過100萬人次。從實(shí)際運(yùn)營情況來看，該項(xiàng)目實(shí)施效果良好。

6　我國水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入PPP模式的建議

近年來，我國加快水利改革發(fā)展步伐，2014年水利建設(shè)投資達(dá)到4 881億元，其中中央投資1 627億元，剩余資金除地方投資、社會(huì)投資之外大部分是銀行貸款。2014年，國務(wù)院確定在“十三五”結(jié)束前，我國要開工建設(shè)172項(xiàng)重大水利工程，今后一段時(shí)期，水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求量更大，資金缺口壓力也會(huì)更大。因此，要積極引入PPP模式，大力吸引社會(huì)資本投入。

由于水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對于其他行業(yè)具有很強(qiáng)的公益性，且投入資金大、建設(shè)周期長、盈利水平比較弱，目前主要以政府主導(dǎo)的投資模式社會(huì)資本參與度不高，因此要順利推行PPP模式就要從以下幾方面努力：

（1）提高資金支持力度。水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占用資金大、時(shí)間長，政府要積極拓寬社會(huì)資本的融資渠道，降低融資成本，減輕企業(yè)在還貸方面的壓力。

（2）加大政策支持力度。積極利用建設(shè)用地政策、金融政策和稅收政策向社會(huì)資本提供更大的優(yōu)惠力度，提高參與水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性。

（3）合理劃分項(xiàng)目內(nèi)容。對于水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中運(yùn)營收益較高的部分，合理分配收益；對于收益一般但社會(huì)公益較高的部分，可以不參與收益分配或給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。

（4）在選取合作的社會(huì)資本時(shí)，要充分考核其治理結(jié)構(gòu)、專業(yè)水平、經(jīng)營業(yè)績和誠信記錄等，同時(shí)要全程參與合作過程，強(qiáng)化監(jiān)督管理，確保水利基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營期間充分發(fā)揮公共服務(wù)職能。

（5）做好風(fēng)險(xiǎn)管控。水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資成本高，融資風(fēng)險(xiǎn)較大，參與合作的雙方要建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，同時(shí)政府組織做好在社會(huì)資本違約時(shí)能及時(shí)做好接手和后續(xù)的運(yùn)營管理工作。

（6）靈活運(yùn)用PPP模式。由于我國各地水資源分布不均、水情不同，各地的融資環(huán)境也不盡相同。因此，在研究PPP合作協(xié)議時(shí)要靈活運(yùn)用，確保項(xiàng)目發(fā)揮積極的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

2015年5月，國家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部聯(lián)合發(fā)文，確定黑龍江奮斗水庫等12個(gè)項(xiàng)目為第一批社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營試點(diǎn)項(xiàng)目，這必將為PPP模式在水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的應(yīng)用提供寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

［1］朱占波.城市生活垃圾處理的公私合作（PPP）模式研究［D］.重慶：重慶大學(xué)，2008.

［2］張衛(wèi)山.論中國公共基礎(chǔ)設(shè)施公私伙伴關(guān)系的民法調(diào)整［D］.長沙：湖南大學(xué)，2011.

［3］韓晴.國外基礎(chǔ)教育公私合作研究及啟示［D］.南京：南京師范大學(xué)，2011.

［4］郭上.北京地鐵4號(hào)線PPP模式案例分析［J］.中國財(cái)政，2014（9）：32-33.

TV-9；F407.9

A

1004-7328（2016）04-0068-03

10.3969/j.issn.1004-7328.2016.04.022

2016—03—10

周玄（1985—），女，經(jīng)濟(jì)師，主要從事水利財(cái)務(wù)管理工作。