修法促進(jìn)旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展

鄭清賢

旅游業(yè)資源消耗低，帶動(dòng)系數(shù)大，就業(yè)機(jī)會(huì)多，社會(huì)效益好，是帶動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力產(chǎn)業(yè)、富民惠民的民生產(chǎn)業(yè)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。鑒于福建旅游資源豐富獨(dú)特，享有“清新福建”的美譽(yù)，省委、省政府要求把旅游業(yè)培育成為我省國民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，設(shè)定了到2020年“旅游產(chǎn)業(yè)增加值占全省GDP的7%;全省年接待旅客總量達(dá)到5億人次，年均增長15%;旅游收入達(dá)到6900億元，年均增長17%;國內(nèi)過夜游客比重達(dá)60%，省內(nèi)居民人均出游達(dá)6次以上，旅游人均消費(fèi)達(dá)1400元，旅游購物消費(fèi)占總消費(fèi)比重達(dá)25%”的發(fā)展目標(biāo)。

2015年，我省全省累計(jì)接待游客2.67億人次，比增14.0%;實(shí)現(xiàn)旅游總收入3141.51億元，比增16.0%，各項(xiàng)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)均高于全國平均水平，超額完成“十二五”規(guī)劃既定目標(biāo)，旅游綜合帶動(dòng)效應(yīng)凸顯，為我省旅游業(yè)進(jìn)一步轉(zhuǎn)型升級(jí)打下良好基礎(chǔ)?！笆濉睍r(shí)期是我省旅游業(yè)科學(xué)發(fā)展、跨越發(fā)展的黃金發(fā)展期。為了合理保護(hù)、開發(fā)、利用旅游資源，維護(hù)旅游市場秩序，保障旅游者和旅游經(jīng)營者的合法權(quán)益，促進(jìn)旅游業(yè)健康發(fā)展，7月29日，省人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議表決通過了修訂后的《福建省旅游條例》（以下簡稱《條例》）?！稐l例》堅(jiān)持“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，立足福建旅游業(yè)發(fā)展實(shí)際，把促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展作為立法的核心目標(biāo)，同時(shí)把旅游資源和環(huán)境保護(hù)作為立法的重要關(guān)注點(diǎn)，突出問題導(dǎo)向立法，注重法條的針對(duì)性和可操作性。

《條例》共67條，設(shè)置了總則、旅游規(guī)劃與資源保護(hù)利用、旅游促進(jìn)與保障、權(quán)益保護(hù)與經(jīng)營規(guī)范、旅游交流與合作、旅游安全、旅游監(jiān)督管理、法律責(zé)任和附則等9章。

構(gòu)建旅游發(fā)展多元治理機(jī)制

旅游產(chǎn)業(yè)構(gòu)成要素復(fù)雜多樣，產(chǎn)業(yè)鏈長、涉及面廣、綜合性強(qiáng)，強(qiáng)化有關(guān)部門的旅游服務(wù)和監(jiān)管職能，是優(yōu)化旅游業(yè)發(fā)展環(huán)境，確保旅游業(yè)健康發(fā)展的重要措施。為此，《條例》從如下方面作出規(guī)定：一是明確了政府職責(zé)?！稐l例》要求政府加強(qiáng)對(duì)旅游業(yè)發(fā)展工作的領(lǐng)導(dǎo)，將旅游業(yè)發(fā)展納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并以財(cái)政資金設(shè)立旅游發(fā)展專項(xiàng)資金，作為旅游業(yè)投入和扶持資金的來源。二是確立了旅游部門主管、其他部門分工協(xié)作的旅游管理體制?！稐l例》規(guī)定，旅游部門指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、管理和監(jiān)督本區(qū)域的旅游業(yè)，其他相關(guān)部門則各司其責(zé)，做好旅游業(yè)發(fā)展的相關(guān)工作。三是規(guī)定了行業(yè)參與治理機(jī)制?！稐l例》允許設(shè)立旅游行業(yè)組織，要求旅游行業(yè)組織完善行業(yè)自律機(jī)制，接受旅游主管部門的指導(dǎo)。四是賦予了全社會(huì)擴(kuò)大旅游宣傳的義務(wù)?！稐l例》要求政府及其部門開展旅游宣傳教育、新聞媒體開展旅游公益宣傳，以提高全社會(huì)健康、文明、環(huán)保、安全的旅游意識(shí)。

強(qiáng)化旅游開發(fā)中保護(hù)資源要求

旅游發(fā)展規(guī)劃對(duì)合理開發(fā)和保護(hù)旅游資源，促進(jìn)旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，發(fā)展旅游業(yè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持先規(guī)劃、后開發(fā)的原則。但長期以來，我省旅游項(xiàng)目建設(shè)還存在著缺乏規(guī)劃、盲目規(guī)劃、規(guī)劃不落實(shí)以及落實(shí)走樣等現(xiàn)象，造成了旅游發(fā)展中的隨意性。為此，《條例》對(duì)旅游開發(fā)作出如下要求：一是規(guī)劃先行，要求旅游開發(fā)和旅游景區(qū)、旅游飯店等主要旅游要素項(xiàng)目的新建、改建、擴(kuò)建，政府編制或調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃及其他涉及旅游的專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)應(yīng)當(dāng)與旅游發(fā)展規(guī)劃相銜接，還要求有關(guān)部門審批旅游重點(diǎn)項(xiàng)目前必須征求同級(jí)旅游行政主管部門的意見;二是保護(hù)優(yōu)先，要求旅游開發(fā)不得破壞旅游資源，禁止建設(shè)對(duì)環(huán)境有害的項(xiàng)目或損害景觀整體效果的設(shè)施，具體實(shí)施過程中必須進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià);三是注意協(xié)調(diào)，要求開發(fā)利用自然資源的應(yīng)保護(hù)自然景觀和生態(tài)環(huán)境，確保其建設(shè)規(guī)模與建筑風(fēng)格與周邊環(huán)境相協(xié)調(diào)，開發(fā)利用人文資源的必須保護(hù)其特有的歷史風(fēng)貌、文化特質(zhì)和民族特色。此外，為了吸引資金加快旅游開發(fā)，盡快完善旅游基礎(chǔ)設(shè)施，提升旅游服務(wù)品質(zhì)，《條例》還鼓勵(lì)各類資本參與旅游開發(fā)、建設(shè)和經(jīng)營，并且允許旅游資源的所有權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)適度分離。

明確民宿法律地位及發(fā)展要求

隨著鄉(xiāng)村游興起，具有鮮明地方特色和文化元素的民宿回應(yīng)了旅游者的普遍需求。然而，上位法未對(duì)此作出相關(guān)規(guī)定，民宿法律地位不明確，給發(fā)展帶來諸多問題和困難，也容易產(chǎn)生治安、消防等安全隱患。為此，《條例》將民宿界定為有別于賓館、飯店等傳統(tǒng)旅館的一種新型業(yè)態(tài)。其規(guī)定，在鄉(xiāng)村和旅游景區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等特定區(qū)域，居民可以利用自有住宅或租賃他人住宅，結(jié)合當(dāng)?shù)厝宋?、自然景觀、生態(tài)環(huán)境資源及農(nóng)林牧漁生產(chǎn)活動(dòng)，開辦民宿，為旅游者提供住宿、餐飲等服務(wù)。二是設(shè)定民宿設(shè)施的基本規(guī)范。民宿的建筑、設(shè)施設(shè)備和經(jīng)營服務(wù)應(yīng)當(dāng)具備必要的治安、消防等方面的安全條件和衛(wèi)生要求。三是對(duì)政府在扶持和促進(jìn)民宿業(yè)發(fā)展方面提出具體的要求。民宿業(yè)的發(fā)展應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、安全有序、體現(xiàn)特色、保護(hù)生態(tài)的原則，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門編制本行政區(qū)域民宿業(yè)發(fā)展規(guī)劃，制定相應(yīng)的政策措施，及時(shí)協(xié)調(diào)解決民宿發(fā)展中的問題，還要求有關(guān)部門必須簡化手續(xù)，提高辦事效率。四是為了切實(shí)保障旅游者人身和財(cái)產(chǎn)安全，規(guī)范民宿發(fā)展，規(guī)定由省政府組織相關(guān)部門制定民宿相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及管理辦法。

規(guī)定多種促進(jìn)旅游發(fā)展途徑

針對(duì)我省旅游產(chǎn)業(yè)大而不強(qiáng)的狀況和旅游業(yè)跨領(lǐng)域、跨行業(yè)、跨部門融合發(fā)展日益明顯的趨勢，為了加速我省旅游產(chǎn)業(yè)科學(xué)發(fā)展、跨越發(fā)展的進(jìn)程，《條例》規(guī)定了如下促進(jìn)措施：一是要求政府完善旅游公共服務(wù)設(shè)施，創(chuàng)新旅游休閑形式;二是要求旅游部門加強(qiáng)旅游信息化建設(shè)和創(chuàng)新旅游宣傳營銷方式，開發(fā)境內(nèi)外客源市場;三是要求旅游行業(yè)推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè);四是要求豐富旅游產(chǎn)品，促進(jìn)旅游與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，推動(dòng)休閑度假旅游與觀光旅游共同發(fā)展;五是創(chuàng)新旅游業(yè)態(tài)，鼓勵(lì)發(fā)展海洋旅游、鄉(xiāng)村旅游和購物旅游等新型旅游業(yè)態(tài)。六是鼓勵(lì)旅游實(shí)行“互聯(lián)網(wǎng)+”方式。

同時(shí)，立法調(diào)研過程中了解到的我省旅游資源雖豐富，但由于旅游資源及其經(jīng)營管理中部門、行業(yè)和地區(qū)的分割，導(dǎo)致我省旅游資源存在規(guī)模小、零散、同質(zhì)化等問題，一定程度上制約了我省旅游業(yè)發(fā)展。針對(duì)上述情況，《條例》立足于破解行業(yè)發(fā)展瓶頸，致力于突破行業(yè)壁壘，從如下方面為旅游業(yè)的健康發(fā)展提供了保障：一是整合旅游資源。要求跨行政區(qū)域且適宜整體利用的旅游資源由共同的上一級(jí)政府編制或由相關(guān)政府協(xié)商編制統(tǒng)一的旅游發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)解決旅游規(guī)劃實(shí)施中的重大問題。二是用地保障，要求政府統(tǒng)籌安排旅游項(xiàng)目用地、用林和用海指標(biāo)。三是開放區(qū)域旅游市場，禁止任何單位和個(gè)人設(shè)置市場壁壘，限制、阻礙區(qū)域外的旅行社、導(dǎo)游和旅游車輛在本地的合法旅游經(jīng)營活動(dòng)。四是車輛保障，鼓勵(lì)符合條件的旅游運(yùn)輸企業(yè)開展跨區(qū)域運(yùn)營業(yè)務(wù)。五是人才保障，要求教育、人社、旅游等部門加強(qiáng)旅游專業(yè)人才培養(yǎng)，提高旅游從業(yè)人員素質(zhì)。六是資金保障，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開發(fā)適合旅游企業(yè)需求特點(diǎn)的金融產(chǎn)品，創(chuàng)新發(fā)展旅游融資產(chǎn)業(yè)和模式。七是客源保障，開放旅行社參與政府采購和服務(wù)外包業(yè)務(wù)，要求縣級(jí)以上政府應(yīng)當(dāng)推動(dòng)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位落實(shí)職工帶薪年假休假制度，鼓勵(lì)職工開展旅游休閑消費(fèi)。八是發(fā)展與境外旅游合作，完善閩臺(tái)澳旅游合作機(jī)制，構(gòu)建環(huán)海峽旅游圈，建立與海上絲綢之路沿線國家和地區(qū)的旅游協(xié)作機(jī)制。

加強(qiáng)監(jiān)管維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益

良好的市場秩序、規(guī)范的經(jīng)營行為，是做大做強(qiáng)我省旅游品牌的基礎(chǔ)條件。誠信缺失是現(xiàn)實(shí)生活中影響旅游服務(wù)質(zhì)量和公眾意見最大的問題。為了規(guī)范經(jīng)營者行為，保護(hù)旅游消費(fèi)者權(quán)益，《條例》構(gòu)建了如下制度：一是付費(fèi)旅游項(xiàng)目和購物場所應(yīng)當(dāng)事先約定制度，且要求在旅游合同中在顯著位置清晰標(biāo)明，如未事先約定則不得安排。二是旅游消費(fèi)價(jià)格公開制度，要求旅游經(jīng)營者對(duì)所提供的旅游商品和服務(wù)明碼標(biāo)價(jià)，禁止“零團(tuán)費(fèi)”、虛假標(biāo)價(jià)和強(qiáng)迫消費(fèi)。三是景區(qū)門票漲價(jià)聽證制度，要求依托國家自然、文化等公共資源興建的景區(qū)門票和景區(qū)內(nèi)游覽場所、交通工具等獨(dú)立收費(fèi)項(xiàng)目必須實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，如需調(diào)價(jià)還得進(jìn)行聽證。四是明定了旅行社、導(dǎo)游、領(lǐng)隊(duì)、旅游車輛駕駛員的禁止性行為，包括索取“小費(fèi)”、擅自賣團(tuán)、并團(tuán)或轉(zhuǎn)團(tuán)、甩團(tuán)（客）、強(qiáng)迫消費(fèi)等。五是景區(qū)實(shí)行講解員和導(dǎo)游講解并行制度，禁止景區(qū)限制旅游團(tuán)導(dǎo)游自行講解。六是旅游投訴限時(shí)處理制度，要求政府明確統(tǒng)一的旅游投訴受理機(jī)構(gòu)，對(duì)于投訴事項(xiàng)以當(dāng)場處理為主，實(shí)在無法當(dāng)場處理的應(yīng)在法定期限內(nèi)處理。七是旅游聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，協(xié)調(diào)解決旅游聯(lián)合執(zhí)法中的重大、突出問題。八是旅游經(jīng)營者信用評(píng)價(jià)制度，剝奪一般失信旅游經(jīng)營者一年內(nèi)享受政府優(yōu)惠政策的資格，將嚴(yán)重失信旅游經(jīng)營者列為重點(diǎn)監(jiān)督檢查者并向社會(huì)公布，同時(shí)通報(bào)給銀行、證券、保險(xiǎn)等機(jī)構(gòu)。

注重旅游消費(fèi)者安全保障

安全生產(chǎn)責(zé)任事關(guān)旅游切身利益。為了保障旅游安全，確保游客玩得安心，《條例》從如下方面進(jìn)行了規(guī)定：一是要求政府建立和完善旅游安全綜合監(jiān)管及救援保障體系，制定旅游安全預(yù)案。二是鼓勵(lì)投保旅游責(zé)任險(xiǎn)和游客人身意外傷害險(xiǎn)。三是及時(shí)發(fā)布旅游安全風(fēng)險(xiǎn)提示和預(yù)警信息，必要時(shí)可以要求旅游經(jīng)營者調(diào)整或終止旅游活動(dòng)。四是制定旅游安全應(yīng)急預(yù)案，并加強(qiáng)旅游消費(fèi)者安全警示教育。五是制定和實(shí)施旅游安全預(yù)警機(jī)制。六是5A級(jí)景區(qū)配備醫(yī)療和救援隊(duì)伍。七是高風(fēng)險(xiǎn)旅游項(xiàng)目配備安保人員制度。

新頒布的《條例》適應(yīng)了我省旅游業(yè)發(fā)展的新形勢，必將有力地推動(dòng)福建旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，進(jìn)一步規(guī)范旅游市場秩序，保護(hù)和合理開發(fā)利用旅游資源，加速福建旅游產(chǎn)業(yè)科學(xué)發(fā)展、跨越發(fā)展的進(jìn)程。