廣東省博羅縣生態(tài)公益林的建設(shè)管理現(xiàn)狀與發(fā)展對(duì)策

溫玉叢

(博羅縣農(nóng)業(yè)和林業(yè)局，廣東惠州 516100)

Note: Data were collected at 2014; all the national level data were also provincial level data.

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廣東省博羅縣生態(tài)公益林的建設(shè)管理現(xiàn)狀與發(fā)展對(duì)策

溫玉叢

(博羅縣農(nóng)業(yè)和林業(yè)局，廣東惠州 516100)

生態(tài)公益林是林業(yè)生態(tài)建設(shè)的主體。筆者通過(guò)闡述當(dāng)前廣東省博羅縣生態(tài)公益林的區(qū)劃與分布、效益補(bǔ)償?shù)穆鋵?shí)以及管護(hù)體系的建立和完善，分析了目前當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)公益林的建設(shè)管理現(xiàn)狀，在“國(guó)家-省-市”三級(jí)生態(tài)公益林建設(shè)管理體系逐步健全的同時(shí)，進(jìn)一步建立縣級(jí)生態(tài)公益林，并分別從科學(xué)區(qū)劃、加強(qiáng)管護(hù)和宣傳、拓寬投入和多功能森林經(jīng)營(yíng)的實(shí)施等方面提出了相關(guān)建議和發(fā)展對(duì)策。

生態(tài)公益林；建設(shè)管理；效益補(bǔ)償；管護(hù)體系；檔案管理

1994年廣東省在全國(guó)率先按照森林多種功能的主導(dǎo)利用區(qū)劃生態(tài)公益林和商品林。1999年起廣東省實(shí)施生態(tài)公益林效益補(bǔ)償制度[1]，自此博羅縣在全省生態(tài)公益林的建設(shè)和管理道路上始終堅(jiān)持森林分類經(jīng)營(yíng)原則，1999年初步劃定生態(tài)公益林并全面落實(shí)補(bǔ)償制度，2003年首次核定并全面界定了省級(jí)生態(tài)公益林，之后逐步區(qū)劃界定了國(guó)家級(jí)和市級(jí)生態(tài)公益林，目前正在積極建立并完善縣級(jí)生態(tài)公益林的建設(shè)和管理體系。由于公益林屬于一種社會(huì)公共商品，其生態(tài)效能具有外部性、非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性等多種特征，使得其經(jīng)營(yíng)管理、補(bǔ)償問(wèn)題一直是林業(yè)發(fā)展工作的重中之重[2]。此外，隨著生態(tài)環(huán)境建設(shè)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求以及森林資源區(qū)劃管理的調(diào)整，也給生態(tài)公益林的建設(shè)和管理帶來(lái)問(wèn)題和機(jī)遇。筆者通過(guò)闡述和分析當(dāng)前博羅縣生態(tài)公益林的區(qū)劃與分布、效益補(bǔ)償?shù)穆鋵?shí)以及管護(hù)體系的建立和完善，分別

從區(qū)劃、管護(hù)、補(bǔ)償、經(jīng)營(yíng)和宣傳5個(gè)方面針對(duì)性地對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)公益林的建設(shè)和管理提出相關(guān)建議和對(duì)策。

1　生態(tài)公益林的區(qū)劃與分布

據(jù)2014年底數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，博羅縣現(xiàn)有林業(yè)用地面積12.36萬(wàn)hm2，區(qū)劃界定的市級(jí)及以上生態(tài)公益林面積共計(jì)4.17萬(wàn)hm2，生態(tài)公益林占全縣林業(yè)用地面積比率約為33.75%，核定生態(tài)公益林小(細(xì))班2 605個(gè)，其中林種類型以水源涵養(yǎng)林和水土保持林為主(表1)。國(guó)家級(jí)重點(diǎn)生態(tài)公益林主要分布在東江沿岸的石壩、觀音閣、柏塘、楊村、泰美、羅陽(yáng)和龍溪7個(gè)鎮(zhèn)；省級(jí)生態(tài)公益林的區(qū)域覆蓋面較廣，在除園洲鎮(zhèn)和石灣鎮(zhèn)的其余鎮(zhèn)(管委會(huì))均有分布；市級(jí)生態(tài)公益林主要分布在橫河鎮(zhèn)和泰美鎮(zhèn)，林種類型均為水源涵養(yǎng)林。近年來(lái)當(dāng)?shù)夭块T(mén)正在逐步加大對(duì)水源涵養(yǎng)林的建設(shè)和管理力度，強(qiáng)化了森林資源的培育和管護(hù)工作。

表1　博羅縣生態(tài)公益林類型及分布面積

注：數(shù)據(jù)為2014年統(tǒng)計(jì)，所有國(guó)家級(jí)同時(shí)為省級(jí)。

Note:Datawerecollectedat2014;allthenationalleveldatawerealsoprovincialleveldata.

可以看出，博羅縣已經(jīng)區(qū)劃調(diào)整了國(guó)家-省-市三級(jí)生態(tài)公益林分布體系，而且從2013年開(kāi)始，正在構(gòu)建區(qū)劃縣級(jí)生態(tài)公益林，計(jì)劃將當(dāng)?shù)芈糜吸S金線路沿線可視范圍的森林資源納入縣級(jí)生態(tài)公益林進(jìn)行綜合治理及嚴(yán)格保護(hù)，規(guī)劃保護(hù)面積0.84萬(wàn)hm2，共涉及沿線湖鎮(zhèn)、柏塘、橫河和公莊4個(gè)鎮(zhèn)的部分區(qū)域，以此來(lái)通過(guò)優(yōu)化樹(shù)種結(jié)構(gòu)提升區(qū)域景觀和生態(tài)功能，實(shí)現(xiàn)生態(tài)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益的最大化。

2　生態(tài)公益林的效益補(bǔ)償

生態(tài)公益林效益補(bǔ)償資金是對(duì)生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)濟(jì)損失給予適當(dāng)補(bǔ)償[3]，屬專項(xiàng)資金，分為損失性補(bǔ)償和管護(hù)經(jīng)費(fèi)兩部分。損失性補(bǔ)償資金分別用于國(guó)家級(jí)、省級(jí)及市級(jí)生態(tài)公益林的林木所有者或林地經(jīng)營(yíng)者的損失性補(bǔ)償和生態(tài)公益林的管護(hù)；管護(hù)經(jīng)費(fèi)包括管護(hù)人員經(jīng)費(fèi)、管理經(jīng)費(fèi)和相應(yīng)的省、市統(tǒng)籌費(fèi)，分別用于管護(hù)人員工資、工具購(gòu)置、建立森林資源檔案、森林防火、有害生物防治、檢查驗(yàn)收及縣、鎮(zhèn)、村協(xié)調(diào)管理費(fèi)用等[4-5]。

相對(duì)應(yīng)于博羅縣生態(tài)公益林的區(qū)劃體系，其效益補(bǔ)償工作也是遵循“國(guó)家-省-市”三級(jí)生態(tài)公益林效益補(bǔ)償體系進(jìn)行的，其發(fā)放也是嚴(yán)格按照國(guó)家、省和市級(jí)政府的相關(guān)文件依法進(jìn)行的。其中，國(guó)家級(jí)效益補(bǔ)償資金直接支付給重點(diǎn)生態(tài)公益林的所有者或經(jīng)營(yíng)者；省、市級(jí)效益補(bǔ)償資金下發(fā)的為損失性補(bǔ)償資金，需在補(bǔ)償對(duì)象和補(bǔ)償資金額經(jīng)市、縣林業(yè)部門(mén)確認(rèn)、財(cái)政局審核無(wú)誤后，由縣財(cái)政局和林業(yè)局聯(lián)合發(fā)文，再通過(guò)補(bǔ)償對(duì)象所在鎮(zhèn)財(cái)政所發(fā)放給補(bǔ)償對(duì)象。

目前正在建立對(duì)納入縣級(jí)生態(tài)公益林的補(bǔ)償機(jī)制，計(jì)劃由縣財(cái)政安排資金，對(duì)有旅游價(jià)值、可通過(guò)旅游開(kāi)發(fā)的林地按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償；不適宜通過(guò)旅游開(kāi)發(fā)的林地，在進(jìn)行一定補(bǔ)償后，同時(shí)由林業(yè)部門(mén)和當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府指導(dǎo)承包者或村民種植生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益結(jié)合的樹(shù)種。

3　生態(tài)公益林的管護(hù)體系

3.1生態(tài)公益林的管護(hù)首先，成立了博羅縣生態(tài)公益林管理站，建立健全生態(tài)公益林管理機(jī)構(gòu)，落實(shí)好全縣生態(tài)公益林的日常管理工作，加強(qiáng)生態(tài)公益林管護(hù)力度。目前，全縣落實(shí)管護(hù)人員188人，簽訂管護(hù)責(zé)任面積為4.17萬(wàn)hm2，管護(hù)面積落實(shí)率為100%；其次，落實(shí)生態(tài)公益林目標(biāo)責(zé)任制，縣政府與各鎮(zhèn)府(管委會(huì))會(huì)同森林防火、森林資源任期目標(biāo)責(zé)任制等簽訂責(zé)任書(shū)，實(shí)行每年考核，落實(shí)獎(jiǎng)懲；此外，還要進(jìn)一步完善生態(tài)公益林管護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極推進(jìn)生態(tài)公益林區(qū)城建界樁、界碑和公告牌，明確界線和管護(hù)規(guī)定，提高全社會(huì)對(duì)生態(tài)公益林建設(shè)和管護(hù)的積極性。

3.2生態(tài)公益林的檔案管理為確保博羅縣生態(tài)公益林管理工作的有序開(kāi)展，充分發(fā)揮檔案信息在林業(yè)管理工作中的作用，當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門(mén)一直在積極建立規(guī)范的生態(tài)公益林檔案管理信息體系。隨著生態(tài)公益林建設(shè)和發(fā)展，各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)均下發(fā)了一系列規(guī)章制度和實(shí)施辦法，針對(duì)下發(fā)的文件和生態(tài)公益林界定過(guò)程中形成的技術(shù)文件資料、營(yíng)造林設(shè)計(jì)圖等資料進(jìn)行分類歸檔和計(jì)算機(jī)的信息化存檔，構(gòu)建基層工作開(kāi)展的制度保障體系。對(duì)生態(tài)公益林的效益補(bǔ)償資金，依據(jù)文件要求，針對(duì)補(bǔ)償對(duì)象分別建立國(guó)家-省-市三級(jí)效益補(bǔ)償資金檔案表，嚴(yán)格按照發(fā)放程序及時(shí)落實(shí)。

3.3林業(yè)工程的實(shí)施積極推進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施，加強(qiáng)幼林撫育，開(kāi)展撫育施肥大行動(dòng)，同時(shí)抓好生態(tài)公益林林分改造，對(duì)立地條件差、生態(tài)脆弱、涵養(yǎng)水源差、病蟲(chóng)害嚴(yán)重(如松材線蟲(chóng)病感染區(qū)或桉樹(shù))的純林等無(wú)培育前途的林分進(jìn)行改造，即重新造林或補(bǔ)植套種鄉(xiāng)土闊葉樹(shù)種，提高林分質(zhì)量，提升生態(tài)功能等級(jí)。逐步進(jìn)行了東江流域水源涵養(yǎng)林、綠色通道、道路兩改造和兩提升以及有害生物防治等一系列重大工程，通過(guò)這些省、市和縣級(jí)項(xiàng)目的實(shí)施，有力地促進(jìn)了生態(tài)公益林幼林林木生長(zhǎng)、林種優(yōu)化和森林健康，有效地控制了松材線蟲(chóng)病和薇甘菊等重大有害生物的蔓延危害，進(jìn)一步提升了森林生態(tài)功能等級(jí)。從2010年以來(lái)共投入7 000多萬(wàn)元對(duì)生態(tài)公益林進(jìn)行了改造、補(bǔ)植套種、幼林撫育和森林資源的保護(hù)，通過(guò)種植樟樹(shù)、荷木和黎蒴等鄉(xiāng)土闊葉樹(shù)種進(jìn)行補(bǔ)植套種或改造提升，至2014年統(tǒng)計(jì)共實(shí)施造林面積約0.25萬(wàn)hm2，幼林撫育0.19萬(wàn)hm2。

4　發(fā)展對(duì)策

4.1科學(xué)區(qū)劃，提高生態(tài)功能當(dāng)前博羅縣生態(tài)公益林面積只占縣屬林地面積的33.75%，相比于北京市公益林占林地面積的79.9%，四川省71.7%，云南省49.7%等[1]，顯然偏低。隨著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)和城市建設(shè)的需要，人們?cè)桨l(fā)關(guān)注作為生態(tài)建設(shè)的主力軍的生態(tài)公益林的建設(shè)管理，因此，及時(shí)區(qū)劃調(diào)整，對(duì)于生態(tài)區(qū)位比較重要的區(qū)域，如東江沿岸、水庫(kù)周邊、高速公路兩旁可視范圍內(nèi)的林地應(yīng)逐步區(qū)劃為生態(tài)公益林，提高生態(tài)公益林等級(jí)；此外，應(yīng)正確處理好商品林、生態(tài)林的發(fā)展與生態(tài)建設(shè)的關(guān)系，探索森林分類經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制，按照適地適樹(shù)的原則做好造林前的規(guī)劃設(shè)計(jì)和咨詢服務(wù)，努力推廣鄉(xiāng)土闊葉樹(shù)種的栽植和引導(dǎo)，加強(qiáng)生態(tài)公益林林分改造，在涵養(yǎng)水源、生物多樣性等生態(tài)功能提升上發(fā)揮重要作用。

4.2嚴(yán)格落實(shí)，增強(qiáng)管護(hù)進(jìn)一步加大管護(hù)力度，嚴(yán)格落實(shí)好各項(xiàng)措施。一是建立健全縣級(jí)-鎮(zhèn)級(jí)-村級(jí)生態(tài)公益林管護(hù)模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站作為林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的最基層組織，由于人員、經(jīng)費(fèi)、管理體制等原因，嚴(yán)重制約其職能發(fā)揮，致使山林管護(hù)出現(xiàn)缺陷和漏洞。因此，加強(qiáng)縣、鄉(xiāng)林業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，科學(xué)核定編制、落實(shí)人員經(jīng)費(fèi)就尤為重要。二是進(jìn)一步完善生態(tài)公益林管護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和病蟲(chóng)害防治工作，同時(shí)營(yíng)造生物防火林帶等森林防火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)納入國(guó)家和省級(jí)生態(tài)公益林效益補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)公益林，要在林區(qū)邊緣的交通要道口立碑公示，明確界線和管護(hù)規(guī)定。三是嚴(yán)格控制林木采伐，加強(qiáng)森林資源管理。按照林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)要求進(jìn)行分類管理和分類限額，對(duì)生態(tài)區(qū)位重要的商品林繼續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行森林采伐限額制度，著力抓好伐區(qū)源頭的伐前、伐中、伐后及審批的各個(gè)環(huán)節(jié)，嚴(yán)格控制天然林和江河、水庫(kù)、公路兩旁林木的采伐。對(duì)控制采伐范圍應(yīng)認(rèn)真做好規(guī)劃。

4.3拓寬投入渠道，提高生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)生態(tài)公益林發(fā)揮的生態(tài)效益是巨大的，上級(jí)財(cái)政投入的補(bǔ)償資金實(shí)際上是一種補(bǔ)助，遠(yuǎn)不能滿足生態(tài)公益林持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展需要。目前，生態(tài)公益林效益補(bǔ)償資金的標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低，與林農(nóng)進(jìn)行木材生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所獲得的經(jīng)濟(jì)效益及專家評(píng)估的效益600元/(hm2·a)差距較大，應(yīng)避免使山林經(jīng)營(yíng)者在劃定生態(tài)公益林與商品林的問(wèn)題上出現(xiàn)分歧，提高他們參與林業(yè)生態(tài)建設(shè)的積極性。因此，各級(jí)政府要加大財(cái)政投入，除了每年安排的專項(xiàng)資金，還要進(jìn)一步增加生態(tài)公益林效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)者的積極性，同時(shí)管護(hù)經(jīng)費(fèi)的增加也有利于工作人員對(duì)林區(qū)的管護(hù)，從而促進(jìn)生態(tài)公益林的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。此外，要拓寬融資渠道，落實(shí)有關(guān)規(guī)定，使得益于林業(yè)的水電、旅游等行業(yè)的經(jīng)營(yíng)收益按一定比例上交財(cái)政，劃撥用于林業(yè)生態(tài)建設(shè)，為林業(yè)生態(tài)建設(shè)提供充足的資金保障。

4.4實(shí)施多功能森林經(jīng)營(yíng)，提高生態(tài)效益森林經(jīng)營(yíng)管理是森林可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，提高森林經(jīng)營(yíng)水平有助于提高森林的生產(chǎn)力，發(fā)揮出森林的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益[6]。一方面通過(guò)科學(xué)區(qū)劃，實(shí)施分類經(jīng)營(yíng)，針對(duì)不同森林類型開(kāi)展多功能森林經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)，選擇一批新農(nóng)村建設(shè)示范點(diǎn)作為先行點(diǎn)，把綠化與鄉(xiāng)土樹(shù)種、珍貴樹(shù)種等實(shí)用栽培技術(shù)推廣有機(jī)結(jié)合起來(lái)，以點(diǎn)帶面、示范推動(dòng)，進(jìn)一步提高綠化成效；另外，還要特色經(jīng)營(yíng)，基層試點(diǎn)可以結(jié)合地域條件、歷史文化以及發(fā)展模式，開(kāi)展有特色的多功能森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃設(shè)計(jì)，通過(guò)整個(gè)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和生產(chǎn)效率的提高，持續(xù)提升、維持和充分利用每個(gè)區(qū)域的森林功能，提高森林的再生性和適應(yīng)性，使森林的整體效益持續(xù)優(yōu)化。

4.5加大宣傳力度，增強(qiáng)保護(hù)意識(shí) 生態(tài)公益林的保護(hù)是一項(xiàng)社會(huì)性很強(qiáng)的工作,為進(jìn)一步增強(qiáng)群眾生態(tài)保護(hù)意識(shí)，提高全民愛(ài)林、護(hù)林、管林的積極性，提升生態(tài)公益林的管理水平和管理質(zhì)量，相關(guān)部門(mén)應(yīng)采取多種形式進(jìn)行廣泛宣傳。一是利用廣播電視等新聞媒體，結(jié)合森林防火和森林城市建設(shè)工作，積極宣傳生態(tài)公益林的有關(guān)政策法規(guī)，如補(bǔ)償對(duì)象界定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公布及管護(hù)規(guī)定等。二是通過(guò)張貼宣傳圖片以及科技下鄉(xiāng)活動(dòng)向林農(nóng)派發(fā)相關(guān)法規(guī)及宣傳圖冊(cè)等資料，同時(shí)充分發(fā)揮基層林業(yè)站和村委會(huì)的作用，進(jìn)一步加大宣傳的廣度和力度，讓公民盡可能多地了解林木資源的生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。只有增強(qiáng)全民的保護(hù)意識(shí),調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量，才能更好地建設(shè)生態(tài)公益林。

5　結(jié)語(yǔ)

森林是陸地自然生態(tài)系統(tǒng)的主體。保護(hù)森林資源、維護(hù)森林生態(tài)系統(tǒng)安全是我國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)極其重要的任務(wù)[7]。生態(tài)公益林的建設(shè)管理作為林業(yè)生態(tài)建設(shè)的重要組成部分，在推進(jìn)森林資源保護(hù)和發(fā)展方面發(fā)揮著主體作用。生態(tài)公益林的建設(shè)管理始終在不斷調(diào)整和完善之中，筆者分別從區(qū)劃調(diào)整、分布區(qū)域、林種類型、效益補(bǔ)償和管護(hù)體系等方面對(duì)其發(fā)展管理進(jìn)行了分析。博羅縣的生態(tài)公益林建設(shè)在更好地突出生態(tài)公益林生態(tài)功能的同時(shí)，也在探索和關(guān)注其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)功能，比如當(dāng)?shù)乜h級(jí)生態(tài)公益林就是以打造旅游黃金通道進(jìn)行區(qū)劃設(shè)計(jì)的。森林具有多種森林功能和效益，生態(tài)公益林也具有實(shí)現(xiàn)多種功能和效益的屬性，關(guān)鍵是如何經(jīng)營(yíng)管理，這也許是當(dāng)下林業(yè)工作者需要切實(shí)探索的問(wèn)題。

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[4] 財(cái)政部、國(guó)家林業(yè)局關(guān)于印發(fā)《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》的通知：財(cái)農(nóng)[2007]7號(hào)[A].2007.

[5] 廣東省財(cái)政廳關(guān)于印發(fā)《廣東省生態(tài)公益林效益補(bǔ)償資金管理辦法》的通知:粵財(cái)農(nóng)[2003]207號(hào)[A].2003.

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ConstructionManagementStatusandDevelopmentStrategiesofNon-commercialForestsinBoluoCountyofGuangdongProvince

WENYu-cong(AgriculturalandForestryBureauofBoluoCounty,Boluo,Guangdong516100)

Thenon-commercialforestisthemainbodyoftheforestryecologicalconstruction.Inthisresearch,weelaboratedthedivisionanddistribution,benefitcompensationandmanagementsystemofnon-commercialforestinBoluoCountyofGuangdongProvince.Constructionmanagementstatusoflocalnon-commercialforestwasanalyzedatpresent.Whentheconstructionmanagementsystemofthreelevelsofnon-commercialforestmanagementsystemat"national-province-city"weregraduallyperfected,thedivisionofnon-commercialforestatthecountylevelwasfurtherestablished.Relevantsuggestionsanddevelopmentcountermeasureswereputforwardfromtheaspectsofscientificdivision,strengtheningthemanagementandpropaganda,broadeningtheinvestment,andimplementingthemulti-functionalforestmanagement.

Non-commercialforest;Constructionmanagement;Benefitcompensation;Managementsystem;Archivesmanagement

溫玉叢(1981- )，女，河北寧晉人，工程師，博士，從事生態(tài)公益林管理、有害生物防治和技術(shù)推廣研究。

2016-06-17

S7-9

A

0517-6611(2016)22-248-03