河北省文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法制保障研究

陳 媛

中共唐山市委黨校 河北 唐山 063000

正文：

1 河北省文化旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 文化旅游產(chǎn)業(yè)的含義

文化旅游產(chǎn)業(yè)一般來(lái)說(shuō)就是文化產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)的融合。文化是旅游的核心，旅游又作為文化的載體，兩者相結(jié)合就是文化旅游產(chǎn)業(yè)。所謂的文化旅游其實(shí)就是以旅游經(jīng)營(yíng)者創(chuàng)造的觀賞對(duì)象和休閑娛樂(lè)方式為消費(fèi)內(nèi)容，同時(shí)使得旅游者在參與的過(guò)程中能夠獲得富有文化內(nèi)涵和深度的旅游體驗(yàn)的旅游活動(dòng)[1]。

1.2 河北省文化旅游產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀

河北省位于華北平原的的腹地，毗鄰京津，緊挨渤海，地理位置得天獨(dú)厚，華夏文明從這里起源，使得河北的歷史文化資源在全國(guó)排名前列。悠久的歷史文化、獨(dú)特的生態(tài)景觀、豐富的紅色資源，讓河北有發(fā)展文化旅游產(chǎn)業(yè)的先天條件。目前河北省省級(jí)以上文物保護(hù)單位的數(shù)量在全國(guó)排名第一，共 670 處；其中包括5座國(guó)際級(jí)歷史文化名城；5處國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，11處國(guó)家級(jí)森林公園，2處全國(guó)十大風(fēng)景名勝；23個(gè)國(guó)家級(jí)4A景區(qū)。另有紅色旅游文化資源100 多處，經(jīng)典紅色旅游景區(qū)14 個(gè)[2]。這些數(shù)據(jù)無(wú)不表明，河北省的文化旅游資源不管是從規(guī)模上數(shù)量上還是文化內(nèi)涵上，都能稱(chēng)得上是全國(guó)的旅游文化資源大省。2018年，我省文旅產(chǎn)業(yè)共計(jì)收入7636.4億元，比去年同期增長(zhǎng)了24.4%，超過(guò)了全國(guó)平均增長(zhǎng)速度12%。文旅產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為我省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)重要支撐點(diǎn)，在拉動(dòng)內(nèi)需，擴(kuò)大消費(fèi)等方面起著重要作用。

2 河北省文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策、法律依據(jù)

2.1 法律、政策依據(jù)

新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，離不開(kāi)政府的頂層設(shè)計(jì)與政策支撐。從中央到地方，都在致力于出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)、政策性文件，從而加大對(duì)文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)。在法制軌道上進(jìn)一步深化改革我省的文旅產(chǎn)業(yè)，讓其更加的規(guī)范合法，有助于保障文旅產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。我省文旅產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過(guò)程中依據(jù)的法規(guī)政策主要包括：一是全國(guó)人大制定的法律《中華人民共和國(guó)旅游法》以及《文物保護(hù)法》，這些法律對(duì)全國(guó)的文化旅游工作起到了宏觀上的指導(dǎo)作用。二是河北省人大制定的地方性法規(guī)《河北省旅游條例》、河北省政府制定的《關(guān)于進(jìn)一步加快旅游業(yè)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的若干意見(jiàn)》等一系列政策性文件。為更好的保障文旅產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，省旅游局等相關(guān)部門(mén)也發(fā)布了一些指導(dǎo)意見(jiàn)：如《關(guān)于促進(jìn)文化與旅游融合發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》。除此之外各市根據(jù)本地區(qū)的特點(diǎn)也制訂了一些政策文件，比如唐山市出臺(tái)的《關(guān)于保護(hù)城市工業(yè)遺存、利用老舊廠房拓展文化空間的指導(dǎo)意見(jiàn)》。這些法規(guī)政策都是我省文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要支撐。

2.2 對(duì)河北省文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用

法規(guī)、政策的出臺(tái)讓文旅產(chǎn)業(yè)的發(fā)展更加有方向，有保障。2018年，我省文旅產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)進(jìn)行了不斷的優(yōu)化。各地逐步構(gòu)建了科學(xué)有效的文化保護(hù)傳承利用體系，深入挖掘了474個(gè)物質(zhì)文化遺產(chǎn)與600多項(xiàng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，包括蔚縣打樹(shù)花、滄州武術(shù)、武強(qiáng)年畫(huà)在內(nèi)的一系列非物質(zhì)文化遺產(chǎn)資源得以開(kāi)發(fā)形成產(chǎn)業(yè)[2]?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)也在不斷完善，2018建設(shè)完成2000多座旅游公共廁所，提高對(duì)旅游者的人文關(guān)懷。同時(shí)致力探索鄉(xiāng)村旅游創(chuàng)新發(fā)展，形成多方位立體發(fā)展的文旅產(chǎn)業(yè)格局?？梢哉f(shuō)，法規(guī)政策的不斷出臺(tái)對(duì)河北省的文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用。但是，我省的文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展也面臨著一些困境。比如我省數(shù)量繁多的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，仍然面臨著傳承困難，商業(yè)化開(kāi)發(fā)不夠的問(wèn)題。其次，隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)為社會(huì)創(chuàng)造了巨額財(cái)富?；ヂ?lián)網(wǎng)在文旅產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過(guò)程中起著越來(lái)越不可忽視的作用，不管是宣傳還是推廣，都需要我們有相應(yīng)的規(guī)章制度來(lái)規(guī)范，從而能更好的運(yùn)用它。

3 河北省文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的政策法規(guī)問(wèn)題

3.1 關(guān)于文化旅游發(fā)展的相關(guān)法律制度不夠健全

我省文旅產(chǎn)業(yè)的立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于其發(fā)展速度，導(dǎo)致文旅市場(chǎng)有許多不規(guī)范的現(xiàn)象。雖然河北省制定了一些促進(jìn)文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法規(guī)政策，但是都是一些總則性的規(guī)定，是一些臨時(shí)性戰(zhàn)略或者說(shuō)指導(dǎo)性意見(jiàn)，缺乏實(shí)施細(xì)則，針對(duì)適用性不夠強(qiáng)。相關(guān)法規(guī)政策的出臺(tái)，沒(méi)有內(nèi)在的統(tǒng)一性，相互矛盾的現(xiàn)象偶有發(fā)生。在文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大環(huán)境下，對(duì)于各地文物開(kāi)發(fā)保護(hù)，文旅產(chǎn)業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，旅游者的消費(fèi)權(quán)益保護(hù)等等都缺乏具有我省地方特色的、切實(shí)可行的、可操作性強(qiáng)的條例、政策性文件。

3.2 文化旅游產(chǎn)業(yè)投融資與稅收法律制度保障不夠有力

首先我省文旅產(chǎn)業(yè)的投融資渠道比較單一，大部分是靠自身的收益滾動(dòng)發(fā)展，缺乏相應(yīng)的優(yōu)惠政策。其次我省的投融資法制建設(shè)相對(duì)滯后，導(dǎo)致文旅產(chǎn)業(yè)的投融資問(wèn)題很多難以得到公正合理的解決。文旅產(chǎn)業(yè)投資者對(duì)旅游文化產(chǎn)業(yè)的投資存在市場(chǎng)信心不足的情況。這就需要政府部門(mén)制定相應(yīng)的投融資體制來(lái)保障投資者的權(quán)益以及法律地位，為他們提供更好的服務(wù)。

在稅收政策上；存在的問(wèn)題主要是覆蓋面??；而且分布不均衡；文化旅游產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠主要是偏向于一些非盈利性企業(yè)；比如文化性質(zhì)比較明顯的博物館、展覽館等。這些地方的門(mén)票收入一般是不收取營(yíng)業(yè)稅的；相對(duì)來(lái)說(shuō)其他形式的文旅企業(yè)享受的優(yōu)惠就比較少?？偟膩?lái)說(shuō)；文化旅游企業(yè)能享受到的稅收優(yōu)惠是有限的；也是不完善的；只是從文化產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)里找依據(jù)；文化旅游產(chǎn)業(yè)沒(méi)有全面的稅收優(yōu)惠政策；導(dǎo)致企業(yè)對(duì)能夠享受到的稅收優(yōu)惠政策不夠了解；發(fā)展文化旅游產(chǎn)業(yè)的積極性就會(huì)受到不同程度的影響[3]。

3.3 對(duì)文化旅游方面存在的問(wèn)題執(zhí)法不到位

執(zhí)法困難，執(zhí)法不嚴(yán)是文旅產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的一個(gè)很大障礙。文旅產(chǎn)業(yè)的相關(guān)主體較多，政府、旅行社、旅游產(chǎn)品、旅游者甚至導(dǎo)游都是參與的主體，一旦產(chǎn)生糾紛，解決糾紛的成本很高，調(diào)查取證的難度也比較大。另外，很多執(zhí)法者更注重經(jīng)濟(jì)效益，隨意的以罰代管或者只罰不管，不能切實(shí)履行行政執(zhí)法和行業(yè)監(jiān)督的職能。在實(shí)際執(zhí)法中，不是出現(xiàn)多頭管理的現(xiàn)象，就是出現(xiàn)互相推諉、無(wú)人監(jiān)管的現(xiàn)象，各有關(guān)執(zhí)法部門(mén)間配合不力，無(wú)法協(xié)調(diào)配合監(jiān)管。

3.4 文化旅游產(chǎn)業(yè)缺少人才培養(yǎng)的政策支持

從目前的現(xiàn)狀來(lái)看，河北省在文化旅游方面的人才，存在著一系列問(wèn)題，比如人才結(jié)構(gòu)不合理，人才流動(dòng)性太強(qiáng)、專(zhuān)業(yè)化水平不夠等，不利于文旅產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。首先從業(yè)人員收入比較低，企業(yè)對(duì)人才的培養(yǎng)意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致人員的流動(dòng)性較大；其次，對(duì)專(zhuān)業(yè)人才的培養(yǎng)不夠，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)去進(jìn)行文旅人才的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)。已有的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)資源沒(méi)有得到有效整合，管理混亂，培訓(xùn)老師的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)不高，數(shù)量也不夠多。政府沒(méi)有為文化旅游產(chǎn)業(yè)專(zhuān)門(mén)人才設(shè)置優(yōu)惠條件，對(duì)文化旅游產(chǎn)業(yè)的人才引進(jìn)體制不夠完善。政府應(yīng)該制定怎樣的政策才能夠培養(yǎng)和吸引文化旅游產(chǎn)業(yè)人才，是當(dāng)前我省發(fā)展文旅產(chǎn)業(yè)必須解決的一個(gè)難題。

3.5 缺乏互聯(lián)網(wǎng)、自媒體等旅游推廣渠道的法律規(guī)則

在網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，利用互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行宣傳推廣無(wú)疑是非常有效的一種方式。如何通過(guò)利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與思維，強(qiáng)化技術(shù)應(yīng)用推廣品牌，如何創(chuàng)新文化旅游服務(wù)模式，如何加快促進(jìn)品牌力轉(zhuǎn)型升級(jí)，都是在制定法規(guī)政策的過(guò)程中應(yīng)充分考慮到的。但是在“互聯(lián)網(wǎng)+”模式的推廣和建立中，我省文化旅游產(chǎn)業(yè)的線上線下發(fā)展，缺乏與之配套的相關(guān)民事、商事規(guī)則。

4 促進(jìn)河北省文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律對(duì)策

4.1 完善文旅產(chǎn)業(yè)相關(guān)法律，建設(shè)富有河北特色的文旅產(chǎn)業(yè)法制體系

首先要加快制定文化旅游產(chǎn)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)的進(jìn)程，完善配套制度建設(shè)，為文化旅游產(chǎn)業(yè)提供有利的法制保障，做到有法可依。

構(gòu)建具有我省特色的文化旅游產(chǎn)業(yè)法律體系并非易事。需要深入基層，發(fā)現(xiàn)具體問(wèn)題，科學(xué)合理地解決問(wèn)題。首先要從全局出發(fā)，結(jié)合文化旅游行業(yè)的具體實(shí)踐，建立文化旅游資源分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，將文化旅游資源分類(lèi)以規(guī)范性文件的形式加以保護(hù)，使法規(guī)依據(jù)更具有專(zhuān)業(yè)性和可操作性。同時(shí)，注重文化與旅游發(fā)展內(nèi)容的連接，細(xì)化文化與旅游發(fā)展的關(guān)系。一方面，我們要依法保護(hù)文化；另一方面，我們應(yīng)該依法合理開(kāi)發(fā)這些文化資源。要細(xì)化利益雙方的責(zé)任歸屬、權(quán)利范圍和補(bǔ)償機(jī)制，具體到方方面面的細(xì)則規(guī)范，把文化保護(hù)和旅游開(kāi)發(fā)都系統(tǒng)地規(guī)制到法治的運(yùn)行軌道上，切實(shí)加強(qiáng)法律和實(shí)踐操作的融合性，做到“接地氣”。

4.2 建立相關(guān)部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制及聯(lián)合執(zhí)法長(zhǎng)效機(jī)制，完善行政執(zhí)法政策

在實(shí)踐中，具體問(wèn)題的解決不同于立法，我們應(yīng)該分而治之。政府需要增加文化旅游執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)資金的配置，設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政支出項(xiàng)目，提高相關(guān)行政人員的工資福利，給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼。只有這樣，才能合理、切實(shí)地解決行政處罰權(quán)濫用的問(wèn)題，才能逐步消除以處罰代替監(jiān)管的亂像。同時(shí)，聯(lián)合公安、工商、質(zhì)量監(jiān)督等部門(mén)，建立和完善省、市、縣三級(jí)旅游市場(chǎng)投訴受理機(jī)制和文旅市場(chǎng)的聯(lián)合執(zhí)法長(zhǎng)效機(jī)制，暢通旅游投訴熱線服務(wù)與其他行業(yè)服務(wù)熱線的連接，依法打擊無(wú)證經(jīng)營(yíng)旅行社，不合理的低價(jià)旅游業(yè)務(wù)等違法違規(guī)行為，此外，建立文旅企業(yè)誠(chéng)信信息披露制度，提高文旅企業(yè)和從業(yè)人員的誠(chéng)信記錄。

4.3 建立多元化投融資體制，創(chuàng)新河北省文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投資融資方式

首先，政府應(yīng)該增加投資支持文化旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加大對(duì)文旅資源開(kāi)發(fā)的力度，同時(shí)保證基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的建設(shè)。政府要發(fā)揮引導(dǎo)作用，獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)展較好的企業(yè)，鼓勵(lì)做出貢獻(xiàn)的專(zhuān)業(yè)人才，促成文旅企業(yè)持續(xù)發(fā)展的良好氛圍。在財(cái)政支持方面，政府和相關(guān)部門(mén)可以設(shè)立專(zhuān)門(mén)的基金項(xiàng)目用以發(fā)展文旅產(chǎn)業(yè)。文旅產(chǎn)業(yè)想要持續(xù)發(fā)展必須市場(chǎng)化，營(yíng)造良好的文化旅游投資環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)投資活力，吸引國(guó)內(nèi)外資本進(jìn)入文化旅游市場(chǎng)。拓寬文化旅游投融資渠道，創(chuàng)新和改革現(xiàn)有文化旅游投融資體系。銀行、債券市場(chǎng)、證券市場(chǎng)、私募股權(quán)機(jī)構(gòu)等機(jī)構(gòu)可以作為投融資的主體，并按照其法律地位和權(quán)益保護(hù)等制定相關(guān)法律法規(guī)。

其次，制定文化旅游產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策。政府部門(mén)要制定文旅企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，規(guī)定好哪些企業(yè)可以享受稅收優(yōu)惠，以及企業(yè)達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)才可以享有免收增值稅或者減少企業(yè)所得稅的優(yōu)惠。對(duì)于新投資的文化旅游項(xiàng)目,可以采取先征收后返還的方式，在征收稅收后通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼的形式返回給企業(yè),但是要制定好標(biāo)準(zhǔn)和門(mén)檻，嚴(yán)格按照規(guī)定進(jìn)行征收和返還，規(guī)范好稅收的秩序，無(wú)法達(dá)到優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)的堅(jiān)決不能返還。各個(gè)地方還可以考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，根據(jù)投資者的投資金額，文旅項(xiàng)目的不同發(fā)展階段實(shí)施相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策。

4.4 制定政策，培養(yǎng)我省文化旅游專(zhuān)業(yè)人才

全面培養(yǎng)文旅產(chǎn)業(yè)的人才，才能保證文化旅游產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。首先，政府需要明白我們?cè)谌瞬排囵B(yǎng)的過(guò)程中有哪些不足，再根據(jù)發(fā)展中的問(wèn)題制定政策以及解決方案。同時(shí)要建立健全人才激勵(lì)政策和機(jī)制，鼓勵(lì)有突出貢獻(xiàn)的人才，給予政府補(bǔ)貼或者其他獎(jiǎng)勵(lì)。文化旅游專(zhuān)業(yè)人員還應(yīng)考慮非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的傳承人、技術(shù)人員等，因此，政策的范圍應(yīng)該涵蓋文化旅游行業(yè)各方面表現(xiàn)突出的工作者。有關(guān)部門(mén)在制定政策時(shí)，只要不違反國(guó)家規(guī)定，不違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，為了吸引和留住人員，要盡力為其提供良好的環(huán)境和便利。人才培養(yǎng)還需要?jiǎng)?chuàng)新培訓(xùn)模式，企業(yè)可與高校、各培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，通過(guò)定期交流，定向培訓(xùn)實(shí)現(xiàn)人才培養(yǎng)的針對(duì)性。同時(shí)企業(yè)還可為新培養(yǎng)的人才提供實(shí)踐場(chǎng)地和機(jī)會(huì)，提高其專(zhuān)業(yè)性和實(shí)用性，從而提高整個(gè)行業(yè)的專(zhuān)業(yè)水平。此外，可以建立文化旅游產(chǎn)業(yè)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，上傳文化旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀、科研成果、優(yōu)秀案例和文化旅游企業(yè)，方便人們獲取和了解的同時(shí)還可以加強(qiáng)企業(yè)之間的溝通和實(shí)踐，隨時(shí)更新行業(yè)信息。[4]

4.5 制定與“互聯(lián)網(wǎng)+文化旅游旅游”發(fā)展模式相配套的民事商事規(guī)則

推進(jìn)河北省各景區(qū)無(wú)線寬帶網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，支持全省重點(diǎn)景區(qū)數(shù)字化建設(shè)。在河北各機(jī)場(chǎng)、高鐵站、高速口規(guī)劃建設(shè)旅游咨詢(xún)中心和游客集散中心，利用互聯(lián)網(wǎng)建立數(shù)字旅游信息的同時(shí)，要加強(qiáng)信息化監(jiān)管，加快線下文旅產(chǎn)業(yè)民商事規(guī)則的配套法規(guī)和政策的制定。同時(shí)，我們還應(yīng)完善旅游投訴、旅游氣象、旅游攻略、旅游預(yù)警等為一體的旅游規(guī)范的制定與整合。河北省各級(jí)政府及相關(guān)管理部門(mén)應(yīng)積極出臺(tái)相關(guān)政策性文件,積極實(shí)踐行政獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)則,與民事和商業(yè)規(guī)則匹配連接,使“互聯(lián)網(wǎng)+文化旅游”能有法可依,在法治軌道上規(guī)范發(fā)展我省文化旅游產(chǎn)業(yè)。

總結(jié)：

我省文化旅游產(chǎn)業(yè)的法制建設(shè)正處于初級(jí)階段。通過(guò)完善文化旅游產(chǎn)業(yè)的法制建設(shè)，可以為文化旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境，這對(duì)于未來(lái)文化旅游產(chǎn)業(yè)的順利發(fā)展具有重要意義。