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    美國私營監(jiān)獄的生意經(jīng)

    2016-09-21 11:31龔燦
    看世界 2016年18期
    關鍵詞:州政府游說美國司法部

    龔燦

    8月18日,美國司法部宣布將逐步停止使用私營監(jiān)獄。司法部作出這一決定的緣由是,聯(lián)邦監(jiān)獄囚犯人數(shù)出現(xiàn)下降,而且與政府公共監(jiān)獄相比,私營監(jiān)獄的安全性和運作效率都更低。司法部此舉意味著美國聯(lián)邦監(jiān)獄管理體系的重大轉折。不過這一決定目前只限于聯(lián)邦監(jiān)獄,不會影響私營監(jiān)獄企業(yè)與州政府的合作。

    根據(jù)美國司法部的統(tǒng)計,至2013年時有222萬成年人被關押在美國聯(lián)邦和州、縣監(jiān)獄里,這一數(shù)字占全球監(jiān)禁人數(shù)的25%,同時也意味著每110名美國成年人中就有1人被關押在監(jiān)獄。如此龐大的囚犯數(shù)量對美國監(jiān)獄系統(tǒng)也是巨大的考驗,于是私營監(jiān)獄企業(yè)被引入進來。聯(lián)邦監(jiān)獄局從1997年起與私營監(jiān)獄合作,以簽訂合同的方式在私營監(jiān)獄關押囚犯,目前聯(lián)邦監(jiān)獄19.3萬囚犯中有22000人監(jiān)禁在私營監(jiān)獄。截至2013年,美國私營監(jiān)獄關押囚犯人數(shù)為13.3萬,占美國監(jiān)獄囚犯總數(shù)的8.4%。

    其實美國早在北美13州的殖民時代,就已經(jīng)有私營監(jiān)獄的傳統(tǒng),20世紀中期由于私營監(jiān)獄引起不少弊端,各州政府重新掌握監(jiān)獄經(jīng)營管理權。到了80年代,由于對毒品犯罪打擊力度加大以及監(jiān)禁處罰增多,美國監(jiān)獄人口數(shù)量劇增,導致監(jiān)獄過于擁擠且運營成本上升的問題日益嚴峻,建立私營監(jiān)獄來節(jié)省政府開支、增加床位已成趨勢。過去承擔了公共監(jiān)獄部門具體服務外包的私營企業(yè)看到了商機,轉而承包整個監(jiān)獄的完整管理和運作?,F(xiàn)代私營監(jiān)獄應運而生。

    1983年,美國首家私營監(jiān)獄企業(yè)美國矯正公司(CCA)在田納西州納什維爾成立,一年后其在休斯敦開設了第一家私營懲教機構。憑借比公共監(jiān)獄要低20%的運營成本,CCA如今已發(fā)展成為美國最大的私營監(jiān)獄企業(yè),掌管著65家懲教機構,擁有囚犯床位數(shù)超過9萬。另一家私營監(jiān)獄企業(yè)巨頭是GEO集團,運行管理著57家懲教機構,可接納47000名囚犯。這兩家公司控制著美國75%的私營監(jiān)獄市場,2015年兩家企業(yè)的營業(yè)收入達到363億美元。由于監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)火爆,CCA和GEO兩家企業(yè)的股票年化收益率高達15.57%和20.43%。

    私營監(jiān)獄企業(yè)是跟政府做生意,每多接收一名犯人就意味著多一筆收益。2012年,CCA每接收一名囚犯,每天就可以從政府手中獲得59.14美元補貼,去掉監(jiān)獄運營成本和費用,CCA每天能從每名囚犯身上凈賺17.47美元。公益研究機構“為公眾利益(ITPI)”的報告指出,2015年CCA和GEO從每名囚犯身上獲得的利潤分別為3356美元和2135美元。CCA也曾在其年報中明確指出企業(yè)收入減少的風險在于犯人數(shù)目的減少:“經(jīng)濟衰退讓政府的經(jīng)費緊張,他們可能為了節(jié)省經(jīng)費而提早釋放犯人,改判其他非牢獄刑罰,或將犯人從私營監(jiān)獄撤回州政府或地方監(jiān)獄?!睘榇耍綘I監(jiān)獄熱衷招攬老年囚犯和病重囚犯入住,因為政府為這類囚犯支付的醫(yī)療保健費用要高于普通囚犯,這對私營監(jiān)獄來說是利潤的增長點之一。

    而且為了確保獲得足夠利潤,私營監(jiān)獄企業(yè)在與聯(lián)邦政府或州政府簽訂合同時會提出若干附加條件,包括確保私營監(jiān)獄床位至少達到80%的入住率,否則將會因空置的床位而向政府索求賠償。CCA與州政府簽訂合同時就要求新建監(jiān)獄在三個月內(nèi)的關押人數(shù)達到90%。弗吉尼亞州私營監(jiān)獄企業(yè)簽訂協(xié)議要求監(jiān)獄囚禁人數(shù)達到95%,俄克拉荷馬州的私營監(jiān)獄則要求入住率達到98%,亞利桑那州更是要求100%滿員。這意味著,即使犯罪率下降,州政府也要保證私營監(jiān)獄滿員。為獲得更大的盈利空間,CCA在協(xié)議中還規(guī)定,如果私營監(jiān)獄資金周轉不靈,面臨破產(chǎn),被迫將監(jiān)獄賣出去時,政府要無條件購回監(jiān)獄。

    私營監(jiān)獄企業(yè)已經(jīng)形成一個龐大的產(chǎn)業(yè)鏈。從運送犯人、開設銀行賬戶、銷售處方藥、供應食物、提供醫(yī)療保健到洗衣、打電話、上網(wǎng)等各項服務,私營監(jiān)獄都能從中找到商機。比如,囚犯發(fā)送電子郵件要收費,一分鐘5美分;從監(jiān)獄音樂播放器上下載每首歌收費1.99美元;撥打電話和視頻通話的收費更高,一通長15分鐘的電話收費18.34美元,視頻聊天則是每分鐘收費1美元。付費電話公司GTL通過在美國各大監(jiān)獄內(nèi)采取用于阻斷手機信號的新技術,以此確保它的監(jiān)獄業(yè)務不受影響,如此這般GTL每年能從監(jiān)獄犯人身上賺取5億美元。監(jiān)獄內(nèi)的幾乎每項服務都要收費,私營監(jiān)獄便與服務外包企業(yè)達成傭金分配協(xié)議。

    在監(jiān)獄人數(shù)迅速膨脹的上世紀八九十年代,監(jiān)獄私有化對聯(lián)邦和州政府來說是個不錯的主意。監(jiān)獄私有化的支持者認為,節(jié)約成本以及運作高效率是私營監(jiān)獄比公共監(jiān)獄優(yōu)越的地方。但隨著私營監(jiān)獄的不斷擴張,越來越多的研究發(fā)現(xiàn),私營監(jiān)獄并沒有降低成本,也沒有體現(xiàn)出高效率。美國公民自由聯(lián)盟2011年指出,私營監(jiān)獄比公共監(jiān)獄成本更高,暴力更頻繁,社會效益也更低。司法部的報告也指出,私營監(jiān)獄根本不能提供相應水平的懲教服務,也不能大大節(jié)約成本,且無法提供相應的教育項目、心理輔導和職業(yè)培訓,原本這些服務的目的是為了減少累犯率、提高公眾安全。

    對于私營監(jiān)獄來說,盡可能多地留住囚犯是它們確保利潤的關鍵。由于司法赦免和減刑威脅到監(jiān)獄盈利,私營監(jiān)獄就花費數(shù)百萬美元來游說政府官員和政黨候選人,為了能夠讓犯罪嫌疑人或犯人刑期得到徹底執(zhí)行,免除假釋的權利。同時私營監(jiān)獄企業(yè)通過游說,推動議會通過相關法律,加大對非暴力犯罪的監(jiān)禁比率。據(jù)《華盛頓郵報》報道,由CCA和GEO兩家最大私營監(jiān)獄企業(yè)及其同行組成的行動委員會,從1989年開始為政黨候選人提供的資金超過1000萬美元,在游說方面的花費接近2500萬美元。美國國家研究所的報告指出,過去13年里,GEO向共和黨、民主黨以及獨立黨候選人捐贈600多萬美元。

    同時,與私立監(jiān)獄簽訂的高入住率協(xié)議,也讓州政府陷入被動。過去10年,科羅拉多州的犯罪率下降了三分之一,州監(jiān)獄的囚犯數(shù)量也出現(xiàn)下降。然而由于州政府與私營監(jiān)獄企業(yè)簽訂合同,州政府便將3000名囚犯送往CCA的監(jiān)獄,而將州政府的公共監(jiān)獄空置下來,但納稅人還在繼續(xù)納稅維護并未充分利用的州監(jiān)獄。據(jù)估計,為確保私營監(jiān)獄入住率,2013年州政府浪費了超過20億美元。

    為了追求更多利潤,私營監(jiān)獄企業(yè)會大幅削減相關經(jīng)營成本,包括降低培訓成本、低薪聘用人員、降低安保水準以及削減醫(yī)療開支。CCA的財報顯示,扣除利潤,其每名囚犯每天41美元的運營費用中,有65%用來支付員工工資、福利及其他固定成本,只剩下35%用于支付囚犯的食品、醫(yī)療保健、戒毒康復和教育培訓等。這也導致私營監(jiān)獄經(jīng)常出現(xiàn)食品供應短缺或不健康、不能提供及時適當?shù)尼t(yī)療救治等許多被詬病的地方。

    私營監(jiān)獄為了最大限度逐利,低薪雇用低級員工,大量削減對囚犯的教育和培訓項目,這帶來的惡果是私營監(jiān)獄內(nèi)部囚犯間的暴力攻擊程度遠遠高出公共監(jiān)獄。彭博社2013年的報告指出,私營監(jiān)獄暴力程度比公共監(jiān)獄高出3倍。

    而更具災難性的后果是,40%的未成年犯人被囚禁在私營監(jiān)獄中,一直飽受各種虐待。2009年曝光的“孩子換金錢”丑聞,揭露了私營監(jiān)獄黑暗的一面。賓夕法尼亞州魯澤恩縣法院法官夏瓦瑞拉聯(lián)合同伴收受兩家私營監(jiān)獄企業(yè)260萬美元的賄賂,作為回報,他們從2003年到2008年間先后把近3000名無辜的少年送進少年監(jiān)獄,以增加囚犯數(shù)量。

    近些年來,私營監(jiān)獄曝露出來的問題越來越多,公眾的指責和批評也不斷加劇。美國司法部不得不正視私營監(jiān)獄存在的弊端。其關于終止與私營監(jiān)獄合作的決策,只限于聯(lián)邦監(jiān)獄,而且可能會采取“現(xiàn)有合同到期后自動終止”的做法。當司法部的新政宣布之后,CCA和GEO這兩家私營監(jiān)獄企業(yè)的股票出現(xiàn)暴跌,分別下跌了35%和40%。

    但美國司法部的新政策不會改變的一個事實是,私營監(jiān)獄企業(yè)仍能從移民和海關執(zhí)法局(ICE)那里獲得不菲的利潤。CCA近幾年已經(jīng)減少了對聯(lián)邦監(jiān)獄局的依賴,目前他們與聯(lián)邦監(jiān)獄局的業(yè)務只占其總業(yè)務的7%,比去年下降了4%。當前CCA最重要的業(yè)務合作對象是移民和海關執(zhí)法局(ICE)以及司法部執(zhí)法官局。GEO集團則是聯(lián)邦監(jiān)獄局最主要的合作對象,聯(lián)邦監(jiān)獄局的業(yè)務占其總業(yè)務的16%,因而這次司法部的新政對該公司的沖擊要大于CCA?,F(xiàn)在,兩家公司都把移民和海關執(zhí)法局當做它們業(yè)務增長的引擎。

    9·11之后,非法移民拘留人數(shù)大幅增加。2009年,因違反移民法而進入聯(lián)邦監(jiān)獄的人數(shù)量超過了暴力犯罪、武器犯罪和財產(chǎn)犯罪者數(shù)量的總和。如今移民和海關執(zhí)法局每年關押至少40萬非法移民,拘留看守的費用超過20億美元,是2005年費用的3倍。2014年,將近三分之二的非法移民被關押在私營監(jiān)獄企業(yè)經(jīng)營的拘留中心,到2015年這一比例已增至72%。2013年,私營監(jiān)獄企業(yè)與ICE達成拘留配額協(xié)議,保證每天被拘留的非法移民人數(shù)增加到34000人。

    CCA和GEO兩家巨頭已占據(jù)10個最大的移民拘留中心的八強席位,企業(yè)利潤也因配額的實施而得到顯著增長。GEO集團在ICE移民拘留系統(tǒng)的份額從2010財年的15%上升到2014財年的25%,企業(yè)利潤從2007年的4184萬美元增長到1.43億美元,CCA的利潤也在2014年增長到1.95億美元。2014年12月,CCA在得州迪利市的家庭拘留中心開業(yè),其與ICE簽訂了一份為期4年的合同,僅2015年這份合約就為CCA帶來2.447億美元的收入。這份合同也引來了許多爭議,目前聯(lián)邦政府正在與迪利市的拘留中心重新進行談判,ICE同意向CCA支付固定的費用,不管有多少人關押在那里。

    為了獲得ICE的非法移民拘留配額,私營監(jiān)獄企業(yè)也是不惜花大價錢進行游說。雖然私營監(jiān)獄企業(yè)聲稱不在有關移民政策問題上展開游說,但事實上,從2008年到2014年間,CCA花費1056萬美元在移民拘留和移民改革問題上進行游說。這筆款項中的976萬美元,就是用來直接游說美國國土安全部的撥款小組委員會。自2010年以來,CCA將75%的游說資金用于游說該撥款小組委員會。不久前,CCA聘請美國司法部執(zhí)法官局的前負責人希爾頓加入其董事會。GEO集團則在2011年至2014年間花費46萬美元,就非法移民和移民拘留問題展開游說。美聯(lián)社的報道稱,2005年私營監(jiān)獄企業(yè)游說達到頂峰,使得ICE的財政撥款從2005年的35億美元迅速增加到2007 年的47 億美元。

    專門關押非法移民的拘留中心也如其他的私營監(jiān)獄一樣,因衛(wèi)生設施不達標、醫(yī)療保健不到位、過度擁擠等,遭到不少指責和批評。

    在美國司法部宣布不再與私營監(jiān)獄合作后不久,ICE的一名官員表示司法部的決定不會影響其與私營拘留中心的合同。不過到8月29日,ICE的上級部門美國國土安全部的部長杰·約翰遜表示,國土安全部可能會跟隨美國司法部的步伐,終止與私營監(jiān)獄的合作關系。這也意味著,對于CCA和GEO這樣的私營監(jiān)獄企業(yè)來說,好日子將一去不復返了。

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