新形勢(shì)下我國(guó)認(rèn)證機(jī)構(gòu)管理存在問(wèn)題簡(jiǎn)析

摘要：本文介紹了我國(guó)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀，分析了新的形勢(shì)下認(rèn)證機(jī)構(gòu)管理中存在問(wèn)題，提出了認(rèn)證機(jī)構(gòu)今后發(fā)展的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：認(rèn)證機(jī)構(gòu) 管理 問(wèn)題簡(jiǎn)析

我國(guó)1981年建立了首個(gè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)——中國(guó)電子元器件認(rèn)證委員會(huì)，此后認(rèn)證機(jī)構(gòu)以及認(rèn)證從業(yè)人員逐漸發(fā)展壯大，到2013年9月30日，我國(guó)有各種認(rèn)證機(jī)構(gòu)174① 家，所發(fā)放的各類(lèi)有效認(rèn)證證書(shū)809332①個(gè)。近30年多年以來(lái)，我國(guó)各認(rèn)證機(jī)構(gòu)在堅(jiān)持公正、公平認(rèn)證和審核過(guò)程中，不僅促進(jìn)了各獲證組織質(zhì)量管理水平和產(chǎn)品質(zhì)量的不斷提高，也為我國(guó)產(chǎn)品出口到世界各地提供了有效的通行證。對(duì)于認(rèn)證機(jī)構(gòu)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所起的作用，2013年1月18日，國(guó)家質(zhì)檢總局局長(zhǎng)支樹(shù)平在全國(guó)認(rèn)證認(rèn)可工作會(huì)議講話(huà)中指出：認(rèn)證認(rèn)可是中國(guó)特色質(zhì)檢工作體系的重要組成部分，是抓質(zhì)量、保安全、促發(fā)展、強(qiáng)質(zhì)檢的先進(jìn)手段、可靠工具、重要支撐。因此，“十二五”時(shí)期，不斷完善認(rèn)證認(rèn)可制度，優(yōu)化認(rèn)證市場(chǎng)資源配置，加強(qiáng)對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的管理和考評(píng)，規(guī)范其行為，使認(rèn)證活動(dòng)在服務(wù)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展、實(shí)施質(zhì)量強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略、推進(jìn)政府采信認(rèn)證認(rèn)可結(jié)果等方面繼續(xù)發(fā)揮積極的作用就更為重要。

1 目前我國(guó)認(rèn)證機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀

截止2013年9月我國(guó)共有認(rèn)證機(jī)構(gòu)174家，按照不同標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)如下：

1.1 按照認(rèn)證對(duì)象分，可以分為管理體系認(rèn)證機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品認(rèn)證機(jī)構(gòu)和服務(wù)認(rèn)證機(jī)構(gòu)。其中體系認(rèn)證機(jī)構(gòu)有119家，業(yè)務(wù)范圍包括了ISO9001、ISO14000、ISO18000、ISO27000認(rèn)證；產(chǎn)品認(rèn)證機(jī)構(gòu)105家，業(yè)務(wù)范圍包括了有機(jī)產(chǎn)品、綠色產(chǎn)品、無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品等；服務(wù)認(rèn)證機(jī)構(gòu)8家②。

1.2 按照認(rèn)證機(jī)構(gòu)的規(guī)模來(lái)分，可分為三大類(lèi)

一是直屬于我國(guó)原各部委、全國(guó)性行業(yè)組織的大型認(rèn)證機(jī)構(gòu)或從屬于各省市當(dāng)?shù)厥聵I(yè)單位或者行業(yè)組織的地方認(rèn)證機(jī)構(gòu)。例如中國(guó)質(zhì)量認(rèn)證中心、方圓標(biāo)志認(rèn)證集團(tuán)有限公司、中質(zhì)協(xié)質(zhì)量保證中心、上海質(zhì)量體系審核中心、廣東中鑒認(rèn)證有限責(zé)任公司、東北認(rèn)證有限公司等。這些認(rèn)證機(jī)構(gòu)成立較早，具有多資質(zhì)的認(rèn)證業(yè)務(wù)，積累了大量的客戶(hù)和人才，有的在各地設(shè)立了大量的分支辦事機(jī)構(gòu)，具有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；有的依托當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢(shì)，獲得了一定的發(fā)展，但是受到地域限制缺乏規(guī)模，只得到了本地的一部分客戶(hù)。

二是國(guó)外認(rèn)證機(jī)構(gòu)在華設(shè)立的合資或者辦事機(jī)構(gòu)。主要包括英國(guó)INTERTEK、瑞士SGS、德國(guó)TUV、法國(guó)BVQI、美國(guó)UL等在我國(guó)設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)，它們是現(xiàn)今世界上最負(fù)盛名的獨(dú)立第三方產(chǎn)品安全測(cè)試認(rèn)證、管理體系認(rèn)證的權(quán)威認(rèn)證機(jī)構(gòu)。這些分支機(jī)構(gòu)主要分布在中國(guó)的沿海城市，以長(zhǎng)三角和珠三角為中心向沿海城市延伸，如大連、天津、青島、上海、寧波、溫州、廈門(mén)、深圳、廣州等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，擁有國(guó)際化的服務(wù)水平、雄厚的資金，有較高的知名度和較好的聲譽(yù)，精于市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)，對(duì)于出口類(lèi)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)明顯，幾乎壟斷了出口企業(yè)的認(rèn)證市場(chǎng)，給本土機(jī)構(gòu)的生存帶來(lái)了巨大的威脅。

三是其他類(lèi)型的認(rèn)證機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)規(guī)模較小，技術(shù)服務(wù)水平較差，機(jī)構(gòu)定位較低，成立時(shí)間較晚，但是在價(jià)格和服務(wù)方面有一定優(yōu)勢(shì)，也占據(jù)了一定份額的市場(chǎng)。

2 我國(guó)認(rèn)證機(jī)構(gòu)發(fā)展中存在問(wèn)題

我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)、居民消費(fèi)水平不斷提高和消費(fèi)結(jié)構(gòu)快速升級(jí)的階段，新領(lǐng)域、新產(chǎn)品、新服務(wù)不斷產(chǎn)生，不論對(duì)認(rèn)證對(duì)象的規(guī)模和數(shù)量的需要，還是對(duì)認(rèn)證的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)的需要，都在不斷增加。國(guó)際貿(mào)易的發(fā)展和發(fā)達(dá)國(guó)家新的認(rèn)證形式也在不斷推出。這對(duì)于進(jìn)一步開(kāi)拓和豐富認(rèn)證領(lǐng)域、擴(kuò)大認(rèn)證規(guī)模和創(chuàng)新認(rèn)證手段都提出了新要求。中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施也需要認(rèn)證認(rèn)可在其中發(fā)揮更大的作用，其中包括發(fā)揮在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、建設(shè)資源節(jié)約環(huán)境友好型社會(huì)、轉(zhuǎn)變政府職能、滿(mǎn)足人民群眾日益提高對(duì)產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量的要求。但是我國(guó)認(rèn)證機(jī)構(gòu)在發(fā)展過(guò)程中卻出現(xiàn)了一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

2.1 認(rèn)證機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍地區(qū)分布差異較大，新興認(rèn)證業(yè)務(wù)拓展不力（見(jiàn)表1、表2）

從下表1的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可看出，我國(guó)的認(rèn)證機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍主要分布在沿海城市、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，例如北京、天津、上海、江蘇、浙江、山東等地，對(duì)西北地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)認(rèn)證業(yè)務(wù)拓展不夠，自愿申請(qǐng)認(rèn)證組織偏少。

從表2可以看出，在傳統(tǒng)的認(rèn)證領(lǐng)域例如質(zhì)量管理體系、環(huán)境管理體系、無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證領(lǐng)域，認(rèn)證機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)開(kāi)展較好，發(fā)放證書(shū)較多，而關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)要求較嚴(yán)格的良好農(nóng)業(yè)規(guī)范認(rèn)證、有機(jī)產(chǎn)品認(rèn)證、食品質(zhì)量認(rèn)證、綠色食品認(rèn)證的領(lǐng)域業(yè)務(wù)較少；新興認(rèn)證領(lǐng)域業(yè)中服務(wù)認(rèn)證較少。而作為提高能源利用率，促進(jìn)節(jié)能減排有效工具的能源管理體系認(rèn)證，具有該資質(zhì)的認(rèn)證機(jī)構(gòu)只有37家（截止2014年3月26日）。很少組織獲得能源管理體系認(rèn)證證書(shū)。

2.2 認(rèn)證機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)缺失，認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)證行為有待進(jìn)一步規(guī)范

無(wú)論是政府監(jiān)管部門(mén)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)自身或是認(rèn)證企業(yè)，對(duì)認(rèn)證的服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)缺乏統(tǒng)一的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，各個(gè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量無(wú)法準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，認(rèn)證市場(chǎng)良莠不齊，給需要認(rèn)證的組織選擇認(rèn)證機(jī)構(gòu)帶來(lái)許多困惑。

近年來(lái)隨著中小型認(rèn)證機(jī)構(gòu)異軍突起，認(rèn)證市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)加劇。雖然我國(guó)認(rèn)證市場(chǎng)實(shí)行的是政府定價(jià)，但一些中小機(jī)構(gòu)采用價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)和以贏利為目的的經(jīng)營(yíng)模式，使得很多機(jī)構(gòu)主動(dòng)或被動(dòng)地卷入低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中，從而忽視了服務(wù)質(zhì)量的提高，導(dǎo)致目前認(rèn)證服務(wù)中存在這樣或那樣的問(wèn)題。在認(rèn)證市場(chǎng)，一些認(rèn)證機(jī)構(gòu)還存在虛假認(rèn)證、不良競(jìng)爭(zhēng)、亂發(fā)證書(shū)等問(wèn)題。主要表現(xiàn)在一是有的認(rèn)證機(jī)構(gòu)審核人員直接幫助企業(yè)造假文件、假記錄、假簽字，制造符合認(rèn)證要求的假象。二是不同的機(jī)構(gòu)之間、不同的審核組之間、不同的審核人員之間對(duì)同一組織審核質(zhì)量差異較大，認(rèn)證結(jié)果一致性差，致使部分組織體系運(yùn)行中存在問(wèn)題未能及時(shí)整改、糾正，甚至有的認(rèn)證組織發(fā)生重大環(huán)境、安全事故，出現(xiàn)大批產(chǎn)品不合格現(xiàn)象。三是一些認(rèn)證機(jī)構(gòu)對(duì)分支機(jī)構(gòu)監(jiān)管不力或疏于管理，分支機(jī)構(gòu)存在違規(guī)認(rèn)證現(xiàn)象。四是對(duì)認(rèn)證組織證書(shū)管理不到位，無(wú)效證書(shū)繼續(xù)使用的情況比較嚴(yán)重。上述種種問(wèn)題降低了認(rèn)證的價(jià)值，損害了認(rèn)證的公信力，也嚴(yán)重影響了整個(gè)行業(yè)的健康發(fā)展。

2.3 我國(guó)對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)監(jiān)管方面的相關(guān)法律法規(guī)不完善

認(rèn)證機(jī)構(gòu)的有效性和公信力，不僅需要政府部門(mén)的監(jiān)管，更需要完備的法律和科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)的支持。目前，在制度方面，我國(guó)法律制度對(duì)于不規(guī)范認(rèn)證機(jī)構(gòu)的懲罰力度比較弱，對(duì)于認(rèn)證機(jī)構(gòu)和企業(yè)的“連帶責(zé)任”沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分，缺乏淘汰不良認(rèn)證機(jī)構(gòu)和人員的信息披露機(jī)制。例如，《中華人民共和國(guó)認(rèn)證認(rèn)可條例》第七十四條規(guī)定，“認(rèn)證機(jī)構(gòu)未對(duì)其認(rèn)證的產(chǎn)品實(shí)施有效的跟蹤調(diào)查，或發(fā)現(xiàn)其認(rèn)證的產(chǎn)品不能持續(xù)符合認(rèn)證要求，不及時(shí)暫?；虺蜂N(xiāo)認(rèn)證證書(shū)和要求其停止使用認(rèn)證標(biāo)志給消費(fèi)者造成的損失，與產(chǎn)品的生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者承擔(dān)連帶責(zé)任。這就是說(shuō)，認(rèn)證機(jī)構(gòu)不僅應(yīng)當(dāng)對(duì)認(rèn)證質(zhì)量負(fù)責(zé)，也需對(duì)因其對(duì)認(rèn)證組織監(jiān)管不力而給消費(fèi)者造成的損失負(fù)責(zé)。但目前來(lái)看，認(rèn)證監(jiān)管機(jī)構(gòu)或認(rèn)證機(jī)構(gòu)從業(yè)人員對(duì)此理解不一，亟待法規(guī)或文件進(jìn)一步界定和細(xì)化，以便統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)執(zhí)法，提高認(rèn)證機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任意識(shí)。

認(rèn)證機(jī)構(gòu)和認(rèn)證人員的認(rèn)證行為是否符合規(guī)范，直接影響了認(rèn)證的公正、權(quán)威和公信力。這就要求認(rèn)證機(jī)構(gòu)和認(rèn)證人員也應(yīng)該著眼于整個(gè)行業(yè)的發(fā)展，恪守法規(guī)嚴(yán)格執(zhí)業(yè)。對(duì)于其失信行為，處罰應(yīng)該更嚴(yán)厲些，讓他們一次失信之后，再也無(wú)法在認(rèn)證行業(yè)執(zhí)業(yè)。但我們?cè)凇吨腥A人民共和國(guó)認(rèn)證認(rèn)可條例》的第十條規(guī)定中對(duì)于認(rèn)證組織的設(shè)立條件中，沒(méi)有規(guī)定認(rèn)證機(jī)構(gòu)出資人過(guò)去在認(rèn)證行業(yè)中的資信條件，易使有不良認(rèn)證行為被注銷(xiāo)資格的認(rèn)證機(jī)構(gòu)出資人，更換名稱(chēng)和地點(diǎn)重新設(shè)立，鉆政策漏洞。而且，對(duì)于認(rèn)證人員違規(guī)行為，最高處罰只是“認(rèn)證人員自被撤銷(xiāo)執(zhí)業(yè)資格之日起5年內(nèi)，認(rèn)可機(jī)構(gòu)不再受理注冊(cè)申請(qǐng)”③，比較寬松的，懲戒作用不大。

3 建議與對(duì)策

3.1 多措并舉，發(fā)揮政府監(jiān)管導(dǎo)向作用，促使認(rèn)證機(jī)構(gòu)地區(qū)分布、認(rèn)證業(yè)務(wù)趨向合理

認(rèn)證機(jī)構(gòu)主管部門(mén)、各級(jí)政府應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際積極研究，以經(jīng)濟(jì)杠桿——例如采取對(duì)在西部地區(qū)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)開(kāi)展業(yè)務(wù)的認(rèn)證機(jī)構(gòu)實(shí)行信貸優(yōu)惠、稅收減免或費(fèi)用補(bǔ)償?shù)却胧﹣?lái)調(diào)控認(rèn)證機(jī)構(gòu)的地區(qū)分布、認(rèn)證資質(zhì)范圍，引導(dǎo)認(rèn)證機(jī)構(gòu)向西部地區(qū)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)，促使其業(yè)務(wù)由原來(lái)的過(guò)于偏重第二產(chǎn)業(yè)向今后在第一、第三產(chǎn)業(yè)中的推廣。通過(guò)鼓勵(lì)項(xiàng)目招投標(biāo)、政府采購(gòu)、國(guó)家重點(diǎn)工程建設(shè)等領(lǐng)域全面采信認(rèn)證結(jié)果，引導(dǎo)認(rèn)證機(jī)構(gòu)去積極拓展一些新興認(rèn)證業(yè)務(wù)：例如良好農(nóng)業(yè)規(guī)范認(rèn)證、有機(jī)產(chǎn)品認(rèn)證、食品質(zhì)量認(rèn)證、綠色食品認(rèn)證、服務(wù)認(rèn)證、能源認(rèn)證的認(rèn)證業(yè)務(wù)，更好的發(fā)揮認(rèn)證機(jī)構(gòu)在目前我國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、建設(shè)資源節(jié)約環(huán)境友好型社會(huì)的保駕護(hù)航作用。

3.2 完善相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的監(jiān)管

認(rèn)證機(jī)構(gòu)是經(jīng)過(guò)國(guó)家認(rèn)可的機(jī)構(gòu)，其發(fā)展過(guò)程中受到國(guó)家法律法規(guī)的制約。法律法規(guī)的完善又會(huì)促進(jìn)認(rèn)證行為的有效。而且，認(rèn)證機(jī)構(gòu)和認(rèn)證人員的認(rèn)證活動(dòng)是為消費(fèi)者提供信用的，其違規(guī)、失信行為應(yīng)受的嚴(yán)格的懲罰。因此，要進(jìn)一步完善認(rèn)證認(rèn)可方面的法律法規(guī)，加強(qiáng)法律法規(guī)約束力、執(zhí)行力和懲戒力，促使認(rèn)證機(jī)構(gòu)自主規(guī)范認(rèn)證行為。

要進(jìn)一步完善認(rèn)證認(rèn)可的監(jiān)督體系，重視社會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督。目前我國(guó)對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主要有“政府的行政監(jiān)督、認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)可監(jiān)督、行業(yè)自律組織自律、輿論監(jiān)督和群眾參與等五方面的內(nèi)容”。過(guò)去的實(shí)踐表明，以新聞媒體、認(rèn)證從業(yè)者、認(rèn)證客戶(hù)為主體的社會(huì)各界對(duì)認(rèn)證的監(jiān)督，為規(guī)范認(rèn)證市場(chǎng)發(fā)揮了十分積極的作用。認(rèn)監(jiān)委和地方兩局要重視社會(huì)各界對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的投訴，關(guān)注媒體的批評(píng)報(bào)道，積極加以回應(yīng)。

3.3 逐步建立市場(chǎng)定價(jià)，促進(jìn)認(rèn)證機(jī)構(gòu)爭(zhēng)創(chuàng)品牌

目前，我國(guó)認(rèn)證市場(chǎng)實(shí)行的是政府定價(jià)，這不符合市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律。建議逐步建立市場(chǎng)定價(jià)的制度，促進(jìn)認(rèn)證機(jī)構(gòu)資源配置，切實(shí)解決“小散弱”的問(wèn)題，確保一些社會(huì)信譽(yù)佳、專(zhuān)業(yè)水平高、服務(wù)質(zhì)量好的認(rèn)證機(jī)構(gòu)在優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中勝出，推動(dòng)從業(yè)機(jī)構(gòu)向規(guī)?；?、品牌化、專(zhuān)業(yè)化方向發(fā)展。同時(shí)也要加強(qiáng)政府的監(jiān)督，防止個(gè)別認(rèn)證機(jī)構(gòu)非法競(jìng)爭(zhēng)或出現(xiàn)行業(yè)壟斷。

3.4 建立統(tǒng)一的認(rèn)證機(jī)構(gòu)指標(biāo)評(píng)價(jià)系統(tǒng)，促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量提高

建議監(jiān)管部門(mén)能針對(duì)不同類(lèi)型的認(rèn)證機(jī)構(gòu)，建立科學(xué)、統(tǒng)一的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，對(duì)各個(gè)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)，劃分認(rèn)證機(jī)構(gòu)的信用等級(jí)并公布出來(lái)，把有不良記錄的認(rèn)證機(jī)構(gòu)排除在外，便于認(rèn)證組織選擇、評(píng)價(jià)認(rèn)證機(jī)構(gòu)，也可不斷強(qiáng)化認(rèn)證機(jī)構(gòu)的自律。

注釋?zhuān)?/p>

①來(lái)源于《國(guó)家認(rèn)監(jiān)委2013年第29號(hào)公告》。

②說(shuō)明，由于一個(gè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)既可能從事體系認(rèn)證，也可能從事產(chǎn)品認(rèn)證和服務(wù)認(rèn)證，因此出現(xiàn)三類(lèi)認(rèn)證機(jī)構(gòu)總數(shù)大于174家。

③《中華人民共和國(guó)認(rèn)證認(rèn)可條例》第七十三條。

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[5]http：//www.cnca.gov.cn/.

[6]http：//www.ccaa.org.cn/.

作者簡(jiǎn)介：田建紅，女，講師，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，QMS外審員，研究方向：質(zhì)量管理、環(huán)境經(jīng)濟(jì)。