生物多樣性立法應(yīng)盡快起步

趙慧

盡管大熊貓、藏羚羊、朱鹮等國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物種群數(shù)量穩(wěn)中有升，但在更大范圍內(nèi)，政府層面的努力并未能遏制住生物多樣性喪失的下降速度。

當(dāng)?shù)貢r(shí)間9月4日，世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）在夏威夷公布了最新版的瀕危物種紅色名錄，大熊貓受威脅程度由瀕危降至低一等級的易危。這意味著，長期位列中國十大瀕危動(dòng)物首位的國寶大熊貓已經(jīng)不屬于瀕危物種。一同降級的還有藏羚羊。

大熊貓與藏羚羊的雙雙降級，無疑表明中國開展的一系列野生動(dòng)物保護(hù)工作獲得了積極回報(bào)。然而不能忽視的是，盡管不再屬于瀕危動(dòng)物，1864只野生大熊貓的現(xiàn)存數(shù)量仍使其難逃“受威脅物種”名單，中國生物多樣性下降的總體趨勢并未得到根本遏制。一組去年發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，中國無脊椎動(dòng)物受威脅（極危、瀕危和易危）的比例為34.7%，脊椎動(dòng)物受威脅的比例為35.9%，受威脅植物有3767 種，約占評估高等植物總數(shù)的10.9%。

2000年，聯(lián)合國確定了各國未來15年的8項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)，其中的7B目標(biāo)是“降低生物多樣性喪失，到2010年顯著降低生物多樣性喪失的速度”?！爸袊崆巴瓿闪硕鄠€(gè)千年發(fā)展目標(biāo)，只有一項(xiàng)沒有完成，就是7B目標(biāo)?！敝袊G發(fā)會(huì)副理事長張佐雙說。

未完成的國際承諾透視生物多樣性保護(hù)形勢之嚴(yán)峻，多數(shù)受訪專家認(rèn)為，迫切需要制定一部《生物多樣性保護(hù)法》，以全方位、系統(tǒng)性地保護(hù)我國動(dòng)物、植物、微生物及其賴以生存的生態(tài)環(huán)境。

生物多樣性喪失之痛

中國是全球生物多樣性最豐富的12個(gè)國家之一，但近幾十年來，由于棲息地的碎片化、過度獵殺、全球氣候變化等因素，中國也成為生物多樣性喪失最嚴(yán)重的國家之一。

人類的開發(fā)活動(dòng)及環(huán)境變化是全球生物多樣性喪失的主要因素。對于大熊貓而言，農(nóng)耕、砍伐樹木帶來的大熊貓自然棲息地的破壞是造成大熊貓數(shù)量減少的原因。

盡管大熊貓受威脅程度有所下降，但I(xiàn)UCN亦提醒，氣候變化仍可能在未來80年中造成大熊貓賴以生存的竹林減少35%以上，從而抵消過去20年中取得的成果。

去年年底發(fā)布的《地球生命力報(bào)告·中國2015》特別強(qiáng)調(diào)了兩類特殊動(dòng)物種群。一類因具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值而遭遇滅頂之災(zāi)。例如，由于麝香可入藥且是昂貴的香料，過度捕殺和森林退縮造成中國麝科動(dòng)物種群數(shù)量在1970—2010 年間下降了92%，成為瀕危物種。

另一類則由于與人類是“近親”，親緣關(guān)系越近的物種對資源和空間的競爭最為強(qiáng)烈，城鎮(zhèn)、農(nóng)田等人類創(chuàng)造的環(huán)境占據(jù)了其他靈長類動(dòng)物賴以生存的家園。中國18 種靈長類動(dòng)物的生命力指數(shù)表明，在1955至2010年間種群數(shù)量下降了83.83%，其中在1970至2010年間下降了62%。

分散立法無法整體保護(hù)

“過去30多年以來，我國的開發(fā)強(qiáng)度非常大，使得生物多樣性喪失在加快。如果不對生物多樣性進(jìn)行保護(hù)，我們的喪失速度可能會(huì)比任何一個(gè)國家都要快?！敝袊ù髮W(xué)教授王燦發(fā)說。

事實(shí)上，中國將生物多樣性保護(hù)納入國家政策考量層面的時(shí)間并不晚。早在1992年，中國就簽署了聯(lián)合國《生物多樣性公約》，成為該公約最早的締約國之一。隨后，中國展開了一系列行動(dòng)。

1994 年，中國頒布《自然保護(hù)區(qū)條例》，成立了24 個(gè)部門組成的中國履行《生物多樣性公約》工作協(xié)調(diào)組。

截至2013年底，中國共建立2697個(gè)自然保護(hù)區(qū)，總面積約14631萬公頃，其中陸域面積14175萬公頃。以大熊貓保護(hù)為例，全國建立了67個(gè)大熊貓保護(hù)區(qū)，面積達(dá)336萬公頃，有66.8%的野生大熊貓和53.8%的大熊貓棲息地納入自然保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。

不過，盡管大熊貓、藏羚羊、朱鹮等國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物種群數(shù)量穩(wěn)中有升，但在更大范圍內(nèi)，政府層面的努力并未能遏制住生物多樣性喪失的下降速度。

不少業(yè)內(nèi)專家提出，分散性的保護(hù)無法從整體上扭轉(zhuǎn)我國生物多樣性快速喪失的不利局面，應(yīng)對生物多樣性進(jìn)行整體性保護(hù)，制定一部綜合性的生物多樣性保護(hù)法迫在眉睫。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國現(xiàn)在擁有50 余部有關(guān)生物多樣性保護(hù)的法律法規(guī)，如《野生動(dòng)物保護(hù)法》《森林法》《草原法》《種子法》等，涉及生態(tài)系統(tǒng)、物種、基因等不同層次。但是，單一的立法無法涵蓋生物多樣性保護(hù)的廣闊范圍。

在王燦發(fā)看來，這些法律非常分散，生物多樣性的保護(hù)需要從整體上立法，分散的立法不能對生物多樣性提供全面整體的保護(hù)。

IUCN中國總代表朱春全認(rèn)為，現(xiàn)有立法不是太少而是太多，對普法造成很大障礙?！跋Ｍㄟ^制定生物多樣性保護(hù)法，系統(tǒng)地梳理現(xiàn)有中央和地方的法律法規(guī)，一些過時(shí)的、與現(xiàn)有理念有沖突的法規(guī)應(yīng)立即廢除?！?/p>

履約與追責(zé)

近年來，隨著轉(zhuǎn)基因生物安全、外來物種入侵、生物遺傳資源獲取與惠益共享等問題出現(xiàn)，生物多樣性保護(hù)變得更為復(fù)雜和嚴(yán)峻。

作為聯(lián)合國《生物多樣性公約》履約國，中國一直積極履行自身義務(wù)，特別是近年來，伴隨一些新挑戰(zhàn)的出現(xiàn)，工作力度有所加大。2011 年成立了中國生物多樣性保護(hù)國家委員會(huì)，并發(fā)布了《中國生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃（2011—2030 年）》《聯(lián)合國生物多樣性十年中國行動(dòng)方案》。

環(huán)保部自然生態(tài)保護(hù)司調(diào)研員井欣表示，參加聯(lián)合國《生物多樣性公約》是一個(gè)國家履約的重要標(biāo)志。目前，我國在履行《生物多樣性公約》方面存在很多空白，但在物種保護(hù)、保護(hù)地、瀕危物種名錄、入侵物種等方面也形成了一些具有中國特色的東西。

“履約24年應(yīng)該有一部生物多樣性保護(hù)法，國際上有公約，國內(nèi)就應(yīng)該有所配合?！本勒f。

武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長秦天寶也認(rèn)為，從履行國際公約角度看，中國應(yīng)將生物多樣性保護(hù)立法提上日程?！爸贫ㄉ锒鄻有员Ｗo(hù)法非常有意義。世界上有十幾個(gè)生物多樣性豐富的國家，很多國家都有專門的生物多樣性法律?！?/p>

至于如何立法，王燦發(fā)認(rèn)為，必須建立一些相關(guān)制度，包括檢測調(diào)查制度、轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)管理制度、瀕危物種搶救和恢復(fù)制度、生物入侵管理制度等?！耙徊糠梢胱屗杏?，必須有若干能夠具體實(shí)施的制度，否則就會(huì)很空泛?！彼ㄗh，開發(fā)建設(shè)活動(dòng)對生物多樣性影響的評估和審查也應(yīng)作為一項(xiàng)重要的制度予以規(guī)定。

中國人民大學(xué)法學(xué)院教授周珂認(rèn)為，生物多樣性保護(hù)涉及領(lǐng)域較多，僅靠一兩個(gè)部門根本無法管理，應(yīng)借鑒《環(huán)境保護(hù)法》的政府環(huán)境責(zé)任制?！皩φ賳T的政績考核加入生物多樣性保護(hù)方面的內(nèi)容。但之前要建立基礎(chǔ)名錄，本地有哪些物種，哪些屬于瀕危，在本屆政府執(zhí)政期間如果出現(xiàn)一個(gè)物種滅失，就應(yīng)追究相應(yīng)責(zé)任?！?