強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的實(shí)踐困境與突圍策略

陳朋

強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)是江蘇在基層政府行政體制改革領(lǐng)域的一次重大探索。它在探索現(xiàn)代基層政府新架構(gòu)、創(chuàng)新政府管理與服務(wù)新模式、創(chuàng)建江蘇特色行政賦權(quán)改革新樣本、激發(fā)基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力等方面彰顯出了積極成效。然而，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，其遭遇的實(shí)踐困境也不容忽視，亟需探尋突圍之策。

——兩頭熱中間冷。省市政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都對強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)持積極樂觀的支持態(tài)度，但相比之下，縣（市、區(qū)）政府的態(tài)度卻較為冷漠。實(shí)際上，改革舉措能不能落地生根，不僅需要省級(jí)層面的精心設(shè)計(jì)，更離不開縣級(jí)政府的具體落實(shí)。而一旦出現(xiàn)兩頭熱中間冷的尷尬局面，最終受影響的必將是擴(kuò)權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。導(dǎo)致出現(xiàn)這種情況的原因雖然較為復(fù)雜，但最主要的還是權(quán)力和利益的沖突。就權(quán)力沖突而言，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)本身就預(yù)設(shè)了賦予強(qiáng)鎮(zhèn)一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。于是，有些強(qiáng)鎮(zhèn)便借機(jī)擴(kuò)充權(quán)力和機(jī)構(gòu)。顯然，這必將造成與追求縣域平衡和整體利益的縣級(jí)政府的矛盾。就利益沖突而言，相比較其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，強(qiáng)鎮(zhèn)本身就是縣域范圍內(nèi)的“聚寶盆”和“搖錢樹”，擴(kuò)權(quán)改革之后強(qiáng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)自主權(quán)更大，縣級(jí)政府對強(qiáng)鎮(zhèn)的財(cái)政汲取能力受到嚴(yán)重影響。

——權(quán)力下放斷鏈。強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的一個(gè)重要內(nèi)容就是權(quán)力下放和體制的激活。但在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放的權(quán)力居然無法承接，而是被閑置起來，繼而成為沉重的權(quán)力負(fù)擔(dān)。一方面，下放的權(quán)力沒有能力承接。一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍年齡老化嚴(yán)重、學(xué)歷層次低，強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展所急需的城建、土地、規(guī)劃、安監(jiān)等方面的人才極度匱乏，以至于很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部身兼數(shù)職。所以，有的權(quán)力處于閑置斷鏈狀態(tài)，形成權(quán)力真空，繼而遺留隱患。另一方面，權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的上下關(guān)系難協(xié)調(diào)。按照強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的原初設(shè)計(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)引進(jìn)一定投資額以下的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己進(jìn)行了可行性論證，縣市就會(huì)一路綠燈直接報(bào)省廳審核，但事實(shí)上有些省廳部門仍糾結(jié)于市級(jí)對口部門的初審，無形之中又導(dǎo)致過去需要蓋的章現(xiàn)在依然是一個(gè)都不能少，以至于有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是偷偷摸摸地上項(xiàng)目、遮遮掩掩地搞開發(fā)，過去的“處處碰壁”則變成了現(xiàn)在的“處處違法”。

——治理碎片化顯現(xiàn)。所謂治理碎片化是指地方政府不僅在數(shù)量特征上表現(xiàn)為大量的碎片，而且這些政府在地域和功能上彼此交叉重疊，在公共計(jì)劃中缺乏協(xié)同的狀況。強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)后，由于各鎮(zhèn)有著自己的特殊情況和現(xiàn)實(shí)利益考量，在縣級(jí)政府統(tǒng)一管理權(quán)力退出的情況下，往往從鄉(xiāng)鎮(zhèn)自我利益出發(fā)狹隘地追求個(gè)體目標(biāo)。這種情況的長期累積，難免會(huì)加劇各強(qiáng)鎮(zhèn)之間在政策制定、政策執(zhí)行以及地方公共服務(wù)上各自為政、惡性競爭的混亂局面和碎片化困局。其集中表現(xiàn)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的政策制定缺乏整體性和系統(tǒng)性，區(qū)域分割、利益自肥、罔顧公共利益的情況成為一些地方的常態(tài)。

——權(quán)力運(yùn)行不夠規(guī)范。隨著改革深入推進(jìn)，部分強(qiáng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了因不會(huì)用權(quán)或者濫用權(quán)力而帶來的違規(guī)審批、盲目上馬工程、權(quán)力尋租等問題。究其原因，既有主觀方面也有其客觀方面。一是鄉(xiāng)土社會(huì)的特質(zhì)預(yù)設(shè)了腐敗滋生的溫床。盡管是有優(yōu)質(zhì)的物質(zhì)條件吸引，近年來有不少外地優(yōu)秀人才涌入強(qiáng)鎮(zhèn)，但是客觀而言，其主體人口還是本地居民。在這種情況下，其熟人社會(huì)的特質(zhì)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響非常明顯。一旦缺乏完善的監(jiān)督機(jī)制，腐敗的產(chǎn)生就難以避免。二是行政管理科層制特點(diǎn)為滋生腐敗創(chuàng)造了條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最基層的一級(jí)政府，工作特點(diǎn)是任務(wù)繁重復(fù)雜、千頭萬緒。上級(jí)政府所接觸的信息往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)加工處理后的信息，而在加工處理過程中，信息難免會(huì)發(fā)生扭曲和遮蔽，影響權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行。

解決強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)過程中存在的系列問題，需要從原初設(shè)計(jì)、政策設(shè)定和社會(huì)基層等方面著手配套解決。

明確核心標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)認(rèn)定何謂“強(qiáng)鎮(zhèn)”。強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，是對“強(qiáng)鎮(zhèn)”的擴(kuò)權(quán)。如果不是“強(qiáng)鎮(zhèn)”，就不在擴(kuò)權(quán)的范圍之內(nèi)，否則就是亂點(diǎn)鴛鴦譜。基于此，要明確“強(qiáng)鎮(zhèn)”的三個(gè)關(guān)鍵性標(biāo)準(zhǔn)。一是經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)。“強(qiáng)鎮(zhèn)”一般是指經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的中心鎮(zhèn)或者大鎮(zhèn)，否則就不具備擴(kuò)權(quán)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和外在壓力。二是城鎮(zhèn)化標(biāo)準(zhǔn)。即具備一定的城鎮(zhèn)化規(guī)模和城鎮(zhèn)發(fā)展基礎(chǔ)，或者具備發(fā)展小城市的基礎(chǔ)條件和潛力。三是具有一定的區(qū)位輻射作用。推動(dòng)強(qiáng)鎮(zhèn)的發(fā)展不僅僅是為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身，而是試圖通過它的壯大和發(fā)展帶動(dòng)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展。因此，“強(qiáng)鎮(zhèn)”應(yīng)具有一定的區(qū)位優(yōu)勢，能對周邊地區(qū)發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用和傳幫帶作用，否則就會(huì)失去影響力。當(dāng)然，“強(qiáng)鎮(zhèn)”標(biāo)準(zhǔn)也是相對的、動(dòng)態(tài)的，各地應(yīng)因地制宜。

制定權(quán)力清單，有效下放權(quán)力。黨的十八屆三中全會(huì)提出，“可賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)”。可見，無論強(qiáng)鎮(zhèn)多么強(qiáng)大，下放的權(quán)力主要是管理權(quán)而不是其它權(quán)力。而管理權(quán)主要是指三類權(quán)力：一是履行基本公共服務(wù)職能的相關(guān)職權(quán)，如義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化、民政救助等方面的職權(quán)；二是經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)方面的職權(quán)，如城鄉(xiāng)建設(shè)、土地經(jīng)營、農(nóng)田水利等方面的職權(quán)；三是市政類職權(quán)，如市政建設(shè)、公共交通、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的職權(quán)。雖然總體上看強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)應(yīng)與其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況相適應(yīng)，但是還應(yīng)根據(jù)強(qiáng)鎮(zhèn)的不同類型擴(kuò)大相應(yīng)的管理權(quán)。比如，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已經(jīng)達(dá)到一定程度的鎮(zhèn)，重點(diǎn)是加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域的建設(shè)，在治理現(xiàn)代化上做文章。而常住人口規(guī)模大、工業(yè)重鎮(zhèn)，要在適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)需求的同時(shí)，在流動(dòng)人口管理服務(wù)、市場監(jiān)管等方面邁出大的步伐。

合理調(diào)適各種關(guān)系，優(yōu)化強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展的外圍環(huán)境。首先，省市政府要按照統(tǒng)籌發(fā)展的要求，站在一個(gè)新高度制定縣級(jí)政府與強(qiáng)鎮(zhèn)之間的權(quán)力關(guān)系清單，劃分彼此的權(quán)責(zé)范圍，使二者之間的權(quán)力和責(zé)任關(guān)系有章可循。這是強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的大前提。其次，整合強(qiáng)鎮(zhèn)內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系，優(yōu)化鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，特別是要整合鎮(zhèn)政府與“七站八所”的關(guān)系，賦予鎮(zhèn)政府一定程度的執(zhí)法權(quán)，增強(qiáng)其執(zhí)法權(quán)能。在這個(gè)過程中，可嘗試探索大部制，對職能交叉、業(yè)務(wù)相近的機(jī)構(gòu)及其職能進(jìn)行整合，讓有限的人投入到必要的公共事務(wù)治理中去。最后，調(diào)適政府與社會(huì)市場的關(guān)系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，防止政府“越位”、“錯(cuò)位”。同時(shí)，積極推動(dòng)政社互動(dòng)，構(gòu)建政府主導(dǎo)與社會(huì)參與的協(xié)同共治機(jī)制，構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局。

加強(qiáng)制度建設(shè)，注重權(quán)力規(guī)范運(yùn)行。制度是一種行為規(guī)范，能減少行為的不確定性。強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)亟需從制度層面予以規(guī)范引領(lǐng)。一方面，健全完善基層民主制度，特別是要做好基層民主協(xié)商，讓協(xié)商貫穿于決策前、決策實(shí)施過程中和決策評(píng)估階段，著力構(gòu)建程序合理、要素完備、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主決策體系，保障人民群眾依法參與決策。另一方面，加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督，特別是要重視對一把手的權(quán)力監(jiān)督，從權(quán)力授予、權(quán)力運(yùn)行等層面有效抑制權(quán)力濫用，讓擴(kuò)充后的權(quán)力在陽光下沿著正常軌道運(yùn)行。

防止一手硬一手軟，堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)與生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)和各項(xiàng)工作的重要支撐，抓產(chǎn)業(yè)聚集是現(xiàn)實(shí)需要和必然要求。也正如此，“以產(chǎn)業(yè)為中心”、“產(chǎn)業(yè)為王”成為很多強(qiáng)鎮(zhèn)的主要口號(hào)。一切工作都向產(chǎn)業(yè)靠攏、向產(chǎn)業(yè)集聚，成為一些強(qiáng)鎮(zhèn)的不二法則和中心任務(wù)。抓產(chǎn)業(yè)固然沒有錯(cuò)，但是，產(chǎn)業(yè)不是憑空產(chǎn)生的，而是依存于一定的生態(tài)環(huán)境之中。事實(shí)證明，一個(gè)地方的生態(tài)環(huán)境不好，也是難以帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的。因此，要將生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的一項(xiàng)重要工作，要堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展合力并進(jìn)。

（作者單位：江蘇省社會(huì)科學(xué)院中國特色社會(huì)主義理論體系研究基地）

責(zé)任編輯：蘇勝利