中美日海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)對比

何　杰（中國海警局后勤裝備部，北京 100061）

中美日海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)對比

何杰
（中國海警局后勤裝備部，北京 100061）

海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)是海洋執(zhí)法和管理的核心力量，目前我國海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)正處于體制建設(shè)的初期階段，逐步由分散型海洋管理模式向綜合型模式轉(zhuǎn)變。為促進(jìn)我國海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的體制完善，提升我國海上執(zhí)法效能，本文整理和對比分析了中國、美國及日本海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)。同時，結(jié)合美日海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)相對成熟組織架構(gòu)，從執(zhí)法依據(jù)及教育培養(yǎng)兩方面，提出了我國海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的發(fā)展建議。

海洋執(zhí)法；海洋管理；組織結(jié)構(gòu)

0　引　言

2013 年 3 月，為了統(tǒng)一海洋執(zhí)法權(quán)，提高執(zhí)法效率，原國家海洋局、中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關(guān)總署海上緝私警察進(jìn)行了人員及職能整合，重新組建國家海洋局，并歸于國土資源部管理。同時，國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)。為加強(qiáng)海洋事務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)，設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國家海洋委員會，負(fù)責(zé)研究制定國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋重大事項。國家海洋委員會的具體工作由國家海洋局承擔(dān)［1］。中國海事局下屬的行政執(zhí)法隊伍仍然保留其原來的海事行政執(zhí)法權(quán)。

目前我國正處于海洋執(zhí)法組織機(jī)構(gòu)建設(shè)的初期階段，中國海警局的成立是我國由分散型海洋管理模式向綜合型模式轉(zhuǎn)變的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)［2］，其可與國家海洋局和國家海洋委員會相互配合，形成一種“協(xié)調(diào)-決策-執(zhí)法”的多層管理模式。但就現(xiàn)階段來講，我國海上執(zhí)法隊伍在執(zhí)法職權(quán)和隊伍建設(shè)等方面仍需進(jìn)一步完善，而美國海岸警衛(wèi)隊和日本海上保安廳成熟的機(jī)構(gòu)體制，對我國海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)一步發(fā)展將是較好的借鑒和參考。

1　我國海警局的組織結(jié)構(gòu)

中華人民共和國海警局簡稱中國海警局，成立于2013 年，是根據(jù)中國共產(chǎn)黨十八大會議精神要求，按照“大部制”改革方案及《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》重新組建的一個執(zhí)法機(jī)構(gòu)，其將以往的國家海洋局、農(nóng)業(yè)部、公安部、海關(guān)總署等部門各自下屬的海監(jiān)總隊、漁政局、邊防局（海警部隊）和緝私局進(jìn)行整合，統(tǒng)一后成立中華人民共和國海警局。

其隸屬于國土資源部的國家海洋局，副部級，主要職責(zé)是管護(hù)海上邊界、維護(hù)海上安全及治安秩序、海上重要目標(biāo)的安全警衛(wèi)、漁業(yè)執(zhí)法、海域及海島的保護(hù)及使用、海洋資源環(huán)境保護(hù)、海洋科研、參與海難救助等［3］。

1.1總部

中國海警局是我國部署在沿海海岸區(qū)域的一支重要武裝執(zhí)法力量，其為國家海上執(zhí)法統(tǒng)一機(jī)構(gòu)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)有海警司令部（即中國海警指揮中心）、海警后勤裝備部和海警政治部。

海警司令部負(fù)責(zé)組織起草海洋維權(quán)執(zhí)法的制度和措施，擬訂執(zhí)法規(guī)范和流程，承擔(dān)統(tǒng)一指揮調(diào)度海警隊伍開展海上維權(quán)執(zhí)法活動具體工作，組織編制并實(shí)施海警業(yè)務(wù)建設(shè)規(guī)劃、計劃，組織開展海警隊伍業(yè)務(wù)訓(xùn)練等工作［1］。設(shè)有綜合處、法制處、調(diào)度指揮處、維權(quán)巡航處、治安處、刑偵處、緝私處、漁業(yè)執(zhí)法處、漁業(yè)調(diào)查處、資源環(huán)境執(zhí)法處、海域執(zhí)法處、海島執(zhí)法處、訓(xùn)練督查處、情報處、通信處和勤務(wù)管理處等 16 個部門。

海警后勤裝備部承擔(dān)機(jī)關(guān)和直屬單位預(yù)決算、財務(wù)、國有資產(chǎn)管理。起草并組織實(shí)施海警隊伍基建、裝備和后勤建設(shè)的規(guī)劃、計劃，擬訂經(jīng)費(fèi)、物資、裝備標(biāo)準(zhǔn)及管理制度，組織實(shí)施裝備物資采購［1］。其設(shè)有綜合處、預(yù)算處、財務(wù)處、資產(chǎn)采購處、基建房產(chǎn)處、艦船管理處、航空管理處、裝備運(yùn)輸處和軍需衛(wèi)生處等 9 個部門。

海警政治部主要承擔(dān)機(jī)關(guān)和直屬單位的人事管理、機(jī)構(gòu)編制和教育培訓(xùn)工作，擬訂海洋人才隊伍建設(shè)規(guī)劃和政策。組織起草海警隊伍黨的組織建設(shè)、干部隊伍建設(shè)的政策規(guī)定，指導(dǎo)開展思想政治工作，承擔(dān)海警隊伍干部考核、任免等工作［1］。其設(shè)有綜合處、干部一處、干部二處、機(jī)構(gòu)編制處、人才教育處、現(xiàn)役處和政治工作處。

1.2中國海警海區(qū)總隊

主要任務(wù)是維護(hù)海洋主權(quán)，管護(hù)海上邊界，防范打擊海上走私、偷渡、販毒等違法犯罪活動，維護(hù)國家海上安全和治安秩序，負(fù)責(zé)海上重要目標(biāo)的安全警衛(wèi)，處置海上突發(fā)事件［1］。

海警局下設(shè)置了北海、南海、東海 3 個海警總隊，分別承擔(dān)黃渤海、東海和南海的巡邏等任務(wù)；3個海警總隊總部分別位于大連市、寧波市和三亞市，海區(qū)分局在沿海省（自治區(qū)、直轄市）設(shè)置 11 個海警總隊及其支隊。

2　美國海岸警衛(wèi)隊組織架構(gòu)

美國海岸警衛(wèi)隊實(shí)行總部與地方分權(quán)管理的模式，國土安全部管理，其法律地位、執(zhí)法依據(jù)以及法律責(zé)任由《海岸警衛(wèi)法》確定，最高長官為海岸警衛(wèi)隊司令，統(tǒng)一管理海岸警衛(wèi)隊總部各項事務(wù)，同時通過戰(zhàn)區(qū)司令指揮各地部隊；其次是海岸警衛(wèi)隊第一副司令，負(fù)責(zé)協(xié)助司令工作；再次為 2 名副司令和 2 名戰(zhàn)區(qū)司令，分別負(fù)責(zé)總部各部門的日常運(yùn)營和各地部隊的指揮（見圖 1）。海岸警衛(wèi)隊組織架構(gòu)主要包括總部和戰(zhàn)區(qū)［4］。

圖 1　美國海岸警衛(wèi)隊組織架構(gòu)簡圖Fig. 1　Organization structure of the U.S. Coast Guard

2.1總部

位于華盛頓，是海岸警衛(wèi)隊的核心組成部分。主要由海岸警衛(wèi)隊司令辦公室、2 名副司令（分別負(fù)責(zé)作戰(zhàn)和任務(wù)支持）辦公室、戰(zhàn)備司令部以及總部直屬單位五部分組成（見圖 1）［5］。

司令辦公室：包括海岸警衛(wèi)隊司令與第一副司令，其下設(shè)政府與公共事務(wù)主管、負(fù)責(zé)資源事務(wù)的司令助理、情報與犯罪調(diào)查主管、法律事務(wù)主管兼首席法律顧問及其辦公室。

負(fù)責(zé)作戰(zhàn)的副司令辦公室：由負(fù)責(zé)作戰(zhàn)的副司令領(lǐng)導(dǎo)的 3 名司令助理（分別負(fù)責(zé)因應(yīng)措施1、預(yù)防措施與裝備事務(wù)）及其辦公室組成。

戰(zhàn)備司令部（Force Readiness Command）：位于弗吉尼亞州諾福克，負(fù)責(zé)優(yōu)化海岸警衛(wèi)隊人員績效、提升任務(wù)執(zhí)行水平，具體職能包括：1）明確策略、技巧與程序；2）有針對性的訓(xùn)練；3）量化評估。

總部直屬單位（Headquarters Units）：共 26 個，分別由司令和 2 位副司令辦公室及其下屬部門管轄。

表 1　美國海岸警衛(wèi)隊區(qū)域劃分情況Tab. 1　The jurisdiction area of the U.S. Coast Guard

2.2戰(zhàn)區(qū)

海岸警衛(wèi)隊設(shè)大西洋和太平洋 2 個戰(zhàn)區(qū)司令部，分別位于弗吉尼亞州樸茨茅斯和加利福尼亞州阿拉米達(dá)。兩戰(zhàn)區(qū)分別下轄 5 個與 4 個管區(qū)（District），指定其責(zé)任水域（見表 1）。

目前海岸警衛(wèi)隊的 9 個管區(qū)下共設(shè)有 44 個防區(qū)、5 個基地、167 個巡邏艦艇站、25 個航空站、17 個救生艇站、57 支導(dǎo)航服務(wù)隊、37 支海事安全分隊、2 個通訊站、3 支民用工程分隊、1 支電子支持分隊、1 支國際破冰船巡邏隊、1 個漁政訓(xùn)練中心和 1 所救生摩托艇學(xué)校。另外海岸警衛(wèi)隊在日本和新加坡各設(shè)有一個派駐機(jī)構(gòu)，由位于夏威夷檀香山的第 14 管區(qū)司令部管轄。各管區(qū)均配備巡邏艦艇和巡邏機(jī)等，承擔(dān)沿海及內(nèi)水、邊界水域巡防、航道維護(hù)、海上犯罪調(diào)查、海難救助以及海洋資源保護(hù)等具體事務(wù)［6］。

9 個管區(qū)各的防衛(wèi)重點(diǎn)并不相同，通常由其位置的特殊性決定，像“卡特里娜”颶風(fēng)以及墨西哥灣漏油等大事件發(fā)生時，所管水域可通過海岸警衛(wèi)隊總部在全國范圍內(nèi)高效率地調(diào)遣巡邏艦艇和飛機(jī)。

3　日本海上保安廳組織架構(gòu)

海上保安廳實(shí)行垂直化管理。其法律地位、執(zhí)法依據(jù)以及法律責(zé)任由《海上保安廳法》確定，其最高長官為海上保安廳廳長，由國土交通省的國土交通大臣2領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，統(tǒng)一管理和指揮全廳事務(wù)。其次是副廳長和海上保安監(jiān)，負(fù)責(zé)協(xié)助廳長的工作。海上保安廳部門主要由總部、地方分部和教育院校 3 部分構(gòu)成。

3.1總部

總部是海上保安廳的核心組成部分，主要包括總務(wù)部、交通部、警備救難部、裝備技術(shù)部以及海洋情報部五個部門。

總務(wù)部：主要負(fù)責(zé)廳內(nèi)的一般管理性的業(yè)務(wù)及行政綜合協(xié)調(diào)。

交通部：一般負(fù)責(zé)航行及交通事務(wù)。如航行安全及援助、燈塔管理、航路援助、海洋交通維護(hù)等。

警備救援部：主要負(fù)責(zé)領(lǐng)海警備、救援救難、環(huán)境防災(zāi)等三方面業(yè)務(wù)，包括艦艇與飛機(jī)的派遣、打擊犯罪、領(lǐng)海維權(quán)、環(huán)境保全及防災(zāi)等多項具體事務(wù)。

裝備技術(shù)部：負(fù)責(zé)海上保安廳的設(shè)施建設(shè)，艦艇、飛機(jī)建造及維護(hù)所必要的計劃立案、管理、會計工作，以及與國外海上保安機(jī)關(guān)開展技術(shù)支持與協(xié)作。

海洋情報部：主要負(fù)責(zé)情報信息提供，包括航海情報及天文情報等，利用海洋地圖、電子海洋地圖或水路志等為安全航海提供情報信息，及時提供關(guān)于海底火山和漂流物的信息，以及領(lǐng)海的調(diào)查，海流、潮流的觀測，收集提供航海時必要的天文情報。

3.2地方分部

日本被劃分成 11 個海上保安廳管區(qū)，各管區(qū)設(shè)有地方分部，負(fù)責(zé)各自水域。分部內(nèi)也設(shè)有海上保安署、海上保安部和航空基地等機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)維持海上治安、海難救助和保障航行交通安全等任務(wù)。

目前海上保安廳的 11 個海上管區(qū)共下設(shè)有 61 個海上保安署、70 個海上保安部、2 個海上保安航空基地、7 個海上保安交通中心、12 個航空基地、1 個國際組織犯罪對策基地、1 個特殊警備基地、1 個特殊救援基地、1 個海洋除污基地、1 個水路觀測所、1 個情報中心、1 個航標(biāo)事務(wù)所［7］。

11 個管區(qū)防衛(wèi)重點(diǎn)有時并不相同，由地理位置的特殊性決定，相應(yīng)的加強(qiáng)防衛(wèi)管理。另外，這 11 個管區(qū)的區(qū)域范圍與海上自衛(wèi)隊 5 個警備區(qū)的轄區(qū)范圍是有重疊的。通常狀況下，一般海域的海上事端由海上保安廳負(fù)責(zé)，海上自衛(wèi)隊做保障配合。而對于爭議海域，海上保安廳需要根據(jù)具體情況，協(xié)調(diào)海上自衛(wèi)隊加入臨時行動。這些措施都大幅度提升了日本海上保安廳的執(zhí)法力度。

圖 2　海上保安廳組織結(jié)構(gòu)圖Fig. 2　Organization structure of Japan Coast Guard

3.3教育機(jī)關(guān)

日本對保安廳執(zhí)法隊伍的建設(shè)和員工的教育極其重視，其培訓(xùn)機(jī)構(gòu)包括海上保安大學(xué)和海上保安學(xué)校。按《國土交通省組織令》規(guī)定，海上保安大學(xué)負(fù)責(zé)培養(yǎng)成海上保安廳的干部人員，只要通過選取優(yōu)秀的進(jìn)修生，進(jìn)行必備知識和技術(shù)的教育培訓(xùn)；海上保安學(xué)校主要負(fù)責(zé)培養(yǎng)一般職員，學(xué)生可以在船舶航運(yùn)系統(tǒng)、信息系統(tǒng)、海洋科學(xué) 3 個方向進(jìn)行專業(yè)學(xué)習(xí)。

圖 3　海上保安廳地方管區(qū)分布圖Fig. 3　District distribution of Japan Coast Guard

表 2　海上保安廳管區(qū)具體劃分情況Tab. 2　Jurisdiction area of Japan Coast Guard

4　中美日海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)組織架構(gòu)對比

經(jīng)過對比分析，美日兩國海警組織機(jī)構(gòu)上有很大的相似之處，同時也存在一定的區(qū)別。

4.1管理層級略有差別，中國和美國為總部與地方分權(quán)模式，日本為垂直化管理

美國海岸警衛(wèi)隊采用 3 層管理模式，最高長官為海岸警衛(wèi)隊司令，對國土安全部部長負(fù)責(zé)，統(tǒng)一管理海岸警衛(wèi)隊總部各項事務(wù)，同時通過戰(zhàn)區(qū)司令指揮各地部隊?？偛恐睂贆C(jī)關(guān)由兩名副司令直接管轄，負(fù)責(zé)總部各部門的日常運(yùn)營；戰(zhàn)區(qū)則由 2 名戰(zhàn)區(qū)司令管轄，負(fù)責(zé) 9 個管區(qū)部隊指揮。

日本則直接為垂直模式，海上保安廳廳長是海上保安廳的最高長官，統(tǒng)一管理整個廳的事務(wù)，同時直屬管理 11 個管區(qū)和教育機(jī)關(guān)。

中國海警局的管理模式與美國相似，采用 3 層管理模式，中國海警局局長為最高長官，統(tǒng)一管理整個局的事務(wù)。同時通過東海分局、南海分局和北海分局局長指揮各地部隊進(jìn)行海上維權(quán)執(zhí)法，管理 11 支海警總隊及其支隊。

4.2總部負(fù)責(zé)裝備采購與后勤保障，戰(zhàn)區(qū)或地方分部負(fù)責(zé)執(zhí)法

從我國與美日海警機(jī)構(gòu)的總部構(gòu)成，可看出三國總部機(jī)關(guān)均設(shè)置了完備的保障部門，我國為海警后勤裝備部和海警政治部，全面負(fù)責(zé)裝備采購、建造與維護(hù)，裝備發(fā)展計劃制定、人力資源、職員教育與訓(xùn)練等。而管區(qū)則承擔(dān)沿海及內(nèi)水、邊界水域巡防、航道維護(hù)、海上犯罪調(diào)查、海難救助以及海洋資源保護(hù)等具體事務(wù)。

5　美日海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)組織架構(gòu)對我國的啟示

5.1執(zhí)法隊伍法律地位和執(zhí)法依據(jù)確定

此次國家海洋局的重組，進(jìn)行海洋執(zhí)法隊伍統(tǒng)一和海洋綜合管理，有利于提高我國海洋行政執(zhí)法水平和執(zhí)法效率，降低執(zhí)法成本。但目前處于海洋行政執(zhí)法隊伍整合初期，行政執(zhí)法權(quán)高度集中而職責(zé)仍未理清。原有的海監(jiān)和漁政等部門的職能已經(jīng)由海警局統(tǒng)一行使，但是原有的執(zhí)法依據(jù)并未取消，也就是說海警局在執(zhí)法時還需依據(jù)原來海監(jiān)和漁政等多個部門的執(zhí)法依據(jù)，引起執(zhí)法交叉等問題，降低了執(zhí)法的效率。故需和制定統(tǒng)一的法律法規(guī)和具體的執(zhí)法準(zhǔn)則，來規(guī)范海洋執(zhí)法操作程序，防止執(zhí)法人員擁有大量自由裁量權(quán)，杜絕海洋行政執(zhí)法權(quán)的濫用。對比之下，美國和日本分別建立了《海岸警衛(wèi)法》和《海上保安法》來確定海岸警衛(wèi)隊和海上保衛(wèi)廳的法律地位，并明確規(guī)定了它們的執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法范圍，這樣既可避免了由執(zhí)法主體不明導(dǎo)致的執(zhí)法盲區(qū)和執(zhí)法交叉等現(xiàn)象，又能克服執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間分工模糊和相互推諉的不足，這也是值得我們借鑒的。

5.2執(zhí)法隊伍教育及培養(yǎng)體系建設(shè)

在隊伍教育及培訓(xùn)工作上，日本的海上保安廳隊伍極其重視，目前其培訓(xùn)機(jī)構(gòu)主要有 2 所，海上保安大學(xué)和海上保安學(xué)校。同時《國土交通省組織令》列有明確規(guī)定，海上保安大學(xué)負(fù)責(zé)培養(yǎng)成海上保安廳的干部人員，只要通過選取優(yōu)秀的進(jìn)修生，進(jìn)行必備知識和技術(shù)的教育培訓(xùn)；海上保安學(xué)校主要負(fù)責(zé)培養(yǎng)一般職員，學(xué)生可以在船舶航運(yùn)系統(tǒng)、信息系統(tǒng)、海洋科學(xué) 3 個方向進(jìn)行專業(yè)學(xué)習(xí)。

我國海洋執(zhí)法隊伍的建設(shè)，短期內(nèi)可通過對現(xiàn)有隊伍的合并、專業(yè)培訓(xùn)以及引進(jìn)具有較高綜合能力和一定專業(yè)背景的新職員來度過初期階段。但長遠(yuǎn)來講，為組建一支具有高素質(zhì)綜合性和專業(yè)性的執(zhí)法隊伍，建立一套系統(tǒng)的人才引進(jìn)準(zhǔn)則及培養(yǎng)體系勢在必行。一方面在高校設(shè)立相關(guān)專業(yè)，選拔成績優(yōu)秀的學(xué)生，進(jìn)行定向培養(yǎng)，為海上執(zhí)法隊伍提供一般職員和干部職員儲備。另一方面，可以在執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)部，建立完善的職員能力和技術(shù)水平考核體制，以其作為執(zhí)法隊伍核心職員的培養(yǎng)和晉升重要依據(jù)，最終從人員教育和培養(yǎng)角度，提升我國未來海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法水平和執(zhí)法效率。

［1］國務(wù)院辦公廳. 國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家海洋局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知［Z］. 國辦發(fā)〔2013〕52號.北京：國務(wù)院辦公廳，2013.

［2］郭倩，張繼平. 中美海洋管理機(jī)構(gòu)的比較分析——以重組國家海洋局方案為視角［J］. 上海行政學(xué)院學(xué)報，2014，15（1）：104-111.

［3］王杰，陳卓. 我國海上執(zhí)法力量資源整合研究［J］. 中國軟科學(xué)，2014（6）：25-33.

［4］USA Coast Guard 2014 Posture Statement，2014，02

［5］O'ROURKE R. Coast guard deepwater acquisition programs：background，oversight issues，and options for congress［R］. ［S.l.］：Congressional Research Service，2010.

［6］簡氏艦船年鑒2014-2015年［M］. 簡氏戰(zhàn)艦?zāi)觇b社，2016.

［7］臧蕾. 日本海上保安廳研究——以海上治安管理為中心［D］.青島：中國海洋大學(xué)，2013.

The organization structure contrast of marine law-enforcement agencies of China，America and Japan

HE Jie
（General Logistics Department of China Coast Guard，Beijing 100061，China）

The maritime law-enforcement agency is the core power of marine law-enforcement and management. At present，our country maritime law-enforcement agency is in the initial period of system construction，and is gradually converting the maritime management mode from the dispersed mode to the comprehensive mode. In order to perfecting the system of maritime law enforcement agencies ，and improving efficiency，comparison，this paper collected and analysed China，the United States and Japan's maritime law enforcement agencies. At the same time，combining with the mature organization structure of American and Japanese marine law enforcement agencies，from two aspects of law and education，summarized the development suggestion of maritime law enforcement agencies in China.

law-enforcement；marine management；organization structure

O674.24+2

A

1672 - 7619（2016）08 - 0149 - 05

10.3404/j.issn.1672 - 7619.2016.08.032

2016 - 04 - 20；

2016 - 06 - 14

何杰（1965 - ），男，博士，主要從事艦船管理工作。