小攤販、小作坊、小餐飲的生死大考

“不能因?yàn)榻诸^攤販有礙觀瞻，就一刀切地加以取締?！?/p>

“‘三小屬于高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。不能為了照顧弱勢(shì)群體，就忽略食品安全?！?/p>

南方周末記者 袁端端

發(fā)自廣東佛山、江門

干凈敞亮的生產(chǎn)間中，油亮誘人、香味四溢的燒鵝剛出爐，李興記燒臘的師傅便將這批燒鵝送到西樵食品集中加工中心的檢驗(yàn)室里。當(dāng)檢驗(yàn)員拿出一沓注明生產(chǎn)信息和檢測(cè)結(jié)果的二維碼“出生證”后，這批燒鵝才能真正進(jìn)入市場(chǎng)銷售。

2016年9月4日，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局新聞宣傳司司長(zhǎng)、新聞發(fā)言人顏江瑛等邀請(qǐng)南方周末、新華社等多家媒體前往廣東考察地方食品藥品的監(jiān)管工作。

“希望地方能將‘四有兩責(zé)落實(shí)到位，即基層監(jiān)管有責(zé)、有崗、有人、有手段，日常監(jiān)管、監(jiān)督抽驗(yàn)責(zé)任到位，把好從農(nóng)田到餐桌、從實(shí)驗(yàn)室到醫(yī)院的每一道關(guān)?！鳖伣f(shuō)。

小作坊是考察團(tuán)看到的第一站?！八麄円郧岸际遣耸袌?chǎng)里的小作坊，很不規(guī)范，被我們追著查的?！狈鹕绞惺乘幈O(jiān)局的檢查員們?cè)?jīng)最頭疼的就是無(wú)處不在的燒臘鋪。

“無(wú)燒臘不成席”——燒鵝等燒臘食品等是廣東民眾喜愛(ài)的傳統(tǒng)食品，但其加工小作坊廣泛分散于城中村、城鄉(xiāng)接合部等人口聚集地，普遍存在“散、亂、小、差”等問(wèn)題。2009年，廣東省登記在冊(cè)的食品加工單位有17000個(gè)左右，但規(guī)模以上的只有10%，絕大部分屬于小作坊、小企業(yè)。無(wú)證照的更是遍布省內(nèi)，特別是在監(jiān)管較弱的農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)。

小攤販、小作坊、小餐飲——中國(guó)“三小”呈現(xiàn)多、小、散、低等顯著特點(diǎn)。資料顯示，國(guó)家質(zhì)檢總局曾經(jīng)對(duì)全國(guó)小作坊作過(guò)一個(gè)初步統(tǒng)計(jì)，有四十余萬(wàn)戶。大多數(shù)小作坊都是10人以下，小攤販和小餐飲絕大多數(shù)都是“夫妻店”，人數(shù)較少。這些“三小”食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，分散在農(nóng)村街巷、城鄉(xiāng)接合部和城市街區(qū)。

不僅如此，“三小”產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)營(yíng)環(huán)境較差，設(shè)施設(shè)備簡(jiǎn)陋，生產(chǎn)工藝落后，管理體系不健全，從業(yè)人員文化水平普遍較低，很多不具備基本的食品安全操作技能，不了解相應(yīng)的法律知識(shí)，不熟悉食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，這給食品安全帶來(lái)較大的風(fēng)險(xiǎn)和隱患。

作為一個(gè)美食大國(guó)，中國(guó)的小攤小販存在已久，一些地方最出名的吃食都隱匿在小巷的食雜店里。但食品小攤販也一直是中國(guó)食藥監(jiān)管部門的難題，成為食品安全隱患的“重災(zāi)區(qū)”。

“地方在一年內(nèi)必須制定食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法?！?015年10月1日，新頒布的食品安全法曾提出明確要求。

新食品安全法規(guī)定，食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。而依照立法法第62條的規(guī)定，“法律規(guī)定明確要求有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)專門事項(xiàng)作出配套的具體規(guī)定的，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自法律施行之日起一年內(nèi)作出規(guī)定，未能在期限內(nèi)作出配套的具體規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)向全國(guó)人大常委會(huì)說(shuō)明情況”。

這就意味著，全國(guó)所有省份都應(yīng)在新食品安全法施行之日起一年內(nèi)出臺(tái)最新的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，截止日期為2016年10月1日前。

如今一年過(guò)去，大限將至，這場(chǎng)全國(guó)上下“三小”治理的立法之戰(zhàn)，正到了最后關(guān)頭。

集中加工的佛山經(jīng)驗(yàn)

“李興記”的轉(zhuǎn)變和佛山的一項(xiàng)創(chuàng)新舉措有關(guān)。2009年開(kāi)始，佛山在南海區(qū)統(tǒng)一建設(shè)食品小作坊集中加工中心，使食品小作坊由零散經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)為集中統(tǒng)一生產(chǎn)，由無(wú)證照黑“窩點(diǎn)”變?yōu)榻?jīng)登記注冊(cè)的合法經(jīng)營(yíng)企業(yè)。

幾年過(guò)去，被稱為“三小”的食品生產(chǎn)加工小作坊、食品小攤販和小餐飲有了巨大改變。

和李興記燒臘一樣的幾十家燒臘鋪都搬進(jìn)了西樵食品集中加工中心，不再“居無(wú)定所”。以南海區(qū)為例，六十幾家“小散亂”的燒臘鋪，現(xiàn)在整合成22家，都搬進(jìn)了統(tǒng)一的加工中心。

南方周末記者在現(xiàn)場(chǎng)看到，加工中心配有兩百五十多個(gè)攝像頭，從原材料進(jìn)入到食品加工燒制再到出廠，全方位監(jiān)控。在西樵食品集中加工中心四層，還擁有一間120平米的食品檢驗(yàn)室，配有高效液相色譜儀等精密儀器和3名檢驗(yàn)員。

“加工中心會(huì)對(duì)小作坊的食品進(jìn)行檢驗(yàn)和評(píng)分，不合標(biāo)準(zhǔn)的一律集中銷毀，并不準(zhǔn)在園內(nèi)經(jīng)營(yíng)?！狈鹕侥虾^(qū)食藥監(jiān)局食品生產(chǎn)科科長(zhǎng)李燕玲說(shuō)。

這樣的大型食品加工中心，在南海區(qū)有11個(gè)，總建筑面積近9萬(wàn)平方米，進(jìn)駐小作坊243家，以燒臘和豆腐集中加工為主，銷售基本涵蓋全市各大市場(chǎng)，部分小作坊產(chǎn)品甚至直供廣州、深圳等地。在全市各級(jí)監(jiān)管部門開(kāi)展的產(chǎn)品質(zhì)量狀況定期監(jiān)測(cè)中，合格率達(dá)96.8%以上。

為引導(dǎo)加工中心的成立，佛山市政府配套出臺(tái)場(chǎng)地租賃優(yōu)惠政策，在大瀝、獅山、西樵等地，食品集中加工中心都是原來(lái)舊的肉聯(lián)廠，政府以遠(yuǎn)低于市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)格租給開(kāi)辦者建設(shè)集中加工中心，鼓勵(lì)各鎮(zhèn)街推進(jìn)食品集中加工中心建設(shè)，并給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)30萬(wàn)-50萬(wàn)元，對(duì)進(jìn)駐集中加工中心的小作坊經(jīng)營(yíng)者和農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)開(kāi)辦者也給予資金補(bǔ)助。

小作坊本身也嘗到了甜頭。李興記的老板原來(lái)在菜市場(chǎng)設(shè)點(diǎn)，一天最多燒制四五頭豬，進(jìn)了中心后，現(xiàn)在一天可以燒50頭，“今年清明前，最多時(shí)，燒了一千頭?！币?yàn)檫M(jìn)入了加工中心，他的小作坊已經(jīng)變成擁有十幾家加盟店的連鎖燒臘品牌，直供各大農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)。

“我們計(jì)劃在全市范圍內(nèi)強(qiáng)制實(shí)行食品小作坊集中管理。將來(lái)，佛山所有的食品小作坊都要進(jìn)中心。”佛山市食藥監(jiān)局副局長(zhǎng)王培星說(shuō)，他們還將依托大數(shù)據(jù)，建立全市范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)平臺(tái)，今后將佛山市食品集中加工中心以及農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品、水產(chǎn)品的檢測(cè)數(shù)據(jù)通過(guò)平臺(tái)直傳監(jiān)管部門。發(fā)現(xiàn)不合格的抽檢數(shù)據(jù)，系統(tǒng)自動(dòng)發(fā)出警報(bào)，食品監(jiān)管部門將立馬到現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法。

由“堵”到“疏”

佛山的小作坊集中管理方式，正在全國(guó)各地被復(fù)制。小作坊轉(zhuǎn)變的背后，是政府監(jiān)管理念和法治進(jìn)程的更新。

此前，小作坊監(jiān)管并沒(méi)有作為一個(gè)獨(dú)立的議題被列入政府監(jiān)管日程中。中國(guó)的食品生產(chǎn)許可證制度是為大中型企業(yè)設(shè)計(jì)的，小作坊不可能獲證，過(guò)高的標(biāo)準(zhǔn)把小作坊從市場(chǎng)中排除出去。于是，各地的小作坊大多處于無(wú)證經(jīng)營(yíng)的狀態(tài)。針對(duì)這類食品的監(jiān)管，零星地散落在各項(xiàng)食品安全監(jiān)管規(guī)定里。

2001年之前，小作坊的監(jiān)管主體是不明確甚至是未提及過(guò)的。由于小作坊生產(chǎn)成本低、規(guī)模小、數(shù)量大、流動(dòng)性大、監(jiān)管難度大等特點(diǎn)，各相關(guān)部門并不積極。

隨著城市環(huán)境治理，整治小作坊成了一項(xiàng)突擊打擊重點(diǎn)行動(dòng)。每每城市需要開(kāi)辦大型活動(dòng)或節(jié)日前后，工商、質(zhì)監(jiān)、城管等部門便投入大量精力、人力、物力、財(cái)力打擊小作坊。再后來(lái)，一些發(fā)達(dá)地區(qū)的城市把小作坊開(kāi)始納入許可監(jiān)管的范圍，并限制其銷售范圍。這被稱為以“堵”治理階段。

“采用‘堵的方式來(lái)監(jiān)管小作坊，面臨著兩大基本困境：一是食品小作坊衛(wèi)生條件差、管理能力差、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力差，不可能短時(shí)間達(dá)到獲證要求；因?yàn)楂@證所需要的整改和花費(fèi)對(duì)于小作坊來(lái)說(shuō)，十分巨大。第二，因?yàn)閿?shù)量多，分散雜，促使達(dá)不到獲證標(biāo)準(zhǔn)的小作坊退出也很難，有時(shí)甚至?xí)せ鐣?huì)矛盾。”中山大學(xué)行政管理研究中心劉亞平副教授如此評(píng)論。

“完全堵住小作坊的漏洞并不可能，甚至是徒勞無(wú)功，越堵越糟?！边@樣的觀點(diǎn)被監(jiān)管人員反復(fù)提及，由“堵”到“疏”也成了必然的轉(zhuǎn)變。各地陸續(xù)開(kāi)始采用分類監(jiān)管的方法“疏導(dǎo)”小作坊。

劉亞平解釋，所謂“疏導(dǎo)”，就是在承認(rèn)小作坊地位的前提下，規(guī)范其生產(chǎn)行為，加強(qiáng)生產(chǎn)環(huán)境關(guān)鍵點(diǎn)的控制，以此疏通小作坊生產(chǎn)存在的安全隱患和質(zhì)量問(wèn)題。在有條件的情況下，引導(dǎo)小作坊向規(guī)模化、集中化發(fā)展?！皬V東的區(qū)域集中監(jiān)管模式是非常有意義的創(chuàng)新，通過(guò)區(qū)域監(jiān)管降低小作坊的服從成本，給予了這些小作坊同等的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境?！?/p>

很快，各地都探索了不同的區(qū)域集中模式。但真正的問(wèn)題是，這些區(qū)域集中往往是“單方面”的，即監(jiān)管部門希望小作坊都進(jìn)到統(tǒng)一的地區(qū)管理，但一旦小作坊主不愿意進(jìn)入，或擅自遷移出來(lái)，并沒(méi)有相應(yīng)的法規(guī)約束。

于是，推廣起來(lái)便有各種各樣的難度，劉亞平提到以下幾點(diǎn)：第一，土地。發(fā)達(dá)省份土地往往相對(duì)緊張，政府更愿意將土地用在較大經(jīng)濟(jì)利益的地方，很難規(guī)劃出小作坊的土地；第二，從已建成的食品工業(yè)園看，很多是建成之后租給小作坊的，小作坊入園需要租金，對(duì)于監(jiān)管部門來(lái)說(shuō)，更加便于監(jiān)管，但對(duì)于小作坊來(lái)說(shuō)，成本增加會(huì)讓他們積極性不高。第三，園外零散的個(gè)體戶還是很難一律取消的。

地方立法迫在眉睫

無(wú)論是設(shè)想的困難，還是執(zhí)行的難度，監(jiān)管者都需要一部可以操作并針對(duì)這類微小業(yè)態(tài)的法規(guī)。

2009年之后，中國(guó)出現(xiàn)了一輪地方對(duì)小作坊監(jiān)管辦法制定的風(fēng)潮，17個(gè)省份制定了相關(guān)管理辦法，備案管理，讓部分小作坊合法化了。這被學(xué)者認(rèn)為是，政府終于開(kāi)始正視中國(guó)市場(chǎng)特色的“三小”食品，不再以大企業(yè)的監(jiān)管方式來(lái)覆蓋全部。

2015年12月，國(guó)家食藥監(jiān)總局在廣州召開(kāi)全國(guó)食品“三小”地方立法座談會(huì)，要求各省級(jí)食品藥品監(jiān)管部門積極推動(dòng)食品“三小”地方立法。

南方周末記者多方了解到，目前已有內(nèi)蒙古、陜西、廣東、河北、江蘇、湖北、四川7個(gè)省份出臺(tái)了食品“三小”的地方性法規(guī)，近二十個(gè)省份有了征求意見(jiàn)稿。但多地均表示，不太可能在10月1日前完成。

“三小”立法并不容易。

“在《安徽省食品安全條例（草案）》調(diào)研、論證、起草過(guò)程中，關(guān)于‘三小管理的制度設(shè)計(jì)，各方都有不同意見(jiàn)，爭(zhēng)議較大?！卑不帐∪舜蟪Ｎ瘯?huì)法工委副主任紀(jì)榮榮說(shuō)。

研討會(huì)現(xiàn)場(chǎng)的一位專家表示，因?yàn)檫@些食品小攤販維系了大量外來(lái)務(wù)工、下崗工人、失業(yè)農(nóng)民的生計(jì)，一部分人傾向于對(duì)微小業(yè)態(tài)的管理“不那么嚴(yán)”“不能因?yàn)榻诸^攤販有礙觀瞻，就一刀切地加以取締”，有的意見(jiàn)還“很激烈”。

“‘三小屬于高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。不能為了照顧弱勢(shì)群體，就忽略食品安全?！卑不帐∈乘幈O(jiān)局法規(guī)處處長(zhǎng)陸維福告訴南方周末記者。在他看來(lái)，市場(chǎng)可以規(guī)范的領(lǐng)域，政府可以盡量少管，但市場(chǎng)失靈的地方必須加強(qiáng)監(jiān)管。在具體操作上，他們還將“三小”擴(kuò)大到了“五小”，增加了“小飯桌”和“小食雜店”。

為保證各方利益平衡，安徽省人大法工委與省法制辦多次研究磋商、征求相關(guān)部門和單位意見(jiàn)，首創(chuàng)為“三小”立法開(kāi)展第三方評(píng)估，并由安徽大學(xué)法治政府建設(shè)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)承擔(dān)。

“立法過(guò)程中出現(xiàn)爭(zhēng)議事項(xiàng)時(shí)，由沒(méi)有利益關(guān)系的第三方進(jìn)行專項(xiàng)評(píng)估，有利于保證爭(zhēng)議事項(xiàng)立法的科學(xué)性和公正性?！卑不帐∪舜蠓üの魅螀潜笳f(shuō)，針對(duì)地方立法中有爭(zhēng)議的條款引入第三方評(píng)估，是安徽立法機(jī)制的創(chuàng)新。他希望通過(guò)評(píng)估，對(duì)“三小”食品安全作出既能消除安全隱患，又能方便大眾創(chuàng)業(yè)、百姓生活的制度設(shè)計(jì)，以提高地方立法的針對(duì)性和可操作性。

“重要的是如何相對(duì)公平、公正地進(jìn)行立法。我們不受任何部門的左右?！背袚?dān)第三方評(píng)估任務(wù)的團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人、安徽大學(xué)法學(xué)院教授陳宏光有過(guò)十幾部地方法規(guī)的立法經(jīng)驗(yàn)。

他告訴南方周末記者，本次第三方評(píng)估，主要包括厘清法規(guī)草案擬規(guī)定條款與上位法的關(guān)系，管理體制機(jī)制是否符合實(shí)際和安徽省省情，制度設(shè)計(jì)的整體質(zhì)量等。目前，團(tuán)隊(duì)正在通過(guò)收集整理資料、專題調(diào)研、座談?dòng)懻摰确绞剑盐樟⒎ㄖ攸c(diǎn)、準(zhǔn)確科學(xué)分析問(wèn)題、提出應(yīng)對(duì)策略，最終形成較為全面權(quán)威的評(píng)估報(bào)告，為下一步條例的制定和出臺(tái)提供參考依據(jù)。

在境外，小攤小販也是城市管理的一大重點(diǎn)。上海市行政法制研究所助理研究員，法學(xué)博士陳書(shū)筍曾總結(jié)過(guò)中國(guó)香港、臺(tái)灣、新加坡、韓國(guó)等地的食品安全管理特點(diǎn)。

在韓國(guó)，只要小販不影響他人的正常生活和起碼的社會(huì)秩序，并約束自己的行為，政府默許他們經(jīng)營(yíng)。而新加坡則對(duì)所有食品攤販的清潔管理、食物衛(wèi)生、個(gè)人衛(wèi)生等進(jìn)行評(píng)估，將其分為優(yōu)、良、中、差四級(jí)。對(duì)獲“優(yōu)”者，頒發(fā)“清潔與食物衛(wèi)生優(yōu)越表現(xiàn)”獎(jiǎng)狀。而獲“中”“差”的業(yè)主將成為下一年度衛(wèi)生監(jiān)督檢查重點(diǎn)單位。

盡管中國(guó)的立法和監(jiān)管難題還在不斷地摸索之中，各地特色美食小吃仍源源不斷地躍上越來(lái)越多的餐桌，畢竟“好吃到?jīng)]朋友的，總在蒼蠅館子里”，一位美食達(dá)人說(shuō)。

（南方周末實(shí)習(xí)生萬(wàn)曉華亦有貢獻(xiàn)）