一個“明星社區(qū)”的治理困境

宣稱“高尚文化”社區(qū)精神的華南知名小區(qū)——廣州麗江花園，在經(jīng)歷過歲月沉浮、城市變遷、基層民主意識的覺醒后，縈系著的不僅是老一輩麗江人的情感和記憶，還有中國社區(qū)自治的夢想與希望。

“不管是自主管理，還是委托管理，只要是業(yè)主自主選擇的管理模式，就是符合當前社區(qū)實際的。”

南方周末特約撰稿 丁捷 鄭韶儀

2016年8月8日，民政部發(fā)布了《關(guān)于深入推進城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商工作的通知》，其中提到，為確保協(xié)商主體更具有廣泛性，基層政府及其派出機關(guān)、社區(qū)社會組織、業(yè)主委員會等成為協(xié)商主體，并在城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商中發(fā)揮主力軍作用。這一政策的頒布，意味著業(yè)主委員會在城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的主體地位再度被明確。

事實上，各地業(yè)主委員會成立情況不容樂觀。據(jù)業(yè)主維權(quán)專家陳鳳山估算，全國目前擁有業(yè)主委員會的社區(qū)占比10%左右，公開數(shù)據(jù)中產(chǎn)生過業(yè)主委員會的小區(qū)占比30%-50%。這一數(shù)據(jù)說明，很多社區(qū)的業(yè)委會在成立一段時期后名存實亡或逐漸消失。名噪一時的明星社區(qū)廣州麗江花園也是如此。自1997年獲得全球人居領(lǐng)域最高規(guī)格的獎勵——聯(lián)合國最佳人居環(huán)境特別金獎而輝煌一時后，麗江花園在業(yè)主委員會多年缺席的情況下，正遭遇環(huán)境衛(wèi)生欠佳、管理滯后、維權(quán)艱難等多重困境。

“媽媽們”的戰(zhàn)斗

2016年6月15日，全職媽媽李靜以九如通津小區(qū)業(yè)主群主身份在微信群里@所有人：“維權(quán)是一場長期的戰(zhàn)斗，需要大家支持和參與。而現(xiàn)在，孤掌難鳴，勢單力薄，這個群沒有存在的必要了。”隨后，她又補充了一句：“還有哪位有召喚力的鄰居可以做群主的，我讓出?！毕⒁怀?，引起了群里業(yè)主們的熱議。但熱度散去，群里再次恢復(fù)沉默。

李靜的失望來自與負責該小區(qū)物管的粵海物業(yè)管理有限公司（以下簡稱粵海物管）兩個月的博弈未果。2016年3月，麗江花園左岸、德字樓等小區(qū)連續(xù)發(fā)生盜竊案。據(jù)不愿具名的業(yè)主介紹，這與粵海物管大幅裁減保安有關(guān)。現(xiàn)在，麗江花園小區(qū)保安大多身兼數(shù)職，除了負責物業(yè)治安管理，還從事快遞、廣告及房屋中介等多項工作。

自2012年開始，麗江花園環(huán)境衛(wèi)生急劇狀況下降，車輛亂停亂放，健身器材破敗不堪，商鋪環(huán)境吵鬧。昔日業(yè)主們散步的綠蔭小路，或雜草叢生，或被機動車肆意占道。李靜說，既然如此，她決心嘗試改變，并打算找粵海物管面談。

面談那天，盡管早有心理預(yù)期，但結(jié)果讓她出乎意料：原本約好一起出面的業(yè)主們幾乎全部臨陣逃脫，最終到場的只有她和另一位阿姨?；浐Ｎ锕芟嚓P(guān)人士對李靜說：“你認為你們兩個能代表九如八百多戶業(yè)主的訴求嗎？”她當場啞口無言。

與李靜同樣遭遇的，還有其他熱心的業(yè)主。他們發(fā)現(xiàn)，當挨家挨戶上門宣傳時，許多業(yè)主往往一副驚訝或無辜的表情，之后就是推三阻四、不愿參與。有些業(yè)主一聽到維權(quán)簽名，“砰”的一聲就把門關(guān)上了。

業(yè)主維權(quán)專業(yè)人士陳鳳山告訴南方周末，這是麗江花園在業(yè)主維權(quán)上遇到結(jié)構(gòu)性困境。隨著社區(qū)民主治理意識的興起，新興中產(chǎn)階層渴望享受更高質(zhì)量的生活環(huán)境，但在公共事務(wù)參與的過程中，業(yè)主普遍存在積極性不高等問題。他對此解釋：“中產(chǎn)階層的低參與、搭便車現(xiàn)象實質(zhì)上體現(xiàn)的是他們對民主治理的困惑。由于缺乏經(jīng)驗，業(yè)主組織的工作效果和業(yè)主對自治的期待，在實際過程中會形成一定的落差，這就可能使得業(yè)主在公共參與中心灰意冷，從而選擇明哲保身?！?/p>

然而，對于李靜們而言，麗江花園環(huán)境品質(zhì)下降、物業(yè)監(jiān)管不力、業(yè)主自治意識淡薄只是表象問題。在麗江花園業(yè)主看來，亟需解決的問題還包括義務(wù)教育、戶籍制度等。

戶口在汕頭的梁卓云自打孩子一出生，就為入學落戶的事情而焦慮。2010年，她聽房屋中介說“只要是麗江的業(yè)主，其子女均可享受到入學資格”，于是她從廣州市天河區(qū)搬到了麗江花園。然而，等孩子到了適學年齡，她卻被學校告知，學位已滿，孩子無法入學。

梁卓云遭遇并非個案。2015年6月，38名業(yè)主向麗江小學、番禺區(qū)教育局、廣州市教育局發(fā)起聯(lián)名上書，要求解決目前學位不足、社區(qū)教育配套不全等問題。一個月后，番禺區(qū)教育局給出回復(fù)：“麗江小區(qū)39名兒童，均為非‘一人一戶和非政策性照顧的借讀生”，建議可通過入戶、積分入學來解決子女入學問題。據(jù)了解，麗江小學是這個有著4萬常住人口的大型小區(qū)唯一配套的小學，學位只有225個。

維權(quán)之難

多年以前，有雜志曾列舉了居住在廣州的一百個理由，其中有一條便是“廣州雖然沒有（云南）麗江古城，但是有麗江花園”。

1993年，麗江花園始建之初，廣州番禺粵海房地產(chǎn)有限公司（以下簡稱粵海地產(chǎn)）給出了設(shè)計藍圖：“以廣州市中上收入家庭為主要市場對象，吸收和借鑒香港的大型私人屋村的發(fā)展經(jīng)驗，注重環(huán)境規(guī)劃和物業(yè)管理，注重營造高尚的居住文化?！痹撔^(qū)由九如通津、左岸、華林居等近十個小小區(qū)組團而成，以優(yōu)美的環(huán)境、完善的公共設(shè)施、精準的定位及人性化的港式物業(yè)管理，贏得了當時廣州市民的口碑?！奥?lián)合國最佳人居環(huán)境特別金獎”“國家級示范小區(qū)”及“全國優(yōu)秀住宅社區(qū)環(huán)境特別金獎”等獎牌，使得它在中國的房地產(chǎn)業(yè)中脫穎而出，一度成為名副其實的明星社區(qū)。

然而，自2002年起的多起維權(quán)糾紛事件打破了麗江花園的平靜。

2002年12月，因在小區(qū)內(nèi)修建一條雙向市政道路——新浦南路，引發(fā)業(yè)主不滿。半年內(nèi)，業(yè)主們奔走于業(yè)委會、居委會，上訪至省市信訪部門，訴諸法院、求助媒體，希望通過實際行動阻止市政路開進自己的家園。但牽頭發(fā)起維權(quán)行動的業(yè)主很快發(fā)現(xiàn)，這個在“業(yè)委會自治”方面曾被廣泛報道的小區(qū)和全國其他小區(qū)并無區(qū)別，被認為能夠代表業(yè)主利益的“業(yè)委會”名存實亡，其話語權(quán)被開發(fā)商及物業(yè)公司所主導(dǎo)，開發(fā)商及物業(yè)公司才是社區(qū)真正的管理者。

2005年，由于不滿物業(yè)公司“一費制”的收費方式，不少居住在小區(qū)的年長者成立了民選業(yè)主委員會，開始對抗物業(yè)管理公司主導(dǎo)的業(yè)主委員會，要求實行政府公開價。當時這一舉措被稱為“中國基層社區(qū)的第一次民主實踐”。在等待了1141天的結(jié)果后，這場長達5年的馬拉松式的糾紛案，以業(yè)主敗訴而告終。

在歷經(jīng)八年屢敗屢戰(zhàn)的維權(quán)后，麗江花園小區(qū)業(yè)主信心受挫，心灰意冷。之后，伴隨著樓盤數(shù)量和人口密度的進一步擴展，當年參與新浦南路維權(quán)的老人們陸續(xù)去世，年輕精英相繼搬到其他小區(qū)，當年轟動一時的“業(yè)主大會”“業(yè)主委員會”“小區(qū)自治”等字眼在現(xiàn)在麗江花園小區(qū)成了冷門詞匯，本地媒體也幾乎不再關(guān)注這個“昔日明星”了。

有維權(quán)業(yè)主告訴南方周末，如果上門投票、要求簽名，大家會心照不宣地有意識地避開這些詞匯。為了打破這一僵局，李靜在九如業(yè)主微信大群中，試探性地提了提關(guān)于成立業(yè)主委員會的想法，很快遭到其他業(yè)主強烈反感，不少人甚至以退群的方式進行抗議。從此，成立“業(yè)主委員會”的想法在群內(nèi)不再被提及。

“一個受挫的小區(qū)就像人生了病一樣，再次振作起來非常難，失敗的根本原因還是在于業(yè)主自身?！敝袊嗣翊髮W副教授、和諧社區(qū)發(fā)展中心主任陳幽泓告訴南方周末，“業(yè)主自治在中國是件了不起的事情，因為中國社會第一次真正地打破人情世故，按生人規(guī)則制度來做事。因此培養(yǎng)出權(quán)責意識、公共精神等一批新的公民對中國當下社區(qū)來說意義非凡”。

沒有業(yè)委會的“明星”小區(qū)

2005年搬入華林居的業(yè)主林萬，參與小區(qū)這幾年各種維權(quán)活動中，他將業(yè)主類型大致分為了三類：一類是激進派，以拒交管理費的人群為代表。這部分人熟知法律法規(guī)，了解麗江花園的運作程序，一旦遭到物管公司的反擊，會選擇報警或起訴來維護自己的權(quán)益；第二類人群是妥協(xié)派，這部分業(yè)主可能受時間或精力限制，不愿意得罪粵海物管，也不愿參與任何維權(quán)活動，選擇交錢了事，息事寧人；第三類人群是群組派，他們?yōu)榱送粋€事件或同一個目的，組織起來，以群體力量施壓管理公司，但往往達到目的后，容易鳥飛獸散，周而復(fù)始。

“各掃家門雪，關(guān)鍵臨頭還不是各自飛?！绷秩f告訴南方周末。

據(jù)番禺區(qū)洛浦街道辦提供的資料顯示，自1997年12月以來，麗江花園共有三屆業(yè)主委員會在區(qū)住建局成功備案。2007年9月21日，麗江花園第四屆業(yè)委會屆滿，在組織選舉產(chǎn)生新的業(yè)主委員會的過程中，業(yè)主投票數(shù)約2000票，沒有達到“雙過半”(專有部分占建筑物總面積過半數(shù)且總?cè)藬?shù)過半)數(shù)目，新的業(yè)主委員會無疾而終。

作為想要重建麗江花園業(yè)主委員會的極少數(shù)派，林萬堅持認為，業(yè)主委員會是把維權(quán)活動日?；?、規(guī)?；淖詈猛緩?，但問及是否愿意充當業(yè)主委員會成立的牽頭人時，林萬表示拒絕：“平時工作太忙了，實在有心無力?！?/p>

陳幽泓用計算的方式說明了業(yè)主委員會的重要性：“假設(shè)我們的小區(qū)有1000多戶。一戶的面積是100平米，每平米2萬，房子就是200萬。對普通市民來說，這就是他最大的財產(chǎn)。加上小區(qū)的套外的公共區(qū)，也按同樣的價格進行計算，價格可達數(shù)十億。試想，如果沒有業(yè)主委員會行使代表監(jiān)督權(quán)而讓人隨便使用，會是怎樣的狀態(tài)？”

1991年3月，中國第一個業(yè)主委員會在深圳成立。三年后，原建設(shè)部第33號令《城市新建住宅小區(qū)管理辦法》首次規(guī)定我國住宅小區(qū)要成立業(yè)主委員會。2003年國務(wù)院《物業(yè)管理條例》中“業(yè)主委員會”這一概念首次被提及，在立法層面上正式創(chuàng)立了我國的業(yè)主委員會制度。2007年物權(quán)法出臺，它更是從人大立法高度確立了業(yè)主組織的法律地位。但根據(jù)廣州市國土房管局提供的最新數(shù)據(jù)，廣州到現(xiàn)在成立業(yè)委會的小區(qū)仍不到25%。

麗江花園業(yè)主委員會選舉難產(chǎn)的因素較為復(fù)雜。在實際過程中，業(yè)主委員會發(fā)起、籌備、運作以及召開等程序中，資金人力的缺乏、業(yè)主自治意識的淡薄、開發(fā)商及物業(yè)公司的干擾、政府的支持力度以及不透明的監(jiān)管制度等，任何一環(huán)出現(xiàn)問題都會對脆弱的業(yè)主組織形成傷害。“光是集中業(yè)主召開業(yè)主大會這一項就談何容易?！狈慨a(chǎn)律師秦兵曾公開表示。

北京海淀區(qū)“品閣小區(qū)”曾開創(chuàng)了業(yè)主自治的先例。作為北京第一家“舍棄”物業(yè)公司，采用“公司制”實現(xiàn)自治管理的小區(qū)，它主要通過業(yè)主委員會組織進行公共事務(wù)的管理，之后成立的全部業(yè)主參股的社區(qū)服務(wù)中心，使得業(yè)主自治的嘗試上升到更為嚴謹?shù)姆蓪用??！叭绻鐓^(qū)要實現(xiàn)真正自治，則需要舍棄物業(yè)公司，通過業(yè)主委員會組織真正地實現(xiàn)自我治理。”作者秋風在一篇文章中這樣說道。

但這種說法遭到了廣東顯德律師事務(wù)所雷剛律師的反對，他認為“他治”與“自治”的區(qū)別在于“自主權(quán)”的行使。“你花了錢不能做主，這就不叫自治。你花了錢你能做主，那么不論請誰來管，都是自治的，”他解釋，“不管是自主管理，還是委托管理，只要是業(yè)主自主選擇的管理模式，就是符合當前社區(qū)實際的?！?/p>

社區(qū)治理路在何方

目前，在業(yè)主委員會缺席的情況下，是由居委會在麗江花園小區(qū)的業(yè)主自治中代行業(yè)主委員會職責。洛浦街社區(qū)辦工作人員楊濤瑜認為，居民委員會是由社區(qū)居民選舉產(chǎn)生的，代行業(yè)主委員會職責也同樣能體現(xiàn)業(yè)主以及居民的自治意愿。但楊濤瑜也承認，在缺乏行政強制力的情況下，麗江居委在處理社區(qū)內(nèi)的物業(yè)管理沖突時，會存在一定的難處。

“居委的權(quán)限不明，很難代表業(yè)主在大問題上決策?！被浐Ｎ锕芸偨?jīng)理江凡生告訴南方周末，“在調(diào)解物業(yè)公司和業(yè)主糾紛上，居委會及街道辦往往力不從心。業(yè)委會能發(fā)起業(yè)主大會調(diào)整費用、選聘物業(yè)等，但居委會不具備這些職能?！?/p>

面對業(yè)委會缺席、居委會權(quán)責不明的現(xiàn)狀，江凡生認為“政府的介入”很有必要，他兼具物業(yè)管理公司經(jīng)理、麗江花園業(yè)主以及麗江花園論壇“江外江”版主三重身份，在幾乎親歷了麗江花園所有大規(guī)模的維權(quán)活動后，他得出結(jié)論：“如果政府相關(guān)部門予以重視，派專人參與監(jiān)督選舉、提供資金，落實好相應(yīng)政策，那么麗江目前的困境能得到很大的改善?！?/p>

根據(jù)物權(quán)法第七十五條的規(guī)定，對于設(shè)立業(yè)主大會或者選舉業(yè)主委員會的，地方人民政府有關(guān)部門有義務(wù)對其給予指導(dǎo)和協(xié)助。但事實上，“指導(dǎo)”和“協(xié)助”依舊是不具約束力和強制力的軟性指標，存在很大的彈性空間，管理者如何在規(guī)則規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)中尋找平衡點，正是“麗江模式”能否真正實現(xiàn)社區(qū)自治的制度性關(guān)鍵。

不過，廣州市番禺區(qū)住房和建設(shè)局法制與物業(yè)管理科科長張向陽認為，政府沒有義務(wù)保證業(yè)主委員會一定能成立。據(jù)他介紹，根據(jù)《廣東省物業(yè)管理條例》第十三條第一、二款規(guī)定：“百分之二十以上業(yè)主可以聯(lián)名向街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出成立業(yè)主大會的書面要求。已交付使用的業(yè)主建筑面積達到物業(yè)管理區(qū)域建筑面積百分之五十以上的，業(yè)主可以向街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出成立業(yè)主大會的書面請求?！币簿褪钦f，只有滿足上述情形之一，業(yè)委會才能被提起成立，政府才能予以指導(dǎo)與監(jiān)督。同時，政府參與的過程不等同于結(jié)果的保證。張向陽告訴南方周末：“業(yè)主成立意愿不強是業(yè)主委員會成立率低的首要原因，而且業(yè)主委員會的存在并不是小區(qū)治理質(zhì)量的唯一評判標準。”

陳幽泓對此建議，由社會第三方成立物業(yè)領(lǐng)域小區(qū)治理機構(gòu)，去幫助業(yè)主成立業(yè)主組織，麗江花園可嘗試這種路徑，即業(yè)主為甲方、物業(yè)公司為乙方，第三方來提供幫助，業(yè)主付給第三方報酬，這才是社區(qū)發(fā)展的正途。

“業(yè)主委員會協(xié)會，是全國各地的業(yè)主群體一直在努力爭取成立的。雖然有淪為‘官辦或利益平臺的可能，但至少在形式上與物業(yè)管理協(xié)會可以取得平等的社會地位了。”陳鳳山告訴南方周末，“業(yè)主委員會協(xié)會建立后，在立法過程中，業(yè)主委員會協(xié)會應(yīng)當成為參與意見的一方。畢竟，他們是在為業(yè)主所擁有產(chǎn)權(quán)的小區(qū)而立法。”

“其實社區(qū)的治理就像是一個微型國家的治理，就跟一盤棋似的，每一個小區(qū)都是棋盤上獨立的棋子，每一個小區(qū)管好了，國家也就相應(yīng)變好。”陳幽泓說道。（應(yīng)采訪對象要求李靜、林萬為化名）