形與實(shí)：人大司法人事任免程序的實(shí)踐考量

孔才池

人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度，“一府兩院”由其產(chǎn)生，向其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督，體現(xiàn)主權(quán)在民的政治追求。其中，司法人事任免權(quán)是憲法、法律賦予人大重要的權(quán)力之一。根據(jù)憲法、各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府組織法、法院組織法等規(guī)定，人大選出、任命的司法人員構(gòu)成“兩院”的核心、骨干。以法院為例，涉及人員包括院長、副院長、審判委員會(huì)委員、庭長、副庭長、審判員，囊括國家審判權(quán)直接或者間接的所有行使主體。而審判權(quán)因其獨(dú)特的判斷價(jià)值，裁判者之“德能勤績廉”顯得尤為重要，選舉、任免妥當(dāng)與否將深刻影響審判成效乃至國家法治。

沉疴舊患：人大任免之法官素質(zhì)現(xiàn)狀管窺

經(jīng)對(duì)廣東省中、高級(jí)人民法院20位現(xiàn)任院長（高級(jí)法官）的履歷進(jìn)行梳理分析，發(fā)現(xiàn)無法學(xué)教育背景的8人[2]，未實(shí)際從事審判工作的12人，既無法學(xué)教育背景又未實(shí)際從事審判工作的8人，占比分別為40%、60%、40%。廣東省身處改革開放前沿，經(jīng)濟(jì)與法治發(fā)展走在全國前列，出現(xiàn)眾多地區(qū)的“首席”高級(jí)法官既無法學(xué)教育背景又無審判經(jīng)歷，違背我國法官法明文規(guī)定，頗受人詬病。如果說法院院長的選舉牽涉“黨管干部”的政治原則，在未啟動(dòng)司法改革頂層設(shè)計(jì)的情況下可以理解，那么副院長、審判委員會(huì)委員、庭長、副庭長、審判員的任免，仍存在諸如此類的問題，則令人難以理解。

司法改革前，由于種種原因，廣東乃至全國各級(jí)法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置上，司法行政機(jī)構(gòu)均占有相當(dāng)?shù)谋戎?。涉及的?nèi)設(shè)司法行政機(jī)構(gòu)包括政工部門、紀(jì)檢組（監(jiān)察室）、辦公室、研究室、審管辦、立案庭（除裁判事項(xiàng)）、執(zhí)行局（除執(zhí)行裁決事項(xiàng)）[3]等。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這些機(jī)構(gòu)的人員只要擁有法律職業(yè)資格，都與其他業(yè)務(wù)庭室如民事審判庭、刑事審判庭的一線辦案人員同樣擁有爭取法官頭銜的資格，盡管其并不實(shí)際從事審判工作，甚至連一個(gè)案件也沒辦過。而且司法行政人員只要獲得院長提名，是否有辦案經(jīng)驗(yàn)或者現(xiàn)在是否處于辦案崗位，乃至是否具備獨(dú)立辦案水平，均不會(huì)成為人大任免的重要考量因素。除極個(gè)別人員之外，提名均能獲得任命。于是造成這樣的尷尬局面：“法院、檢察院內(nèi)部，許多行政、后勤人員未通過司法考試，也從不辦案，卻有法官、檢察官的頭銜，而一些具有法律職業(yè)資格的年輕干警常常連續(xù)兩三年干著打字、裝訂、收發(fā)的活兒?！盵4]盡管我國法官法關(guān)于法官任職條件已是公認(rèn)的相當(dāng)?shù)?，但上述獲任命之法官甚至連起碼的形式要件（如法律教育經(jīng)歷或者具備法律知識(shí)、從事法律工作等）都不具備，客觀上已突破法官法相關(guān)規(guī)定。無論是專業(yè)素質(zhì)、辦案能力，還是職業(yè)操守、法律倫理，都不得不令人擔(dān)憂。近年來，司法不公、冤假錯(cuò)案引發(fā)國內(nèi)外強(qiáng)烈關(guān)注，特別是法院系統(tǒng)受到前所未有的挑戰(zhàn)[5]。有學(xué)者甚至認(rèn)為釀成冤假錯(cuò)案、司法不公的重要原因之一，就是相當(dāng)一部分法官、檢察官的法律適用能力低下[6]。

形式任免：人大任免模式與法官素質(zhì)現(xiàn)狀的關(guān)聯(lián)分析

近代法律作為西方社會(huì)的舶來品，在我國本土“生根發(fā)芽”一百多年。對(duì)法官專業(yè)素養(yǎng)上的突出要求，社會(huì)各界一直有著基本共識(shí)。對(duì)此，我國憲法、法律規(guī)定也作了一定程度上的呼應(yīng)，在法官選任上采取“混搭模式”，即黨委推薦或者院長提名，人大選舉或者任免，用意在于堅(jiān)持“黨管干部”原則，同時(shí)兼顧司法專業(yè)主義、司法民主因素，防止法官選任過分受制于某一機(jī)關(guān)。遺憾的是，該模式并未有效實(shí)行。多年來，這些荒誕不經(jīng)的現(xiàn)象依然普遍存在，從黨委到人大，再到法院系統(tǒng)內(nèi)部，漠視法官任職條件的規(guī)定，對(duì)這些現(xiàn)象竟習(xí)以為常。究其原因：其一是黨委從行政化視角出發(fā)，更多的從政治層面考量法官乃至院長人選；其二是法院系統(tǒng)內(nèi)部為了彌補(bǔ)激勵(lì)不足的現(xiàn)實(shí)問題，習(xí)慣于將法官任免作為級(jí)別待遇的“補(bǔ)充品”；其三是“目前各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)司法人員的任免僅僅習(xí)慣于履行法律手續(xù)，沒有把司法人員的任免與對(duì)他們具體執(zhí)法情況的考察有機(jī)結(jié)合起來”[7]。上述原因結(jié)合一道，為不符合規(guī)定、不會(huì)辦案、無法律教育背景或法律工作經(jīng)歷的人員開辟了通往法官椅的“綠色通道”。黨委的推薦、法院院長的提請(qǐng)固然是釀成上述荒誕現(xiàn)象的“啟動(dòng)閥”，但是人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)，握有人事任免權(quán)，其對(duì)上述法官的選舉、任命同樣責(zé)無旁貸。如果說我國民主集中制以及“黨管干部”的原則，使得人大即使審查發(fā)現(xiàn)問題，亦不宜否決黨內(nèi)的推薦，那么對(duì)于監(jiān)督對(duì)象——法院院長的提請(qǐng)不加審查、照例予以任命，未能堅(jiān)守人事選任監(jiān)督職責(zé)，無論如何都難以令人信服。因?yàn)椤啊畧?jiān)守就要堅(jiān)決守住自己把手的關(guān)口，不能自己不守而寄希望于其他的環(huán)節(jié)去守”[8]，否則任免徒具形式，任免程序設(shè)置的意義也就不復(fù)存在。

人大之所以出現(xiàn)任免形式化的傾向，主要原因有三個(gè)方面，其一是現(xiàn)有制度對(duì)人大代表知情權(quán)的保障相當(dāng)有限。有關(guān)公布候選人情況，只有各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法第二十一條第四款規(guī)定，“提名人應(yīng)當(dāng)如實(shí)介紹所提名的候選人的情況。”至于審判員乃至副院長的任免上，如何保障人大常委會(huì)成員獲取擬任免對(duì)象真實(shí)情況的規(guī)定，更是闕如。換言之，人大代表（常務(wù)委員會(huì)委員）對(duì)候選人、擬任免對(duì)象的了解相當(dāng)有限。其二是任免程序外延范圍被不當(dāng)限制解釋。通常認(rèn)為遴選、提名、選舉（任免）、考評(píng)、懲戒各道選任管理程序并列。照此劃分，從法律文義解釋角度，人大代表只局限于任免環(huán)節(jié)，被擋在遴選環(huán)節(jié)之外，未能掌握擬任免對(duì)象的第一手材料。從選任流程上看，既有遴選環(huán)節(jié)進(jìn)行實(shí)質(zhì)把關(guān)，任免環(huán)節(jié)無需再作實(shí)質(zhì)審查。問題是按照上述邏輯，對(duì)任免程序外延進(jìn)行限制解釋。人大代表既不參與遴選又不進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，僅憑提名人真實(shí)性、全面性待考的了了片言簡介，又如何能夠作出負(fù)責(zé)任的投票表決？換言之，任免程序外延被不當(dāng)?shù)南拗平忉?，使之?shí)際上蛻變?yōu)樾问交摹奥男蟹墒掷m(xù)”。其三是人大代表（常委會(huì)委員）在選舉（任命）方面的監(jiān)督履職能力不足?；诜陕殬I(yè)的專業(yè)性，既無法律教育背景又無法律工作經(jīng)歷的人大代表，除了作形式上的審查以外，難以對(duì)候選人、擬任免對(duì)象作出中肯、客觀的評(píng)價(jià)。而完全依賴個(gè)別有鑒別力的人大代表、專門委員會(huì)委員進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，是否足以應(yīng)付審查工作、是否與司法民主相悖值得商榷。

實(shí)質(zhì)審查：人大司法人事任免程序完善的路徑初探

司法改革勢(shì)在必行，人員分類管理、員額制已經(jīng)從不同側(cè)面觸及文章所述的問題病根。但司法改革不是司法者的“獨(dú)角戲”，當(dāng)前司法改革的本質(zhì)是對(duì)人民代表大會(huì)制度下不合時(shí)宜的司法體制進(jìn)行革新，也是人大制度自身完善和發(fā)展的內(nèi)在要求[9]。人大司法人事任免程序的完善，應(yīng)發(fā)揮人大代表的主體作用，或可循以下兩條路徑。

（一）厘定任免程序外延。科學(xué)界定任免程序外延，沒有實(shí)質(zhì)審查，沒有充分的知情權(quán)，不可能有負(fù)責(zé)任的投票表決，任前的實(shí)質(zhì)審查必然應(yīng)涵括在任免程序中。

與遴選相并置。若省級(jí)人大未牽頭介入法官遴選，省級(jí)人大僅就任免環(huán)節(jié)亦應(yīng)強(qiáng)化實(shí)質(zhì)審查，不宜將審查職責(zé)簡單的委托了事。以具備鑒別力的人大代表為主體組成任前評(píng)估審查組，以抽查的形式，通過查看遴選報(bào)告、評(píng)查庭審、查閱卷宗、多方談話等形式綜合評(píng)估擬任免對(duì)象的條件，撰寫評(píng)估審查報(bào)告，供人大任免會(huì)議參考。

寓審查于遴選。若省級(jí)人大牽頭介入法官遴選，高級(jí)法院可以作為遴選委員會(huì)成員單位，由人大代表、政協(xié)委員、資深法官、法律學(xué)者等組成中立、透明的法官遴選委員會(huì)。人大代表直接參與遴選評(píng)價(jià)，進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，撰寫?yīng)毩⒌脑u(píng)估審查報(bào)告，供人大任免會(huì)議參考。

（二）強(qiáng)化履職能力。隨著國家社會(huì)事務(wù)日趨復(fù)雜，對(duì)人大代表（常務(wù)委員會(huì)委員）履職監(jiān)督能力已然提出越來越高的要求，特別是法律監(jiān)督能力。為此，一方面，通過招錄、選調(diào)與在職培訓(xùn)、學(xué)位教育、課題研究等形式，進(jìn)一步充實(shí)、提高專門委員會(huì)法律理論與實(shí)務(wù)人才力量；另一方面，吸收具有相當(dāng)法學(xué)教育背景且有法律職業(yè)經(jīng)歷的人大代表，組建法律專家人才庫，作為人大具體行使監(jiān)督職權(quán)的第二“人才梯隊(duì)”。

結(jié)語

“法律應(yīng)當(dāng)被看成為一項(xiàng)有目的的事業(yè)，其成功取決于那些從事這項(xiàng)事業(yè)的人們的能量、見識(shí)、智力和良知?！盵10]展望法治中國未來，把好司法人事任免的最后一關(guān)，為法治事業(yè)輸送法律精英，將是人民代表大會(huì)、人大代表義不容辭而又神圣的使命。

注釋：

[1]本文旨在不與現(xiàn)行法律、司法改革方案相悖的前提下，重點(diǎn)對(duì)法官任免問題上人大代表如何發(fā)揮主體作用進(jìn)行探討分析，或使建議更具可行性。

[2]無法學(xué)教育背景是指完全無法律的相關(guān)教育經(jīng)歷（包括函授、自考等）。

[3]實(shí)踐中，基層法院的上級(jí)法院在機(jī)構(gòu)設(shè)置上往往更為精細(xì)、多樣，文章僅從我國法院傳統(tǒng)司法行政職能進(jìn)行庭室的列舉。

[4]《司法人員分類管理：讓法官檢察官更純粹》，載法制網(wǎng)， http：//www.legaldaily.com.cn/zt/content/2015-12/15/co

ntent_6401160.htm？node=79578，2016年6月18日訪問。

[5]沈德詠：《我們應(yīng)當(dāng)如何防范冤假錯(cuò)案》，載《人民法院報(bào)》2013年5月6日。

[6]張明楷：《刑事司法改革的斷片思考》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2014年第2期。

[7]李榮華、姚慧芬：《人大監(jiān)督法院形式初探》，載《人民代表報(bào)》2014年2月8日。

[8]朱孝清：《對(duì)“堅(jiān)守防止冤假錯(cuò)案底線”的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2013年7月8日。

[9]姜青富：《司法改革與人大制度的關(guān)系研究》，載《人大研究》2015年第6期。

[10]富勒：《法律的道德性》，鄭戈譯，商務(wù)印書館2005年版，第169頁。

（作者單位：廣東省深圳市前海合作區(qū)人民法院）