“層層減碼”的生成機(jī)理與治理之道

范逢春

【摘要】政策執(zhí)行的“科層耗損”，即“層層減碼”現(xiàn)象，體現(xiàn)為政策執(zhí)行中數(shù)量上“層層縮水”，質(zhì)量上“層層打折”，力度上 “層層衰減”，手段上“層層變通”。基于委托代理理論分析，經(jīng)濟(jì)理性、信息阻滯、激勵(lì)不足是“層層減碼”的內(nèi)在原因。只有在“公共利益”主導(dǎo)下，以績(jī)效為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)“整體性治理”，才可能減少政策執(zhí)行的“科層耗損”。

【關(guān)鍵詞】“層層減碼” 科層耗損 委托代理 整體性治理 【中圖分類號(hào)】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

“科層耗損”的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)：政策執(zhí)行的“層層減碼”

政策執(zhí)行是發(fā)生在多層級(jí)的互動(dòng)行為?；诠倮舴蛛x的政策執(zhí)行體制、上下級(jí)政府之間的信息不對(duì)稱以及高層政策的彈性空間，下級(jí)政策執(zhí)行主體在政策執(zhí)行中往往會(huì)與上級(jí)政府展開博弈，從而導(dǎo)致“科層耗損”。這種“科層耗損”用通俗的語(yǔ)言來講，就是政策執(zhí)行的“層層減碼”?，F(xiàn)實(shí)中政策執(zhí)行的“科層耗損”，其表現(xiàn)形式主要有以下幾種。

第一，減量型的“科層耗損”。減量型的“科層耗損”是指政策執(zhí)行過程中數(shù)量上的 “層層縮水”。我國(guó)政府任務(wù)管理主要實(shí)行的是目標(biāo)管理法，上級(jí)政府設(shè)定一個(gè)目標(biāo)值，通過層層分解，最后落實(shí)到具體的執(zhí)行部門與執(zhí)行人員頭上。但是地方政府政策執(zhí)行主體往往對(duì)于不符合本地方、本部門利益的指標(biāo)，以資金、人力、物力等理由進(jìn)行層層減碼，在目標(biāo)完成數(shù)量上減少。例如，保障房建設(shè)是我國(guó)一項(xiàng)重大的公共服務(wù)工程，對(duì)于提高政府合法性，加強(qiáng)社會(huì)治理有重大意義。中央政府每一年都會(huì)制定保障性住房建設(shè)目標(biāo)，但是由于保障性住房建設(shè)對(duì)于地方政府財(cái)政而言是重大負(fù)擔(dān)，各級(jí)政府在配套經(jīng)費(fèi)上沒有落實(shí)到位，從而導(dǎo)致保障房建設(shè)數(shù)量出現(xiàn)“層層縮水”。

第二，減質(zhì)型的“科層耗損”。減質(zhì)型的“科層耗損”是指政策執(zhí)行過程中質(zhì)量上的 “層層打折”。我國(guó)絕大部分政策實(shí)施過程都是自上而下的，一些看似“很美”的公共政策到了基層，并未帶來期望的政策結(jié)果，反而引起社會(huì)公眾的失望。這主要是由于下級(jí)政策執(zhí)行主體死板地執(zhí)行上級(jí)制定的公共政策，沒有結(jié)合地方的具體情況，不加變通地執(zhí)行上級(jí)政策，導(dǎo)致政策質(zhì)量“層層打折”。他們往往不加分析地進(jìn)行政策執(zhí)行，被動(dòng)消極地等待上級(jí)新政策的頒布，機(jī)械執(zhí)行，唯上唯書，無(wú)法保障群眾利益的實(shí)現(xiàn)，一旦在執(zhí)行中出現(xiàn)問題就將過錯(cuò)推到公共政策本身。這種政策執(zhí)行簡(jiǎn)單地“以規(guī)則為本”，而完全忽略“以結(jié)果為本”，必然導(dǎo)致形式正義侵吞實(shí)質(zhì)正義，使政府政策到了基層成為大而空的口號(hào)，在本質(zhì)上是一種“懶政”“怠政”。

第三，減力型的“科層耗損”。減力型的“科層耗損”是指政策執(zhí)行過程中力度上的“層層衰減”。我國(guó)政府規(guī)模大、層級(jí)多，一項(xiàng)政策的執(zhí)行往往經(jīng)歷從中央政府、省級(jí)政府、市級(jí)政府、縣級(jí)政府到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。符合上級(jí)政府利益的政策，可能不符合下級(jí)政府的利益，一些政策執(zhí)行主體就會(huì)對(duì)上級(jí)政策陽(yáng)奉陰違，這是一種公共政策執(zhí)行敷衍。政策執(zhí)行主體在執(zhí)行制度時(shí)，只做表面性的宣傳、走形式主義的過場(chǎng)，并沒有采取切實(shí)的措施和有效的行動(dòng)來落實(shí)制度，最終造成了制度執(zhí)行的表面化。這本質(zhì)上是一種虛假執(zhí)行，主要做法是“以會(huì)議落實(shí)會(huì)議，以文件落實(shí)文件”。例如，飽受公眾質(zhì)疑的環(huán)境保護(hù)問題，中央政府出臺(tái)了一系列關(guān)于環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)、政策條例，不斷掀起環(huán)境治理專項(xiàng)行動(dòng)的“環(huán)保風(fēng)暴”，中央的決心不可謂不大，但在現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)地方政府往往基于自身利益虛與委蛇，環(huán)境污染的高發(fā)勢(shì)頭沒有得到有效遏制。

第四，減效型的“科層耗損”。減效型的“科層耗損”是指政策執(zhí)行過程中手段上的“層層變通”。我國(guó)政策執(zhí)行過程中，下級(jí)政策執(zhí)行主體采用“變通性執(zhí)行”，搞所謂的“上有政策，下有對(duì)策”情況很多。隨著上級(jí)政府對(duì)政策執(zhí)行督促檢查的力度加大，一些地方上下級(jí)政府之間“聯(lián)合”搞“對(duì)策”，共同應(yīng)對(duì)中央政策。例如，在推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革工作中，一些政策執(zhí)行者在國(guó)家土地管理政策的基礎(chǔ)上自行出臺(tái)“土政策”，打著結(jié)合地方實(shí)際的旗號(hào)自行其是，大肆違規(guī)征用農(nóng)民土地，從而導(dǎo)致政策效用逐層遞減，直至完全達(dá)不到效果。

“層層減碼”的生成機(jī)理：委托代理

20世紀(jì)30年代，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯利和米恩斯提出了“委托—代理理論”，該理論對(duì)私營(yíng)組織中的委托代理關(guān)系及運(yùn)行邏輯進(jìn)行了分析。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派將該理論從企業(yè)進(jìn)一步擴(kuò)大到了整個(gè)社會(huì)領(lǐng)域，認(rèn)為制度制定者和實(shí)施者發(fā)生分離后所可能產(chǎn)生的問題也可從委托代理關(guān)系的角度加以分析。在我國(guó)政府架構(gòu)下，委托代理關(guān)系也是一定程度上存在?；凇敖?jīng)濟(jì)理性—制度結(jié)構(gòu)—管理現(xiàn)實(shí)”的分析框架，“委托—代理理論”對(duì)于政策執(zhí)行中出現(xiàn)“科層耗損”的發(fā)生機(jī)理有全面而深刻的解剖。

第一，經(jīng)濟(jì)理性是“層層減碼”出現(xiàn)的根本原因。公共選擇理論認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)和政治市場(chǎng)上活動(dòng)都是按照“自身利益最大化”行為動(dòng)機(jī)進(jìn)行活動(dòng)。伴隨著“放權(quán)讓利”改革的深入，公共政策執(zhí)行主體受“自身利益最大化”的動(dòng)機(jī)驅(qū)動(dòng)，會(huì)對(duì)中央政府及上級(jí)政府制定的公共政策進(jìn)行扭曲式執(zhí)行，從而造成公共政策實(shí)際績(jī)效與預(yù)期績(jī)效的巨大落差。在現(xiàn)有政治運(yùn)行機(jī)制下，一項(xiàng)創(chuàng)制性政策提出的往往是價(jià)值導(dǎo)向和總體性要求，而沒有規(guī)定詳細(xì)的工作目標(biāo)和政策工具，政策執(zhí)行主體會(huì)利用“剩余決策權(quán)”，進(jìn)行自利活動(dòng)，導(dǎo)致“層層減碼”式“科層耗損”。這種“科層耗損”必然損害公共利益，導(dǎo)致政府合法性層級(jí)遞減。

第二，信息阻滯是“層層減碼”發(fā)生的必要前提。在上級(jí)政治決策主體與下級(jí)政策執(zhí)行主體之間，往往存在較為嚴(yán)重的雙向信息不對(duì)稱情況。在委托代理關(guān)系中，一方面，掌握政策信息成為上級(jí)政治官員的特權(quán)，而行政執(zhí)行主體對(duì)政策信息的了解很不到位，很難完整理解政策，難以深入地執(zhí)行政策；另一方面，因制定政策的上級(jí)政府獲得基層信息比較困難，使得上級(jí)政府處于信息劣勢(shì)地位，下級(jí)政策執(zhí)行主體利用地域優(yōu)勢(shì)掌握著大量的信息，處于信息優(yōu)勢(shì)地位，“斷章取義、選擇執(zhí)行、為己所用”，進(jìn)行政策剪切，導(dǎo)致政策執(zhí)行的“層層減碼”。

第三，激勵(lì)不足是“層層減碼”產(chǎn)生的重要條件。利益驅(qū)動(dòng)始終是理解政策執(zhí)行的關(guān)鍵因素，考核激勵(lì)選拔機(jī)制是政策執(zhí)行“層層減碼”的核心變量。我國(guó)政治運(yùn)作體系中，“晉升錦標(biāo)賽”一方面導(dǎo)致對(duì)政治官員的過度激勵(lì)，另一方面又導(dǎo)致對(duì)基層行政執(zhí)行人員的激勵(lì)不足。首先，晉升機(jī)會(huì)有限性設(shè)置與晉升需求無(wú)限性之間存在根本性矛盾，絕大部分基層行政執(zhí)行人員較難獲得晉升機(jī)會(huì)，這會(huì)導(dǎo)致對(duì)基層官員的激勵(lì)嚴(yán)重不足；其次，基層執(zhí)行人員工作投入與物質(zhì)報(bào)酬之間沒有明顯的正相關(guān)關(guān)系，激勵(lì)就會(huì)大打折扣；再次，民主監(jiān)督缺乏以及體制內(nèi)事實(shí)上的“金飯碗”，導(dǎo)致基層行政官員積極性始終不高。這些因素會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行的“層層減碼”。

“層層減碼”的治理之道：整體治理

在理念之偏、制度之傷與結(jié)構(gòu)之困的共同作用下，政策執(zhí)行中的“層層減碼”廣泛地植根于政府過程中。要治理政策執(zhí)行的“層層減碼”，必須從價(jià)值引導(dǎo)、制度設(shè)計(jì)與組織再造等方面進(jìn)行整體性治理。

第一，推動(dòng)價(jià)值導(dǎo)向從“政府理性”向“公共理性”的轉(zhuǎn)變。傾向性是指政策執(zhí)行中資源分配的策略安排。由于政府部門往往在“政府理性”主導(dǎo)下理解、執(zhí)行上級(jí)政策，有意無(wú)意放大政策文本闡釋空間，擴(kuò)大部門利益，窄化公共利益。要減輕政策執(zhí)行中的“層層減碼”，遏制不恰當(dāng)?shù)摹皟A向性”，必須推動(dòng)價(jià)值導(dǎo)向從“政府理性”向“公共理性”的轉(zhuǎn)變。首先，強(qiáng)化政府部門的公共利益理念，建構(gòu)一個(gè)以公共利益為原點(diǎn)，以公平精神與公共責(zé)任為坐標(biāo)軸，并指向公眾滿意的坐標(biāo)體系，來引導(dǎo)政策執(zhí)行行為；其次，完善政策執(zhí)行人員的倫理人格，使“所有的公共行政人員的行為都要以是否符合公眾的利益為標(biāo)準(zhǔn)來衡量是否是負(fù)責(zé)任的行為”，讓責(zé)任、服務(wù)、公平、法治、民主、善治與廉潔等價(jià)值理念深入每個(gè)行政執(zhí)行人員的價(jià)值觀；再次，改善政策執(zhí)行行為的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，避免狹隘、單一的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、數(shù)字指標(biāo)評(píng)估，讓公共利益實(shí)現(xiàn)程度成為判斷政府政策執(zhí)行的核心標(biāo)準(zhǔn)。

第二，推動(dòng)政策設(shè)計(jì)從“碎片化”到“整體性”的轉(zhuǎn)變。我國(guó)公共政策“碎片化”特征非常明顯，這種“碎片化”的公共政策設(shè)計(jì)無(wú)法確保政策執(zhí)行者在政策執(zhí)行過程中的積極性與主動(dòng)性。加強(qiáng)公共政策“整體性”來克服公共政策“碎片化”，強(qiáng)化政策過程的協(xié)調(diào)一致，可以大幅減少“科層耗損”。首先，針對(duì)政策主體參與的“碎片化”，實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)同。作為多元主體參與的復(fù)雜過程，政策過程需要設(shè)計(jì)者、組織者和行動(dòng)者的共同協(xié)作，由此形成政策參與者之間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。其次，針對(duì)政策內(nèi)容構(gòu)成的“碎片化”，實(shí)現(xiàn)政策主張協(xié)調(diào)?！俺晒Φ恼咴O(shè)計(jì)應(yīng)該滿足：政策目的、政策目標(biāo)和政策指標(biāo)應(yīng)該是一致的；執(zhí)行偏好、執(zhí)行工具和工具標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)是一致的；同時(shí)，政策目的和執(zhí)行偏好之間、政策目標(biāo)和執(zhí)行工具之間、政策指標(biāo)和工具標(biāo)準(zhǔn)之間也應(yīng)該是和諧一致的?！痹俅危槍?duì)政策執(zhí)行的“碎片化”，要實(shí)現(xiàn)執(zhí)行資源的合理配置，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行資源依法依規(guī)與統(tǒng)籌安排的有機(jī)統(tǒng)一。

第三，推動(dòng)組織運(yùn)行從“部門中心”到“績(jī)效中心”的轉(zhuǎn)變?！皩訉訙p碼”的政策執(zhí)行，既有頂層設(shè)計(jì)的制度問題，也有中層協(xié)調(diào)的梗阻問題，同時(shí)還有基層落實(shí)的板結(jié)問題。從我國(guó)的政府結(jié)構(gòu)看，行政執(zhí)行主體往往都處于矩陣式政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中。所謂矩陣式政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)，就是政策執(zhí)行部門既要受縱向的上級(jí)主管部門領(lǐng)導(dǎo)，又要接受橫向所在層級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)?！半p權(quán)威關(guān)系的存在使執(zhí)行結(jié)構(gòu)的上下級(jí)之間無(wú)法順利達(dá)成有效共識(shí)”，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行受到干擾，導(dǎo)致各種形式的“科層耗損”。在雙權(quán)威關(guān)系短期無(wú)法改變的情況下，可以推動(dòng)管理方式轉(zhuǎn)變，實(shí)行“績(jī)效管理”，推動(dòng)組織運(yùn)行從“部門中心”到“績(jī)效中心”的轉(zhuǎn)變，減少“科層耗損”情況。首先，推進(jìn)服務(wù)型政府、責(zé)任型政府、法治型政府、有限型政府的建設(shè)，加快政府職能轉(zhuǎn)變。當(dāng)政府決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的時(shí)候，政策執(zhí)行的“層層減碼”現(xiàn)象必然會(huì)大大減少。其次，充分利用市場(chǎng)機(jī)制來促進(jìn)政策執(zhí)行績(jī)效的提升。英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬丁·沃爾夫指出：“通過在政府管理中注入一些市場(chǎng)因素，可以縮小非市場(chǎng)缺陷的影響范圍?！弊詈?，在健全橫向問責(zé)機(jī)制、強(qiáng)化縱向問責(zé)機(jī)制的同時(shí)，還要加強(qiáng)第三方評(píng)估，大力促進(jìn)公眾的民主監(jiān)督。

作為極為復(fù)雜的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)，政策執(zhí)行出現(xiàn)“層層減碼”并不是特別奇怪的問題。但是這些問題會(huì)影響到國(guó)家治理能力提升。只有實(shí)現(xiàn)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，才能真正讓政策執(zhí)行走在正確的軌道上。

（作者為四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授、行政管理系主任）

【注：本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“縣域社會(huì)治理質(zhì)量差異及其影響因素的實(shí)證研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：16BZZ061】

【參考文獻(xiàn)】

①黃健榮：《論現(xiàn)代政府合法性遞減：成因、影響與對(duì)策》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版），2010年第09期。

②周雪光：《“上有政策、下有對(duì)策”的新變種》，《北京日?qǐng)?bào)》，2009年11月23日。

③高揚(yáng)：《全面深化改革進(jìn)程中的制度執(zhí)行問題探析》，《人民論壇》，2015年第11期（中）。

④[美]喬治·費(fèi)雷德里克森，張成福等譯：《公共行政精神》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003年。

責(zé)編/高驪 溫祖?。ㄒ娏?xí)）

美編/李祥峰