錫林郭勒盟：立法機(jī)構(gòu)缺位帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)難題

朱日嶺

內(nèi)蒙古錫林郭勒盟天然草原，由于長(zhǎng)期以來(lái)草原開墾超載放牧，草原承載力嚴(yán)重下降。

“許多好的發(fā)展思路難以得到合法的認(rèn)定，因而擱淺！”內(nèi)蒙古自治區(qū)錫林郭勒盟財(cái)政局公共投資科一位人員不無(wú)感慨，“所有的融資部門都需要當(dāng)?shù)厝舜蟪鼍叱兄Z函，我們最大的困境是盟人大工委無(wú)權(quán)限！”

這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)困擾了錫林郭勒盟多年，但這兩年來(lái)更加突出。國(guó)家對(duì)地方財(cái)政資金嚴(yán)管，地方債不能新增，花每一筆錢都必須合法合規(guī)。由于地方立法機(jī)構(gòu)的“缺失”，與時(shí)俱進(jìn)地制定地方政策時(shí)想取得“合法”性時(shí)就有了困難！

“盟行署”與“市政府”都是地級(jí)政府機(jī)構(gòu)，卻有著太大的不同：在盟一級(jí)機(jī)構(gòu)，人大只有臨時(shí)派出機(jī)構(gòu)，只有“聽取”和“建議”的權(quán)力而無(wú)立法權(quán)。更為現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是，銀行等金融機(jī)構(gòu)與“盟行署”合作必須要求地方立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)“人大”同意。無(wú)論是國(guó)企還是民企，介入地方PPP項(xiàng)目也希望當(dāng)?shù)卣c人大能夠一起給予其法律上的保障。在新的形勢(shì)下，這樣的地方在公益建設(shè)和發(fā)展上的問(wèn)題更加突顯。

草原載不動(dòng)太多羊，地區(qū)轉(zhuǎn)型迫切

2016年以來(lái)，錫林郭勒盟遭受了罕見的旱災(zāi)，蘇尼特左旗巴彥烏拉蘇木的草原幾乎成了沙漠。一位姓李的牧民面對(duì)記者不住地嘆氣，圍在自家牧場(chǎng)里的羊比去年又增加了300只，羊價(jià)太低，沒有辦法，只好一年一年養(yǎng)下去。讓他沒有辦法的是，羊不好賣，草也不好買，自家牧場(chǎng)早已超過(guò)了載畜量。記者看到，這片草原已嚴(yán)重退化。

從高空俯瞰，錫林浩特市到呼和浩特的航線下面一片灰黃，據(jù)官方數(shù)據(jù)顯示：今年內(nèi)蒙古受旱草原面積近4億畝。

草原載畜量過(guò)大，造成了惡性循環(huán)，連年下跌的羊價(jià)加重了這一現(xiàn)狀。牧民只能依靠加大養(yǎng)殖數(shù)量來(lái)增加收入，而草場(chǎng)面積不變，環(huán)境只能一天比一天壞！就拿錫林郭勒盟烏拉蓋草原來(lái)講，核定的養(yǎng)羊數(shù)量是30萬(wàn)只，但實(shí)際數(shù)量可能已經(jīng)超過(guò)了90萬(wàn)只，其他地方的情況也基本相同。在錫林郭勒盟，養(yǎng)羊已經(jīng)不是一個(gè)掙錢的行業(yè)，牧民收入難以持續(xù)，過(guò)牧已經(jīng)影響到了草原生態(tài)。

習(xí)近平總書記在錫林郭勒盟視察時(shí)曾指出：天然草原是發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)的前提和基礎(chǔ)，內(nèi)蒙古草原畜牧業(yè)歷史悠久，要加快傳統(tǒng)畜牧業(yè)向現(xiàn)代畜牧業(yè)轉(zhuǎn)變步伐。

2015年，錫林郭勒盟基于草原保護(hù)和牧民增收提出了一系列轉(zhuǎn)型方案，其中“減羊增?！?，加大基于牛羊肉深加工的第二產(chǎn)業(yè)鏈條建設(shè)成為關(guān)鍵步驟。盟長(zhǎng)付萬(wàn)惠對(duì)記者表示：“既要保護(hù)草原生態(tài)，又要增加牧民收入，就必須由政府引導(dǎo)進(jìn)行轉(zhuǎn)型發(fā)展，轉(zhuǎn)化優(yōu)勢(shì)，發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)是唯一出路。5只羊的效益難比一頭牛，但一頭牛只吃三只羊的草！所以減羊增牛可以降低草原載畜量，增加收入，扶持發(fā)展肉類深加工企業(yè)，在2020年實(shí)現(xiàn)肉牛養(yǎng)殖300萬(wàn)頭，深加工100萬(wàn)頭，產(chǎn)值可達(dá)600億。”

錫林郭勒盟烏拉蓋草原，核定的養(yǎng)羊數(shù)量是30萬(wàn)只，但實(shí)際數(shù)量或超過(guò)90萬(wàn)只。

但錫林郭勒盟的轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨著多方面的難題，第一產(chǎn)業(yè)粗放，第二產(chǎn)業(yè)缺失，基礎(chǔ)設(shè)施落后，投資拉動(dòng)能力弱，資源轉(zhuǎn)化能力不足。這些基本條件的制約或還可以克服，更為頭痛的是地方立法部門缺失所帶來(lái)的一系列難解之題。

為了保護(hù)草原，監(jiān)督過(guò)牧和其他形式對(duì)草原生態(tài)的破壞，從2014年底開始，錫林郭勒盟成立了“生態(tài)保護(hù)委員會(huì)”，各旗縣也陸續(xù)成立“生態(tài)保護(hù)局”，但由于“制度無(wú)法上升到法律”，有名無(wú)權(quán)，道理上講得通，卻無(wú)合法性，無(wú)合法性就無(wú)權(quán)威性，運(yùn)行過(guò)程中有著太多難點(diǎn)。

一支基金都成立不起來(lái)，只因缺人大一紙批復(fù)函

從2015年初開始，錫林郭勒盟興富投資公司總會(huì)計(jì)師帥世斌就開始與中信銀行進(jìn)行溝通，準(zhǔn)備成立一支“羊肉價(jià)格平穩(wěn)基金”，所有事項(xiàng)全部完善，但根據(jù)銀行要求，基金需盟政府報(bào)人大批復(fù)，由于當(dāng)?shù)厝舜蠊の皇桥沙鰴C(jī)構(gòu)，無(wú)權(quán)出函而擱置至今。

作為錫林郭勒盟行署直屬的國(guó)有企業(yè)，興富投資公司擔(dān)負(fù)了為政府融資的主要任務(wù)。由于出函困難，同樣與中信銀行洽談的36億“口岸基金”也在之后的推進(jìn)過(guò)程中放緩，當(dāng)?shù)亓⒎C(jī)構(gòu)的“同意”文件，是銀行合作的基本門檻。今年5月，用于“十個(gè)全覆蓋”的20億元“吉祥草原”基金獲得通過(guò)，由于是自治區(qū)重點(diǎn)推進(jìn)項(xiàng)目，銀行勉強(qiáng)同意當(dāng)?shù)厝舜笠浴笆障ぁ弊謽映龊?，帥世斌認(rèn)為這只是打了個(gè)擦邊球，不能在根本上解決問(wèn)題，銀行要求作為地方立法機(jī)構(gòu)的人大出具函件是地方融資平臺(tái)繞不開的程序。

為了支持地方轉(zhuǎn)型發(fā)展，錫林郭勒盟準(zhǔn)備成立一支“肉牛改造基金”，黨委政府召開盟委會(huì)研究通過(guò)，盟融資平臺(tái)會(huì)同金融辦向人大答復(fù)了11條質(zhì)詢，最終還是出不了函。

“不管是PPP模式還是基金或政府購(gòu)買服務(wù)形式，只要說(shuō)需要人大同意那就辦不成！”在錫林郭勒盟的許多干部眼里，人大功能的缺失已經(jīng)成了地區(qū)發(fā)展的一大阻力。

“像錫林郭勒盟這樣的地方，沒有資金的撬動(dòng)是不行的?！泵素?cái)政局公共投資科科長(zhǎng)趙峰認(rèn)為，“像道路橋梁這樣的基礎(chǔ)性項(xiàng)目，在其他地方是搶手的，不管是PPP還是BOT，企業(yè)都喜歡參與，但錫林郭勒盟20萬(wàn)平方公里國(guó)土面積，上百公里沒有一個(gè)村落，車流量太少，公益投入只能由政府出資建設(shè)，沒有融資能力如何改善地方投資環(huán)境？”

一邊是轉(zhuǎn)型迫切，牧民生活質(zhì)量有待提高，草原生態(tài)保護(hù)迫在眉睫;另一邊是政策運(yùn)行遲緩，基礎(chǔ)設(shè)施難以配套，政府領(lǐng)導(dǎo)也常常扼腕嘆息。

立法機(jī)構(gòu)缺位，或已開始制約地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

也許是巧合，內(nèi)蒙古最落后的地區(qū)正是3個(gè)沒有人大常委會(huì)的地方：錫林郭勒盟、興安盟、阿拉善盟。從1983年開始至今，內(nèi)蒙古的9個(gè)盟中有6個(gè)盟先后撤盟設(shè)市。撤盟設(shè)市的地區(qū)解決了體制上的問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度明顯加快。

“這3個(gè)盟在政權(quán)體系建設(shè)上也需要與時(shí)俱進(jìn)，不然會(huì)制約當(dāng)?shù)孛裰鞣ㄖ平ㄔO(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展?！眱?nèi)蒙古人大的一位人士如此表述，“這3個(gè)盟與其他市一樣，在歷史上曾經(jīng)也屬一級(jí)政權(quán)，50年代時(shí)盟人大功能是有的，現(xiàn)在恢復(fù)地方人大常委會(huì)并不違背《民族區(qū)域自治法》。”

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者在內(nèi)蒙古自治區(qū)人大了解到，自治區(qū)人大也曾多次以書面形式向上級(jí)部門匯報(bào)此事。記者在內(nèi)蒙古自治區(qū)人大采訪時(shí)，一位工作人員還找出了一份興安盟人大工委遞交的《關(guān)于恢復(fù)盟人民代表大會(huì)制度的建議》，并表示，這項(xiàng)工作我們一直在做。

這份建議稿認(rèn)為：盟作為派出機(jī)構(gòu)，除了人大工委外，盟委、行署、政協(xié)及“兩院”都在行使與市一樣的權(quán)力，但經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事業(yè)方面卻享受不到市的優(yōu)惠政策，影響了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。盟作為派出機(jī)構(gòu)，對(duì)醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、科技、文化等社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，只能靠行政手段推進(jìn)，不能依法推進(jìn)和保障，政策待遇也不平等。如，政法編制，設(shè)市的高于盟;司法救助中心，市允許建，盟就不行;衛(wèi)生教育高級(jí)職稱縣級(jí)市指數(shù)是5%，地級(jí)市則是20%。

近幾年來(lái)，由于煤炭資源的開發(fā)，錫林郭勒盟經(jīng)濟(jì)排名略有靠前，但基礎(chǔ)設(shè)施卻無(wú)多大改善，4個(gè)旗縣至今無(wú)一級(jí)公路通過(guò)，有的旗縣甚至連二級(jí)公路都沒有通，火車也是全中國(guó)最慢的，600公里跑12個(gè)小時(shí)……基礎(chǔ)設(shè)施落后和體制問(wèn)題，使招商引資十分困難，外地客商一聽“盟不是一級(jí)政府”就不敢投資。興安盟和阿拉善的狀況與錫林郭勒盟基本相似，這三個(gè)盟的經(jīng)濟(jì)排名長(zhǎng)期墊底。

這3個(gè)盟占據(jù)了內(nèi)蒙古國(guó)土面積的40%，近幾年來(lái)，轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要越加迫切，就興安盟來(lái)說(shuō)，每年固定資產(chǎn)投資達(dá)幾百億，這些重大項(xiàng)目資金的合法操作、合理擺布、合規(guī)運(yùn)行，都需要人大的監(jiān)督和代表的廣泛參與。

盟人大工委依法存在，有時(shí)卻會(huì)“違法”工作

記者在錫林郭勒盟人大工委采訪時(shí)，一位辦公室主任給記者提供了《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)盟工作委員會(huì)工作條例》，并對(duì)記者說(shuō)：“不是我們不給盟行署出函，是我們沒有這樣的權(quán)力！”

盟人大工委處境尷尬，盟人大工委是自治區(qū)人大的派出機(jī)構(gòu)，只有監(jiān)督權(quán)、建議權(quán)，沒有決定權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)、選舉權(quán)和任免權(quán)。在聽取和審議盟“一署兩院”工作報(bào)告時(shí)，只能提出建議和意見，所以在政府報(bào)人大批復(fù)的文件上只能簽“收悉”而不能簽“同意”。

目前，一個(gè)不容忽視的現(xiàn)實(shí)是：地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要多方融資，其中世行貸款、國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行貸款都需要人大出具文件，否則不能貸款;盟長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)需要檢查人大對(duì)財(cái)政預(yù)決算審議批準(zhǔn)的決定;國(guó)家為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)而發(fā)放的財(cái)政債券，也要看人大出具的審議文件。上述《關(guān)于恢復(fù)盟人民代表大會(huì)制度的建議》中提到：“按照法律規(guī)定，在盟一級(jí)地區(qū)，這些應(yīng)由自治區(qū)人大常委會(huì)出具決定文件，但客觀事實(shí)上自治區(qū)人大鞭長(zhǎng)莫及，而盟人大工委又不具備審議批準(zhǔn)職能，按照監(jiān)督法規(guī)定是不允許盟人大工委批準(zhǔn)的。但有時(shí)候，盟人大工委必須這樣，否則事業(yè)受損失黨委不答應(yīng)。對(duì)有些工作不做不對(duì)，做了更不對(duì)，只能違法運(yùn)作。這就客觀上形成了盟人大工委依法存在，‘違法工作的問(wèn)題。”

內(nèi)蒙古人大副秘書長(zhǎng)、研究員姜月忠分析說(shuō)：“在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，特別是強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)的今天，單靠行政手段已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需要，必須依法行政，依法管理地區(qū)事務(wù)。鄂爾多斯、呼倫貝爾等都與錫林郭勒屬于同樣的地區(qū)，但只是因?yàn)橐粋€(gè)稱謂而產(chǎn)生了巨大的不同，地方事務(wù)缺少人民的有效參與和監(jiān)督，一方面可能會(huì)導(dǎo)致‘一署兩院的權(quán)力運(yùn)行存在著不規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)，另一方面也不利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在法律缺失下，干部‘作為的風(fēng)險(xiǎn)很大，要么是不敢作為，要么是冒險(xiǎn)作為，這也是為何錫盟包括興安盟會(huì)出現(xiàn)腐敗大案的原因，依法建立盟一級(jí)的人大常設(shè)機(jī)構(gòu)還是值得探索的?！?