淺談公安機(jī)關(guān)在華外國人管理

【摘要】公安機(jī)關(guān)的外國人管理，是指公安機(jī)關(guān)在其職責(zé)范圍內(nèi)就外國人進(jìn)入、通過、居留、旅行、離開我國國境等事務(wù)事實(shí)行政管理，包括入出境等移民管理的警察職能。外國人與所在國的聯(lián)系，一般與其在該國境內(nèi)居留的期限成正比例管理，期限越長關(guān)系越緊密，期限越短關(guān)系越疏松。而這種關(guān)系則是確定外國人的權(quán)利義務(wù)和提供服務(wù)、加強(qiáng)管理重點(diǎn)的主要依據(jù)。

【關(guān)鍵詞】公安外國人管理；留學(xué)生管理；勤工儉學(xué)；涉外案件處置

一、引言

近年來，隨著改革開放的不斷深入和世界經(jīng)濟(jì)一體化的加速，大量外國人高頻率地進(jìn)出我國，又因其出入境目的的多元化、身份的復(fù)雜化、地域的擴(kuò)大化，給公安外國人管理工作帶來巨大挑戰(zhàn)，促使我們不斷調(diào)整和完善外國人管理制度。以前，外國人來華必須住在涉外賓館，公安部門能快速實(shí)時(shí)掌握外國人在華流動(dòng)狀況，但隨著國家的開放性逐漸增大來華人數(shù)之多，外國人在華的流動(dòng)管理轉(zhuǎn)為住宿登記為主，失去了掌握外國人流動(dòng)狀況的主動(dòng)權(quán)。

二、外國人管理背景和遇到的問題

我國2012年頒布的《中華人民共和國出境入境管理法》對“外國人”的解釋為不具有中國國籍的人。那么，“在華外國人”即指已經(jīng)進(jìn)入中國境內(nèi)且尚未離境的不具有中國國籍的人。公安機(jī)關(guān)對在華外國管理的方面主要分為外國人出入境管理、居留管理和涉外案件的處置三個(gè)方面。

按照法律地位的不同，我們可以把外國人分為兩類，一類是享有外交特權(quán)與豁免的外國人，如國家元首、外交和領(lǐng)事官員等；另一種是不享有外交特權(quán)與豁免的普通外國人，如外國專家、記者、留學(xué)生、旅行者等。因他們所享有的法律地位不同，還有對國家與國家之間關(guān)系的考慮，根據(jù)《中華人民共和國外交特權(quán)與豁免條例》和《中華人民共和國領(lǐng)事特權(quán)與豁免條例》，對其進(jìn)行管理時(shí)必須執(zhí)行特殊規(guī)定，對其違法犯罪行為的處理通過外交途徑進(jìn)行解決。為了更好地對外國人具有針對性和可靠性的管理，我們還應(yīng)根據(jù)外國人入境目的的不同進(jìn)行分類管理，這將使管理能更有效更可控地進(jìn)行。其中以旅行為目的入境的外國人且屬于合法正常入境，因其入境時(shí)間短且大多具有組織性，一般對公安工作不會(huì)造成太大阻礙，因此我們主要對在華居留時(shí)間長，行為活動(dòng)缺乏控制的外國人進(jìn)行探討。

外國人入境后活動(dòng)大多表現(xiàn)為聚集性、流動(dòng)性和反復(fù)性。這些特點(diǎn)之間存在著相互影響相互制約的關(guān)系。以前，外國人來華必須住在涉外賓館，公安部門能快速實(shí)時(shí)掌握外國人在華流動(dòng)狀況，但隨著國家的開放性逐漸增大來華人數(shù)之多，外國人在華的流動(dòng)管理轉(zhuǎn)為住宿登記為主，失去了掌握外國人流動(dòng)狀況的主動(dòng)權(quán)。對外國人管理方式政策的調(diào)整，加大了外國人在我國活動(dòng)的自由，人本身為群居動(dòng)物，加之在異鄉(xiāng)的思家心切更使外國人更為團(tuán)結(jié)，進(jìn)而形成了聚集性強(qiáng)的特點(diǎn)。同時(shí)，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)不斷擴(kuò)大，他們又因勞動(dòng)力的需求不同、生活環(huán)境變化、不同地區(qū)管理制度的不同和對“三非”外國人的打壓力度不統(tǒng)一等供需關(guān)系的原因流動(dòng)性大的特點(diǎn)也自然形成。而反復(fù)性主要針對的是外國人入出境的問題而言的。不具有中國長期居留權(quán)的外國人，只允許在特定的時(shí)間內(nèi)在華從事與其簽證相符的行為活動(dòng)，凡是在我國境內(nèi)進(jìn)行與其簽證不相符的活動(dòng)或未持合法簽證入境的，將會(huì)面臨被遣返，而被遣返的外國人通常對我國戀戀不舍還會(huì)繼續(xù)通過其特殊手段入境，因此外國人的活動(dòng)因需要不斷地往返兩國進(jìn)行簽證辦理手續(xù)或達(dá)成其特殊目的具有反復(fù)性。

“三非”外國人是公安機(jī)關(guān)外國人管理最主要的工作，且對于全國范圍內(nèi)具有普遍性。所謂”三非“是指外國人非法入境、非法居留和非法就業(yè)。“三非”外國人主要以非洲和東南亞國家的人員為主，他們在華大都以從事非法經(jīng)商，走私貨物，廉價(jià)勞動(dòng)力，販賣毒品，偷砸搶等違法活動(dòng)為生。但不可否認(rèn)的是這些“三非”外國人在發(fā)展工廠企業(yè)的時(shí)候給當(dāng)?shù)貛砹丝捎^的經(jīng)濟(jì)效益。在處理這類人員的時(shí)候，公安機(jī)關(guān)大都以遣送為主要對策，而遣送卻是一種成本高和人員耗費(fèi)大的工作，因此在處理此類案件時(shí)有一定的消極性。由于這兩種關(guān)系的矛盾存在，形成了在遣送和入境方面的反復(fù)性，這也是地方警察和“三非”外國人的曖昧關(guān)系。

隨著我國對外開放的深入和綜合國力的上升，外國留學(xué)生在華就業(yè)日益增，他們的素質(zhì)參差不齊，違法行為也日益增加，這一問題越來越受到公安機(jī)關(guān)的關(guān)注。外國留學(xué)生的管理是公安外國人管理的重要組成部分，尤其當(dāng)前我國公安重大改革中已將外國人管理納入到重要內(nèi)容。目前，在首都的涉外案事件中，違法犯罪的主體身份為留學(xué)生的越來越多，他們在首都參與社會(huì)活動(dòng)的重要紐帶是他們的勤工助學(xué)行為。外國留學(xué)生為重要的外管工作的對象之一，他們的勤工助學(xué)的行為與活動(dòng)是值得深入研究的，以便為公安管理以及社會(huì)管理提供思路和啟發(fā)。

三、公安外國人管理解決方法

外國人管理在國家的發(fā)展大計(jì)中具有舉足輕重的作用，但在實(shí)際的工作中卻存在一定的矛盾性。首先，中共中央以國家的發(fā)展和維護(hù)中華民族的傳統(tǒng)為目標(biāo)，而地方政府大都以眼前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益為方向，在處理違法外國人的時(shí)候就存在少管盡量不管的放縱嫌疑。第二，我國實(shí)行的是一種由中央直屬部位自上而下的條塊分割管理體制，而外國人在國內(nèi)以群居為主具有流動(dòng)性大的特點(diǎn)，他們的流動(dòng)性并非為城市內(nèi)或城市間的流動(dòng)，而是跨省甚至縱穿南北的轉(zhuǎn)移。條塊分割的管理體制使各省間缺乏交流和情報(bào)共享還有責(zé)任的推卸，這形成了體制和外國人流動(dòng)管理的矛盾性。在具體情況具體分析的理論下，考慮外國人在全國的統(tǒng)一管理和調(diào)控是否更具實(shí)際性？第三，地方在處理外國人案件的時(shí)候存在成本投入高，高度敏感性的特點(diǎn)，給地方公安機(jī)關(guān)帶來巨大挑戰(zhàn)，加之此類外國人也在一定程度上為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造了財(cái)富，因此地方公安機(jī)關(guān)多以盡量避而不見來面對。

可見，我國對外國人的管理問題主要是因?yàn)閳?zhí)法部門執(zhí)法不嚴(yán)謹(jǐn)，管理軸線太長和管理部門態(tài)度不積極造成的。每個(gè)地方的情況雖大體一致但實(shí)則很有差距。地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)文化差別很大，如果按中央直屬統(tǒng)一制定的政策對外國人進(jìn)行管理，很多時(shí)候會(huì)發(fā)生因?yàn)樨?cái)政力量無法支撐和與文化差異相違背的尷尬狀態(tài)。貧困地區(qū)因其所在地區(qū)地理環(huán)境復(fù)雜和邊境狀態(tài)，往往會(huì)有很多剛非法入境到中國準(zhǔn)備轉(zhuǎn)移到其他省份的外國人。而相對貧困的地區(qū)管理機(jī)關(guān)因財(cái)政支持力量不夠，“三非”人員太多，遣返所需資金和警力配備不足又因其逗留時(shí)間不長對安全不會(huì)造成太大威脅而對其處于一種睜一只眼閉一只眼的狀態(tài)。此種情況其實(shí)并不是個(gè)例，是全國各個(gè)地方的縮影，不過各地問題具有其特殊性。針對這種現(xiàn)象，我們可以把中央直屬統(tǒng)一管轄的形式，變?yōu)橹醒虢y(tǒng)一思想，地方制定政策的形式。把權(quán)利適當(dāng)?shù)叵路诺礁魇∧酥粮魇校尭魇〖壒矙C(jī)關(guān)根據(jù)自己掌握的實(shí)際情況結(jié)合中央的指導(dǎo)思想和理論，制定出符合當(dāng)?shù)貙?shí)情能盡最大努力最有效的管理方案，中央可派人調(diào)研指導(dǎo)方案的可行性，并給予適當(dāng)?shù)呐浜希詈髮?shí)施。在實(shí)施的過程中，個(gè)地縣級公安機(jī)關(guān)可以再按實(shí)際情況做出一定限度相應(yīng)的調(diào)整并及時(shí)上報(bào)上一級公安機(jī)關(guān)進(jìn)行審批，確保指導(dǎo)思想的統(tǒng)一性和盡量減少和避免失誤。這樣一來，對公安機(jī)關(guān)的權(quán)利既有思想政治統(tǒng)一的收的限制性，又能最大限度地給各地區(qū)公安機(jī)關(guān)一定限度的自由，讓他們最大程度地發(fā)揮主觀能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)一個(gè)權(quán)力的放的效果。實(shí)現(xiàn)權(quán)力的收放結(jié)合，彈性管理，能最大實(shí)現(xiàn)各部門的積極主動(dòng)配合和實(shí)現(xiàn)思想的統(tǒng)一。充分完善匯報(bào)審批制度和對公安機(jī)關(guān)的獎(jiǎng)懲管理制度，能有效地調(diào)動(dòng)地方公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法積極性和管理主動(dòng)性。最大限度地打破地方公安機(jī)關(guān)與“三非”外國人的相互利益的曖昧關(guān)系，實(shí)現(xiàn)管理的條理性。對于確實(shí)需要和無違法犯罪企圖且能合理忍受的外國人給予一定的合法身份，滿足他們特殊的短暫逗留需求，對他們進(jìn)行登記和管理，無非也達(dá)到了可控的結(jié)果。公安機(jī)關(guān)只需在不違背法律精神和法規(guī)，適應(yīng)中央政治思想管理目標(biāo)條件下，可對外國人管理實(shí)行適應(yīng)地方需求特殊的具有地方特色的管理手段，這樣才能最有效地進(jìn)行管和控。

在入境我國的外國人中，外國留學(xué)生占有很大的比例。他們有些為短期的交換生，而有些為以在中國就業(yè)生活為目的而來進(jìn)修學(xué)習(xí)的。而對于外國留學(xué)生的管理，公安機(jī)關(guān)對于此部分并沒有太多的管控，僅限于外事辦的登記和申請，僅在進(jìn)行了違法犯罪時(shí)才給予治理，這相當(dāng)于對外國留學(xué)生管理處于盲點(diǎn)的狀態(tài)。而外國留學(xué)生卻也存在來自國家不同素質(zhì)參差不齊，文化差異頗大，加之其處于一個(gè)激情澎湃的年齡缺乏對責(zé)任的承擔(dān)心態(tài)，使其更具有公安機(jī)關(guān)關(guān)注的必要性。我們應(yīng)該加大與各大高校的聯(lián)系，建立起與各高校互利共贏的關(guān)系。讓各高校積極給公安機(jī)關(guān)提供更新留學(xué)生信息并實(shí)時(shí)了解掌握留學(xué)生是否做與其相符的行為活動(dòng)，是否非法就業(yè)，是否組織參與非法宗教傳播宣傳活動(dòng)等。同時(shí)，給各高校提供管理的便利，結(jié)合外國人管理的豐富經(jīng)驗(yàn)配合高校制定適應(yīng)其管理實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)方法，積極輔助其進(jìn)行管理。

外國留學(xué)生在所在國打工賺取學(xué)費(fèi)已經(jīng)成為國際慣例，在校外打工實(shí)習(xí)的現(xiàn)實(shí)需求亦顯迫切。加強(qiáng)外國留學(xué)生管理有利于維護(hù)接收留學(xué)生的高等院校的教學(xué)秩序；保證學(xué)習(xí)或交流活動(dòng)的順利進(jìn)行；維護(hù)社會(huì)公共秩序和社會(huì)穩(wěn)定；維護(hù)我國的國際形象和發(fā)展對外關(guān)系，提高國際影響力。我國《中華人民共和國出入境管理法》第四十二條第二款提到：“國務(wù)院教育主管部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門建立外國留學(xué)生勤工助學(xué)管理制度，對外國留學(xué)生勤工助學(xué)的崗位范圍和時(shí)限作出規(guī)定?！笨梢妼Τ钟辛魧W(xué)簽證的外國留學(xué)生如何進(jìn)行打工，并沒有明確規(guī)定。外國留學(xué)生在華打工就業(yè)問題是一個(gè)社會(huì)綜合問題，涉及教育、外國人管理、所在國就業(yè)市場開發(fā)與管理等方方面面。長期以來，我國在這方面的法規(guī)較少。同時(shí)，從知網(wǎng)上看，有關(guān)留學(xué)生的研究探討問題幾乎都是從學(xué)校管理的角度出發(fā)，極少數(shù)從公安外國人的角度進(jìn)行研究和探討。

綜上所訴，在外國人管理上我們應(yīng)該直面外國人活動(dòng)流動(dòng)性、聚集性、反復(fù)性的特征，明確中央地方執(zhí)法矛盾性的存在。我們應(yīng)該實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一目標(biāo)，具體情況具體分析，以實(shí)事求是的態(tài)度去面對和處理問題。科學(xué)化外國人管理任重而道遠(yuǎn)。

參考文獻(xiàn)

[1]張杰，《在華外國人管理》，中國人民公安大學(xué)出版社.

作者簡介

龍?zhí)煨?，女?995年-，廣西欽州人，中國人民公安大學(xué)國際執(zhí)法學(xué)院學(xué)生，研究方向?yàn)樯嫱饩瘎?wù)。