中央巡視工作的變與不變

郭天力

中央巡視“回頭看”日前引發(fā)社會(huì)高度關(guān)注，中紀(jì)委巡視組殺“回馬槍”“槍槍見血”，挑落多名高官。但也引起一些疑問，比如中央巡視的效果會(huì)不會(huì)曇花一現(xiàn)？巡視一結(jié)束腐敗就隨時(shí)“卷土重來”？等等。

對(duì)此，《鳳凰周刊》專訪了中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院原副院長(zhǎng)李永忠。他長(zhǎng)期潛心于制度建黨、制度監(jiān)督、黨建、制度反腐等領(lǐng)域的研究，現(xiàn)任中國(guó)民生研究院學(xué)術(shù)委員會(huì)副主任、國(guó)家行政學(xué)院兼職教授。

李永忠建議，走出反腐困境，須通過試點(diǎn)先行，由權(quán)力反腐盡快轉(zhuǎn)向制度反腐，反腐的關(guān)鍵還是得靠制度。

鳳凰周刊：“回頭看”的制度背景是什么？

李永忠：2014年6月，習(xí)近平總書記首先提出了“回頭看”，王岐山此后也提出殺個(gè)“回馬槍”。

首輪“回頭看”巡視成果豐碩，為新一輪巡視積累了經(jīng)驗(yàn)，對(duì)各地各單位產(chǎn)生了相當(dāng)大的威懾力，也讓中央感覺到異體監(jiān)督的成效可以說是立竿見影的。一直以來，我們的監(jiān)督和監(jiān)察設(shè)置都是同體監(jiān)督，紀(jì)委都是在同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，監(jiān)督乏力。作為對(duì)比，首輪巡視的異體監(jiān)督作用明顯。

實(shí)際上，1982年黨的十二大政治報(bào)告就明確提出，各級(jí)地方紀(jì)委要對(duì)同級(jí)黨委實(shí)行黨章規(guī)定范圍內(nèi)的監(jiān)督，但在實(shí)際的權(quán)力運(yùn)行中，沒有哪個(gè)地方紀(jì)委能夠做到的，中紀(jì)委也很難。同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)督都是同體監(jiān)督，這一制度設(shè)置讓監(jiān)督的成效先天不足。

而十八大后首輪中紀(jì)委、中組部巡視組（后更名為中央巡視組）監(jiān)督得力，是因?yàn)槿魏我粋€(gè)單位和地區(qū)，都管不到中央巡視組，這種監(jiān)督是異體監(jiān)督。異體監(jiān)督的功效在首輪巡視中的功效體現(xiàn)得很充分。

十八大以來，中央巡視組完成了中央直接管理的地區(qū)和單位的巡視全覆蓋。全覆蓋讓各地和各單位感受到兩個(gè)“常在”。一個(gè)是壓力常在，另外一個(gè)是震懾政策常在。高壓巡視讓被巡視地方和單位切實(shí)感受到保持監(jiān)督的壓力常在的基礎(chǔ)有了，“回頭看”則讓威懾保持壓力常在不成為空話。各地和各單位不知道何時(shí)“回頭看”，也不知道對(duì)誰“回頭看”，因此，不管是“回頭看”的地區(qū)和單位，還是暫時(shí)沒有“回頭看”的，都有隨時(shí)被中央“回頭看”的可能性，各地各單位的“兩個(gè)常在”壓力就保持住了。

鳳凰周刊：十八大后，中紀(jì)委對(duì)各省各部和各大央企進(jìn)行了全面巡視。這次啟動(dòng)“回頭看”，從工作方式到反腐成果，從巡視時(shí)間到巡視反饋，任務(wù)和重點(diǎn)發(fā)生了哪些變化？

李永忠：我把十八大以來巡視“回頭看”工作的改革，總結(jié)歸納為“五個(gè)突出”。

第一是突出優(yōu)勢(shì)。工作方式由常規(guī)巡視和專項(xiàng)巡視相結(jié)合，做個(gè)比喻，就是“長(zhǎng)槍”和“短劍”靈活運(yùn)用。常規(guī)巡視是長(zhǎng)槍，專項(xiàng)巡視是短劍。冷兵器時(shí)代將軍帶兵打仗，與敵人相距較遠(yuǎn)時(shí)用長(zhǎng)槍，橫掃一片；距離近時(shí)就要“短兵相接”，發(fā)揮短劍的優(yōu)勢(shì)，各個(gè)擊破。

第二個(gè)突出是突出重點(diǎn)。內(nèi)容是方向上有變化，由業(yè)務(wù)巡視、工作巡視到政治巡視，作為執(zhí)政黨的專門巡視機(jī)構(gòu)，必須避免“眉毛胡子一把抓”，特別要重點(diǎn)突出。

第三個(gè)是突出對(duì)象。過去對(duì)象都是單個(gè)的領(lǐng)導(dǎo)干部，現(xiàn)在針對(duì)的是被巡視的黨組織，通過巡視黨組織，黨委（黨組）你的主體責(zé)任抓到位沒有，再看黨委（黨組）書記及成員的個(gè)體責(zé)任。對(duì)象上，由過去只見樹木不見森林，到現(xiàn)在先見森林，再到樹木。由先把握整體局面，再了解主體責(zé)任，最后再針對(duì)個(gè)體，重點(diǎn)是黨組織，對(duì)象突出了。

第四，突出問題。我們過去的巡視，什么都管，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化……無所不包，看似面很廣，但是問題導(dǎo)向、問題意識(shí)不突出，巡視完畢，一看，百分之七八十都是在講被巡視地方和單位的成績(jī)，能有兩三成講問題就不錯(cuò)了，于是，轟轟烈烈的巡視，變成了認(rèn)認(rèn)真真走過場(chǎng)。專門查找問題的巡視，結(jié)果成了變相的表揚(yáng)，本應(yīng)是挑刺，卻變成了獻(xiàn)花。于是，皆大歡喜！現(xiàn)在則是突出問題導(dǎo)向。巡視組就是帶著聽診器，給你檢查身體來了，帶著心電儀給你查心律來了。針對(duì)你的“病”巡視組才來巡視，不是說你的主要工作做得不錯(cuò)我們才來。這種導(dǎo)向和以前完全不一樣了。

第五是突出整改，反饋比之前更加及時(shí)，要求整改比過去更加到位，對(duì)問題講得更具體，地方整改時(shí)也更有針對(duì)性，整改的效果也便容易量化。

鳳凰周刊：巡視“回頭看”的工作部署宣布后，被巡視省份的官員紛紛表態(tài)稱歡迎，認(rèn)為是中紀(jì)委對(duì)該省份的親切關(guān)懷和高度重視，你怎么理解這些表態(tài)？

李永忠：我個(gè)人覺得有些表態(tài)是衷心的，有的未必，或者是打了折扣的。2014年7月，中央第十一巡視組向遼寧反饋巡視意見后，時(shí)任遼寧省委書記的王珉就表過這樣的態(tài)：省委常委和省級(jí)班子成員要以身作則、嚴(yán)于律己，為全省廣大黨員干部打出樣、作表率，堅(jiān)決維護(hù)中央權(quán)威，確保中央政令暢通。要嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，嚴(yán)格按程序辦事、按規(guī)矩辦事，不斷提高決策的科學(xué)化、民主化水平……表態(tài)不可謂不高調(diào)，但以后的實(shí)際證明，他在此次“體檢”中，“身體”本身就不合格，“回馬槍”一殺，王珉先“落馬”了。此外，還有不少高官也都曾高調(diào)對(duì)中紀(jì)委表態(tài)，比如周本順曾多次高調(diào)表態(tài)，但是后來被證明他“欺騙中央、妄議中央，陽奉陰違、耍兩面派”。這樣的表態(tài)，不妨“立此存照”，如果以后問題暴露，可以與此前的表態(tài)做個(gè)對(duì)比。

中紀(jì)委殺“回馬槍”，是檢測(cè)上一輪巡視成果的有效方法，能起到拾遺補(bǔ)缺的作用。古代的監(jiān)察官，就叫左拾遺、右拾遺。比如杜甫就當(dāng)過拾遺。每次巡視不可能盡善盡美，“回頭看”可以讓上一次被忽視的問題重新顯影。

“回馬槍”的作用，不僅體現(xiàn)在被再次巡視省份，而且對(duì)尚未被再次巡視的省份，同樣也有作用。這作用，我還是用“三個(gè)常在”來總結(jié)。第一個(gè)，就是讓被再次巡視的省市感受到震懾政策常在，巡視不是曇花一現(xiàn)，而是隨時(shí)可能“卷土重來”；第二個(gè)，讓沒有殺“回馬槍”的省感到壓力常在；第三個(gè)，整改常在，殺“回馬槍”不是巡視的終點(diǎn)，終點(diǎn)是涉及到的人、事和單位對(duì)問題進(jìn)行整改，扭轉(zhuǎn)被動(dòng)局面。

鳳凰周刊：十八大后的反腐，每年都會(huì)呈現(xiàn)不同的主題，“回頭看”顯然是今年的工作主題。你認(rèn)為，下一階段反腐的重點(diǎn)在哪里？

李永忠：每年的工作主題雖然有所不同，但目標(biāo)卻始終不變。反腐敗不是查了多少高官，也不是層層加碼用“八項(xiàng)規(guī)定”就能把整個(gè)工程細(xì)化，而是通過打“虎”拍“蠅”、落實(shí)“八項(xiàng)規(guī)定”精神，特別是通過政治體制改革，“形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)”，“制度治黨”，“重構(gòu)政治生態(tài)”（習(xí)近平語），這才是反腐的終極目標(biāo)。這種目標(biāo)一旦達(dá)成，“蒼蠅”和“老虎”就能被壓縮在可能的最低限度內(nèi)的范圍里，反腐敗的目標(biāo)就能實(shí)現(xiàn)了，政治清明，政府清正，官員清廉，就能做到了。

此外，我認(rèn)為，落實(shí)黨委主體責(zé)任的核心，是形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，路徑需要加強(qiáng)。重點(diǎn)是通過黨代會(huì)常任制的改革，科學(xué)分解過分集中的黨委權(quán)力，在黨內(nèi)基本形成“決策科學(xué)”的全委會(huì)，“執(zhí)行堅(jiān)決”的執(zhí)委會(huì)，“監(jiān)督有力”的紀(jì)委會(huì)。明確每個(gè)地方黨委的主體責(zé)任。否則，無論開多少次會(huì)，搞多少次學(xué)習(xí)教育，最后還是要腐敗。糾多少風(fēng)，查多少案，抓多少人，開展多少次巡視和“回頭看”，最終還是解決不了權(quán)力的分解與制衡問題。

還有，要走出反腐的困境，必須盡快由權(quán)力反腐轉(zhuǎn)向制度反腐。從改革開放到現(xiàn)在，我們一直是依靠利用領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力、意志，來反下面掌權(quán)者的腐敗，而不是通過堅(jiān)決擯棄蘇聯(lián)模式，改革權(quán)力結(jié)構(gòu)，改革選人用人機(jī)制，改革政體，“形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)”來反腐。這必然成為今后反腐的重點(diǎn)。

最后，今年年初，我通過不同渠道呼吁，今年我們必須盡快設(shè)立，要形成一個(gè)廉政特區(qū)。

鳳凰周刊：您的設(shè)想，需要具備哪些要件？

李永忠：首先，選擇一兩個(gè)中央巡視組向下延伸。目前對(duì)30多個(gè)省區(qū)市的巡視都是平推，如果能有一兩個(gè)巡視組深入到地市和縣，一根竿子插到底，看看真正基礎(chǔ)性的、關(guān)鍵性的問題究竟是在什么地方。一個(gè)縣，麻雀雖小五臟俱全，具備可供解剖、觀察的所有要素。通過巡視發(fā)現(xiàn)問題所在和試點(diǎn)所在。

第二，剖析現(xiàn)行體制。巡視不要滿足于查了某個(gè)高官的某些個(gè)人問題，必須找到我們權(quán)力結(jié)構(gòu)、用人體制的問題，特別是弊端，權(quán)力結(jié)構(gòu)出了問題。省里市里縣里，體制的弊端問題找到了，個(gè)人的問題也就很好解釋了。正如鄧小平所說，制度好，可以讓壞人無法任意橫行；制度不好，可以讓好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。原鐵道部長(zhǎng)劉志軍，從一個(gè)軌道工，一步一個(gè)臺(tái)階走出來，他把高鐵抓上去了，他自己卻被抓進(jìn)去了。他個(gè)人素質(zhì)當(dāng)然有問題，但如果跳出此案看此案，現(xiàn)行制度、體制、機(jī)制的弊端，應(yīng)該更帶有“根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”（鄧小平語）。如果單從經(jīng)濟(jì)體制改革角度來看，劉志軍也能算屬于那種“想改革、謀改革、善改革”的人，但他在高鐵改革成功的同時(shí)，自己為何卻滑入腐敗的深淵？他需要在監(jiān)獄中反省，我們也必須認(rèn)真反思！

我通過三十多年的制度建黨、制度監(jiān)督、制度反腐研究，明白了一個(gè)最簡(jiǎn)單的道理，那就是：因?yàn)槿诵缘娜觞c(diǎn)，永遠(yuǎn)抗拒不了體制的弊端。很難說把你我擺在那樣的位置上不會(huì)腐敗。這些腐敗官員固然可恨，但是從另一方面來說，他們也是不科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和不合理的選人用人體制的犧牲品。

第三，必須試點(diǎn)科學(xué)配置黨內(nèi)權(quán)力。通過黨代會(huì)常任制的改革，在黨內(nèi)基本形成“決策科學(xué)”的全委會(huì)，“執(zhí)行堅(jiān)決”的執(zhí)委會(huì)，“監(jiān)督有力”的紀(jì)委會(huì)。

第四，必須試點(diǎn)有條件赦免。30多年的腐敗存量太大，通過官員申報(bào)個(gè)人財(cái)產(chǎn)這些措施，作用有限。既然中央紀(jì)委機(jī)關(guān)報(bào)都知道“天涯無凈土”，只能是分別對(duì)待，把污染嚴(yán)重的土地隔離起來，污染較少的，趕快讓它自己產(chǎn)生一種力量，化消極為積極，變阻力為動(dòng)力。

第五，必須組織民眾廣泛積極有序的參與?，F(xiàn)在我們還停留在專門機(jī)構(gòu)孤軍作戰(zhàn)層面的反腐敗，群眾想?yún)⑴c，缺平臺(tái)，想支持，少渠道。民眾只能成為一個(gè)看客，以看熱鬧的心態(tài)，來觀看反腐，而不能以主體和主力的身份參與反腐。

如果下一步，我們能從這五個(gè)方面突破，不管是叫廉政特區(qū)，還是制度反腐特區(qū)也好，都能取得應(yīng)有的效果。