歐盟難民危機(jī)：飽受爭(zhēng)議的解決方案

托馬斯·匡　劉瑤

歐盟委員會(huì)于今年5月4日正式宣布有條件地同意給予土耳其公民免簽待遇。此前的3月18日，歐盟與土耳其就難民危機(jī)的解決方案簽署了交換協(xié)議：從3月20日開(kāi)始，所有通過(guò)非正常渠道從土耳其入境希臘的難民，無(wú)論何種國(guó)籍，都將被遣返回土耳其。作為交換，歐盟每向土耳其遣返一名難民，就有一名敘利亞難民可以通過(guò)合法渠道從土耳其入境歐盟，最高限額暫定為72000人。交換協(xié)議一旦生效就具有法律效力。但還存在變數(shù)，假若今年6月底，歐洲各國(guó)與土耳其不能就交換協(xié)議的免簽條款達(dá)成一致，該協(xié)議將被撤銷(xiāo)。

這一交換協(xié)議使難民危機(jī)的解決露出了一線(xiàn)曙光，同時(shí)也飽受爭(zhēng)議。對(duì)歐盟而言，中東難民危機(jī)引發(fā)的種種問(wèn)題，可謂剪不斷理還亂。欲知個(gè)中詳情，那就先從我們居住的法國(guó)說(shuō)起。

法國(guó)：左右為難的難民問(wèn)題

“我在家里收留了一位中東難民。我們相處得很好?！币晃坏聡?guó)籍同事告訴我們。這位同事向來(lái)很有愛(ài)心，她給這位難民免費(fèi)提供住宿和食物，在巴黎像這樣的情況并不多見(jiàn)。

我們生活在巴黎，經(jīng)常可以在街頭巷尾見(jiàn)到這些中東難民，他們有的在流浪，有的露宿街頭，更多的則是蜷縮在臨時(shí)搭建的安置房里。作為巴黎市民，我們對(duì)難民的看法是矛盾的。首先是同情他們，他們是受害者，他們的家園被戰(zhàn)火摧毀，希望到安全的國(guó)度去生活，因而背井離鄉(xiāng)來(lái)到這里。但到了這兒后生活缺乏保障，別說(shuō)找工作，連住宿和吃飯都成問(wèn)題，很多地方不愿意接納他們。他們很可憐，我們內(nèi)心也很難受。但我們也有擔(dān)心，主要是擔(dān)心有些極端分子隱藏在難民中，伺機(jī)尋釁。巴黎已經(jīng)發(fā)生過(guò)兩次恐怖襲擊事件了。而且，他們雖然進(jìn)來(lái)了，卻無(wú)法融入，缺少法國(guó)人的社會(huì)地位，他們會(huì)感受到社會(huì)對(duì)他們的不公平。法國(guó)失業(yè)率已經(jīng)非常高，難民幾乎沒(méi)有工作機(jī)會(huì)，這樣就容易導(dǎo)致心理不平衡甚至對(duì)社會(huì)的憤恨情緒。

法國(guó)原本就存在著復(fù)雜的移民問(wèn)題，巴黎又是高度國(guó)際化和多元化的城市，有黑人、中東移民聚集的地區(qū)，不同文化人群之間常常會(huì)有誤解和沖突，文化融合是個(gè)大問(wèn)題。現(xiàn)在中東難民也就是新移民進(jìn)來(lái)后，這個(gè)問(wèn)題就更突出了。

法國(guó)人最擔(dān)心恐怖襲擊會(huì)再次被兩類(lèi)人群觸發(fā)：第一類(lèi)就是居住在巴黎郊區(qū)的北非移民，他們?cè)?970年代至1980年代來(lái)法務(wù)工，他們中很可能潛伏著極端分子；第二類(lèi)就是難民中的極端分子。從目前法國(guó)局勢(shì)看來(lái)，第一類(lèi)威脅遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于第二類(lèi)，也是法國(guó)人最擔(dān)憂(yōu)又無(wú)法解決的難題。

這些年法國(guó)和歐盟國(guó)家的整體情況都不如人意。法國(guó)的失業(yè)率居高不下，近期政府提出改革勞動(dòng)法，就是想緩解這個(gè)問(wèn)題，卻引發(fā)了反對(duì)聲浪，鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)。法國(guó)本身就業(yè)問(wèn)題突出，面臨經(jīng)濟(jì)困難。失業(yè)人群和低收入人群希望獲得政府救助，他們的愿望也不一定能滿(mǎn)足，更何況初來(lái)乍到的難民。以前法國(guó)公司很少加班，但最近幾年公司加班比較普遍，周末還接收和回復(fù)工作郵件。可見(jiàn)就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、工作壓力都在加劇。

因此，難民的工作機(jī)會(huì)確實(shí)不多。首先是身份問(wèn)題沒(méi)有解決，其次是缺少法國(guó)的正統(tǒng)教育背景，很多本國(guó)大學(xué)生都找不到工作。法國(guó)政府要考慮“授人以魚(yú)不如授人以漁”，讓難民進(jìn)來(lái)后，還要教會(huì)他們?cè)诜▏?guó)生存的技能，安排一些工作機(jī)會(huì)。

一些右派媒體，譬如法國(guó)《費(fèi)加羅報(bào)》稱(chēng)有些來(lái)歐洲的難民事實(shí)上不是真正的難民，而是來(lái)尋求更好的社會(huì)福利和工作機(jī)會(huì)。而且法國(guó)難民營(yíng)內(nèi)部也是矛盾重重，譬如北部城市加來(lái)難民營(yíng)里不同國(guó)籍的難民互相打斗，法國(guó)還需增派警力來(lái)維護(hù)秩序。

一小部分法國(guó)人，尤其是極端左派活動(dòng)分子呼吁繼續(xù)歡迎難民來(lái)法。最近這些活躍分子非法使用一座修建中的學(xué)校作為難民的住宿，向政府示威。這類(lèi)示威雖然經(jīng)常報(bào)道，但只得到極少數(shù)法國(guó)民眾的同情。

危機(jī)：規(guī)模最大的難民潮

2015年，全球估計(jì)有1600萬(wàn)難民，這是二戰(zhàn)以來(lái)規(guī)模最大最糟糕的難民危機(jī)。自2011年敘利亞內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)以來(lái)，持續(xù)的戰(zhàn)爭(zhēng)已經(jīng)造成超過(guò)27萬(wàn)人喪生， 25%的敘利亞人逃到別國(guó)避難，相當(dāng)于250萬(wàn)難民。大部分難民涌入敘利亞鄰國(guó)：黎巴嫩、土耳其和約旦。盡管如此，還是有很大部分難民涌入歐盟尋求庇護(hù)。

歐盟28國(guó)共有5億人口。過(guò)去幾年，除了敘利亞難民，阿富汗難民和伊拉克難民也大批經(jīng)由地中海和陸路前往歐洲尋求庇護(hù)。2015年，超過(guò)100萬(wàn)難民通過(guò)偷渡者網(wǎng)絡(luò)非法進(jìn)入歐洲。他們從土耳其穿越愛(ài)琴海在希臘登陸，隨后經(jīng)過(guò)巴爾干半島抵達(dá)西歐。

2015年9月難民危機(jī)達(dá)最高潮，也觸發(fā)了歐盟內(nèi)部的政局動(dòng)蕩：歐盟推動(dòng)各成員國(guó)共同分?jǐn)傠y民安置計(jì)劃，但這一提議被大多數(shù)中歐和東歐成員國(guó)反對(duì)（其中以?shī)W地利和匈牙利為首）。結(jié)果導(dǎo)致在奧地利、匈牙利、斯洛文尼亞等歐盟國(guó)家以及與希臘直接接壤的非歐盟國(guó)家馬其頓等紛紛關(guān)閉邊境難民通道，拒絕歐盟的強(qiáng)制分?jǐn)傆?jì)劃，造成越來(lái)越多難民被迫滯留希臘北部邊境。

土耳其是難民試圖進(jìn)入歐盟的中轉(zhuǎn)站。該國(guó)自1987年就想加入歐盟，談判持續(xù)多年至2006年仍被懸置。在難民危機(jī)背景下，土耳其在這場(chǎng)人道主義災(zāi)難的應(yīng)對(duì)方案中扮演了重要角色。盡然如此，歐盟與土耳其之間的互不信任使局勢(shì)更加錯(cuò)綜復(fù)雜。

爭(zhēng)議：嚴(yán)厲批評(píng)與政治需求

歐盟應(yīng)對(duì)人道主義災(zāi)難的交換協(xié)議遭到了無(wú)國(guó)界醫(yī)生、國(guó)際特赦組織等許多非政府組織的嚴(yán)厲批評(píng)。

在法國(guó)，很多人認(rèn)為歐盟與土耳其的交換協(xié)議是歐洲外交上的“投降書(shū)”。法國(guó)右派媒體也不乏批評(píng)之聲。法國(guó)《新觀(guān)察家》周刊指交換協(xié)議是歐盟的“恥辱”。某些歐洲外交官也批評(píng)簽訂該協(xié)議的草率和不合規(guī)性。

法國(guó)的觀(guān)點(diǎn)并不是孤立的。大部分歐盟成員國(guó)認(rèn)為與土耳其簽訂的協(xié)議是徹底失衡的，在解決難民問(wèn)題上，歐盟犧牲太多條件來(lái)遷就土耳其。整整一年，歐洲的談判官對(duì)簽訂該協(xié)議是拒絕接受的 。在諸多媒體看來(lái)，該協(xié)議體現(xiàn)了歐洲的弱點(diǎn)，彰顯了處理人道主義局面和管理邊境的無(wú)能。

德國(guó)總理默克爾為該交換協(xié)議辯護(hù)，在她看來(lái)，這是解決難民危機(jī)的唯一辦法。對(duì)一些歐盟成員國(guó)來(lái)說(shuō)，簽訂一個(gè)草率的協(xié)議總比不作為好。德國(guó)是首批贊成簽訂解決難民危機(jī)協(xié)議的成員國(guó)。2015年德國(guó)迎接了超過(guò)100萬(wàn)難民；如果中東難民涌入不控制，至2020年預(yù)估德國(guó)還會(huì)新增加250萬(wàn)難民。德國(guó)無(wú)法不考慮社會(huì)安定和資金問(wèn)題，簽訂交換協(xié)議以減少難民涌入德國(guó)是其政治需求的一部分，也代表了大部分德國(guó)民眾的聲音。德國(guó)反難民、反移民的極右派勢(shì)力的選票最近已從3%上升為12%。

執(zhí)行：初見(jiàn)成效仍困難重重

3月18日簽訂的協(xié)議已經(jīng)初見(jiàn)成效，4月份這一個(gè)月在希臘登陸的難民人數(shù)同比下降了90%。盡管如此，協(xié)議仍然存在很多問(wèn)題，執(zhí)行起來(lái)也困難重重。

《解放報(bào)》質(zhì)疑，在土耳其當(dāng)前封鎖的局勢(shì)下，協(xié)議需要如何執(zhí)行才能保證它的長(zhǎng)久有效性。目前，土耳其政府并未盡可能地迎接抵達(dá)的難民（只有一個(gè)正對(duì)萊斯沃斯島的港口預(yù)計(jì)向抵達(dá)土耳其的難民開(kāi)放）。

希臘剛經(jīng)歷了史無(wú)前例的金融危機(jī)，無(wú)法派遣足夠多的工作人員控制邊境。歐盟已決定向希臘援助一支行政官員隊(duì)伍，幫助希臘執(zhí)行協(xié)議并將難民遣返回土耳其。

在希臘周邊國(guó)家關(guān)閉邊境之后，預(yù)計(jì)將有超過(guò)5萬(wàn)難民在希臘逗留。除了協(xié)議規(guī)定的遣返回土耳其之外，難民們只能寄希望于希臘鄰國(guó)重新打開(kāi)邊境爭(zhēng)取到歐洲庇護(hù)，但這樣的可能性極低。難民們也可以嘗試非法越境。事實(shí)上，非法越境的情況正逐漸增多，尤其在馬其頓，軍隊(duì)已經(jīng)武力驅(qū)散了一批400多人試圖越境的難民隊(duì)伍。

分析：交換協(xié)議凸顯歐盟弱點(diǎn)

事實(shí)上，歐盟和土耳其簽訂的協(xié)議只解決了一部分問(wèn)題，而且土耳其政府稱(chēng)，如果和歐盟的談判失敗，協(xié)議將被終止。這份協(xié)議也凸顯出了歐洲南部邊境的地域政治形勢(shì)是何等的嚴(yán)峻。一方面，德國(guó)政府和歐洲其他國(guó)家雖努力尋找可行的政治方案來(lái)解決難民危機(jī)，然而也在冒著妥協(xié)的政治風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)楹退麄兒炗唴f(xié)議的另一方是長(zhǎng)期被詬病違背難民人道主義救援的國(guó)家。

另一方面，奧地利和匈牙利政府決定置身協(xié)議之外，對(duì)所有難民關(guān)閉邊境。在這兩個(gè)國(guó)家中，民眾普遍反對(duì)接收難民，奧地利的最新選舉結(jié)果也印證了這一點(diǎn)，極右派（反難民及反移民者）有望最終贏得總統(tǒng)大選。在法國(guó)，媒體以及非政府組織正忙著批評(píng)歐洲和土耳其簽訂的協(xié)議，似乎忘了事實(shí)上絕大多數(shù)的法國(guó)政黨都反對(duì)向敘利亞難民開(kāi)放。英國(guó)情況也一樣，英國(guó)政府堅(jiān)持自己的政治立場(chǎng)，只同意接收數(shù)量有限的難民。

現(xiàn)階段，如果切斷歐盟和土耳其之間的溝通橋梁，會(huì)讓情況變得更加糟糕，因?yàn)榉欠ㄍ刀傻默F(xiàn)象會(huì)隨時(shí)抬頭。綜合來(lái)看，歐盟和土耳其簽訂的這份協(xié)議也凸顯了歐盟無(wú)法真正運(yùn)用全球化的手段來(lái)解決難民問(wèn)題，同時(shí)也無(wú)法從政治角度去達(dá)成更加合理、更符合現(xiàn)實(shí)狀況的解決方案。在與飽受爭(zhēng)議的土耳其協(xié)商有利各方的協(xié)議前，歐盟各國(guó)本應(yīng)事先達(dá)成共識(shí)。

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