委托管理推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展

尹后慶

2005年，上海市開始試行農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校委托管理工作，由中心城區(qū)教育中介機(jī)構(gòu)或優(yōu)質(zhì)學(xué)校對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校進(jìn)行管理。這項(xiàng)改革實(shí)施十年來，效果明顯，受托學(xué)校普遍在學(xué)校管理、隊(duì)伍建設(shè)、課程教學(xué)、學(xué)生發(fā)展等方面得到明顯提高，受到學(xué)生、家長、教師和社會(huì)的普遍好評(píng)。

一、以委托管理形式推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校內(nèi)涵發(fā)展的意義

1.建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化的重要舉措

提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村這一重大任務(wù)時(shí)，黨中央、國務(wù)院明確要求“促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，進(jìn)一步提高基礎(chǔ)教育的質(zhì)量”。按照新農(nóng)村教育事業(yè)改革與發(fā)展的指導(dǎo)思想和建設(shè)目標(biāo)，上海市創(chuàng)造性地推出委托管理的具體舉措，以委托管理推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的內(nèi)涵發(fā)展，加快新農(nóng)村教育事業(yè)和城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展的步伐。

2.政府職能轉(zhuǎn)變的具體實(shí)踐和主動(dòng)探索

隨著政府公共服務(wù)職能的強(qiáng)化，提升公共服務(wù)的水平和效率，已經(jīng)十分迫切。以管、辦、評(píng)分離與聯(lián)動(dòng)機(jī)制為重點(diǎn)，逐步建立新型的政府、學(xué)校和社會(huì)之間的關(guān)系，努力形成“政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)、中介優(yōu)質(zhì)服務(wù)”的教育發(fā)展新格局，是教育行政部門轉(zhuǎn)變政府職能的主動(dòng)探索和具體實(shí)踐，有利于提高行政效率和公共服務(wù)水平。

推行農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校委托管理，是在明確政府公共服務(wù)職能的基礎(chǔ)上，將政府公共服務(wù)實(shí)施中的具體事務(wù)委托給專業(yè)化的社會(huì)機(jī)構(gòu)，從而激活管、辦、評(píng)分離與聯(lián)動(dòng)機(jī)制，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)資源的輻射效應(yīng)，多渠道提升政府公共服務(wù)的水平和效率，推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，努力辦好人民滿意的教育。

3.深入貫徹《義務(wù)教育法》、加快教育均衡的需要

我國《義務(wù)教育法》明確指出，“國務(wù)院和縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，改善薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件，并采取措施，保障農(nóng)村地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育”。依法推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，是推進(jìn)基礎(chǔ)教育現(xiàn)代化、努力辦好讓人民滿意的教育的重點(diǎn)，而教育內(nèi)涵發(fā)展是現(xiàn)階段推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的核心和難點(diǎn)。實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校委托管理，就是要充分發(fā)揮中心城區(qū)優(yōu)質(zhì)教育資源的作用，促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的辦學(xué)水平和教育質(zhì)量的整體提高，進(jìn)而推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

此外，以委托管理的形式推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校內(nèi)涵發(fā)展，還要有以下方面的考慮。

第一，采取委托管理，有利于突破現(xiàn)行體制機(jī)制下學(xué)校人、財(cái)、物等資源跨區(qū)域流動(dòng)難的問題，實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)優(yōu)質(zhì)教育資源更有效地輻射郊區(qū)農(nóng)村。在現(xiàn)行屬地化管理體制下，學(xué)校的人、財(cái)、物等資源跨區(qū)域流動(dòng)難度較大。由市級(jí)財(cái)政撥出經(jīng)費(fèi)，供郊區(qū)教育行政部門向城區(qū)教育機(jī)構(gòu)購買服務(wù)，并以委托管理的方式推進(jìn)郊區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校內(nèi)涵發(fā)展，可以有效突破現(xiàn)行行政區(qū)域的界限，使中心城區(qū)優(yōu)質(zhì)教育資源更加充分地發(fā)揮作用。

第二，采取委托管理，有利于引進(jìn)專業(yè)化服務(wù)，提高學(xué)校管理水平與教育教學(xué)效率，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。多年來，政府通過實(shí)施“加強(qiáng)初中建設(shè)工程”“郊區(qū)小學(xué)初中教學(xué)設(shè)施改善項(xiàng)目”等，使得城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校的辦學(xué)條件基本達(dá)到一致。而在學(xué)校管理、師資隊(duì)伍、教育教學(xué)質(zhì)量等內(nèi)涵建設(shè)方面，城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校之間仍有一定的差距。實(shí)行委托管理，通過政府購買專業(yè)化服務(wù)，委托中心城區(qū)優(yōu)質(zhì)教育資源管理郊區(qū)農(nóng)村相對(duì)薄弱的義務(wù)教育學(xué)校，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

第三，采取委托管理，有利于學(xué)校轉(zhuǎn)變思維方式和管理方式，塑造符合教育現(xiàn)代化要求的學(xué)校文化。學(xué)校文化是學(xué)校內(nèi)涵發(fā)展的重要體現(xiàn)，需要學(xué)校干部和教師共同精心打造。組織優(yōu)質(zhì)教育機(jī)構(gòu)以團(tuán)隊(duì)形式實(shí)行契約式的委托管理，直接向?qū)W校快速植入新的教育理念與教育教學(xué)管理，推行精細(xì)化管理，有利于打破慣有的思維方式，實(shí)現(xiàn)學(xué)校文化的重塑，加快教育現(xiàn)代化的進(jìn)程。

第四，采取委托管理，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，培育非政府教育專業(yè)機(jī)構(gòu)。對(duì)相對(duì)薄弱的義務(wù)教育學(xué)校實(shí)行委托管理，推進(jìn)教育行政部門依法管理，學(xué)?；?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)依法自主辦學(xué)，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)獨(dú)立參與評(píng)價(jià)的管、辦、評(píng)分離與聯(lián)動(dòng)模式，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，培育非政府教育專業(yè)機(jī)構(gòu)，活躍社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)背景下教育資源要素的生長與發(fā)展，為社會(huì)進(jìn)步提供新的動(dòng)力源。

需要指出的是，委托支援機(jī)構(gòu)管理義務(wù)教育學(xué)校，不是說政府教育行政部門的責(zé)任減輕了。政府教育行政部門的職責(zé)是不可推卸的，可以委托的是政府管理學(xué)校的具體事務(wù)，因此教育行政部門仍然要依法做好對(duì)委托管理學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)、撥款、監(jiān)督、考評(píng)、審計(jì)等工作，確保適齡學(xué)生接受良好教育的權(quán)利。當(dāng)然，教育行政部門對(duì)學(xué)校的管理方式應(yīng)當(dāng)有所轉(zhuǎn)變，當(dāng)教育中介機(jī)構(gòu)發(fā)育成熟后，由教育中介機(jī)構(gòu)實(shí)施義務(wù)教育階段相對(duì)薄弱學(xué)校的委托管理工作，還可以根據(jù)需要適當(dāng)擴(kuò)大。

二、委托管理制度的有關(guān)內(nèi)涵界定與各方職責(zé)

農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校委托管理是指，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校所在地教育行政部門與中心地區(qū)教育中介機(jī)構(gòu)或優(yōu)質(zhì)學(xué)校簽訂協(xié)議，委托教育中介機(jī)構(gòu)或優(yōu)質(zhì)學(xué)校對(duì)本轄區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校進(jìn)行管理。這里所講的管理是全方位的學(xué)校管理，包括公辦學(xué)校校長應(yīng)有的各項(xiàng)權(quán)利與義務(wù)。

在上海農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校委托管理工作中，市教委主要開展委托管理制度的設(shè)計(jì)與研究，協(xié)調(diào)委托管理的整體推進(jìn)，提供委托管理工作專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，委托市教育評(píng)估院組織開展委托管理的相關(guān)評(píng)估與認(rèn)定工作。農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校所在區(qū)縣教育局，是委托管理工作的管理主體，負(fù)責(zé)與教育中介機(jī)構(gòu)或優(yōu)質(zhì)學(xué)校簽訂委托管理協(xié)議，將農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的管理權(quán)委托給教育中介機(jī)構(gòu)或優(yōu)質(zhì)學(xué)校，依照區(qū)縣公辦學(xué)校的經(jīng)費(fèi)投入水平為被托管的農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校提供辦學(xué)資金，同時(shí)依法對(duì)教育中介機(jī)構(gòu)或優(yōu)質(zhì)學(xué)校在農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的辦學(xué)管理行為進(jìn)行監(jiān)督和管理，協(xié)調(diào)解決委托推進(jìn)工作中的問題。

各接受委托的教育中介機(jī)構(gòu)或優(yōu)質(zhì)學(xué)校是委托管理的辦學(xué)主體，依照協(xié)議享有辦學(xué)自主權(quán)，在委托管理期間派駐管理和教學(xué)團(tuán)隊(duì)，調(diào)動(dòng)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校教師的積極性，依法組織實(shí)施教育、教學(xué)等各項(xiàng)管理工作，自覺接受農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校所在區(qū)縣教育局的監(jiān)督和管理。教育中介機(jī)構(gòu)或優(yōu)質(zhì)學(xué)校所在區(qū)縣教育局為教育中介機(jī)構(gòu)或優(yōu)質(zhì)學(xué)校開展農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校委托管理工作提供必要的人力、財(cái)力、物力支持。

在農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校性質(zhì)和所有權(quán)不變、教育中介機(jī)構(gòu)或優(yōu)質(zhì)學(xué)校享有辦學(xué)自主權(quán)的前提下，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校所在區(qū)縣教育局和教育中介機(jī)構(gòu)或優(yōu)質(zhì)學(xué)校經(jīng)過平等協(xié)商，簽訂農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校委托管理協(xié)議，雙方依照協(xié)議開展委托管理工作。

三、推動(dòng)委托管理改革探索的主要?jiǎng)右蚺c理論依據(jù)

開展農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校委托管理工作的根本動(dòng)因，在于縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育差異。近幾年來，市、區(qū)縣教育行政部門雖然采取了一系列措施推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展，使得農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的硬件設(shè)施有了很大改進(jìn)，但城鄉(xiāng)義務(wù)教育質(zhì)量的差異還在一定程度上存在。為了消除城鄉(xiāng)義務(wù)教育質(zhì)量的差異，市、區(qū)縣教育行政部門采取了一系列措施，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校委托管理就是一種嘗試。同時(shí)，開展農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校委托管理工作，也是創(chuàng)新體制與機(jī)制的一種嘗試，是轉(zhuǎn)變政府職能、提升公共服務(wù)水平和效率的有益嘗試。

開展農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校委托管理工作，主要是受到下列方面論述的啟示。一是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中關(guān)于“專業(yè)化（specialization）收益”的論述。開展農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校委托管理工作，通過管理責(zé)任的轉(zhuǎn)移，充分發(fā)揮教育中介機(jī)構(gòu)或優(yōu)質(zhì)學(xué)校的專業(yè)知識(shí)和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的作用，促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的提升—實(shí)現(xiàn)“專業(yè)化收益”，這是“專業(yè)化收益”概念在教育領(lǐng)域的應(yīng)用和實(shí)踐。二是新公共管理理論關(guān)于“社會(huì)分工”的論述。新公共管理理論認(rèn)為，義務(wù)教育是具有公平性、公益性、非競爭性的純公共產(chǎn)品，是政府應(yīng)該提供的內(nèi)容。但這并不是說，所有的義務(wù)教育都應(yīng)該由政府來辦，除了辦義務(wù)教育外，政府也可以通過購買服務(wù)的形式，委托第三方管理義務(wù)教育學(xué)校，這同樣也履行了義務(wù)教育職責(zé)。三是組織行為學(xué)中關(guān)于組織文化變革的分析。改變學(xué)?，F(xiàn)存的思維過程，形成建設(shè)性的學(xué)校文化，需要學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)持續(xù)地影響與推動(dòng)，需要學(xué)校各組成系統(tǒng)的整體再造。委托教育中介機(jī)構(gòu)或優(yōu)質(zhì)學(xué)校進(jìn)行管理，使農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校文化變革、推行精細(xì)化管理變革成為可能。

四、實(shí)行委托管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)與應(yīng)對(duì)策略

1.學(xué)校管理責(zé)任的有效轉(zhuǎn)移

農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校所在區(qū)縣教育局與教育中介機(jī)構(gòu)或優(yōu)質(zhì)學(xué)校簽訂協(xié)議，委托教育中介機(jī)構(gòu)或優(yōu)質(zhì)學(xué)校管理農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校后，學(xué)校的管理責(zé)任即從法律的意義上實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)移。法律意義上的轉(zhuǎn)移并不一定是有效的轉(zhuǎn)移，要實(shí)現(xiàn)有效的轉(zhuǎn)移，必須建立健全相應(yīng)的管理機(jī)制與運(yùn)行機(jī)制。教育中介機(jī)構(gòu)或優(yōu)質(zhì)學(xué)校負(fù)責(zé)人可以直接兼任被托管學(xué)校的校長，也可以從自己的機(jī)構(gòu)中挑選相關(guān)人員擔(dān)任被托管學(xué)校的校長，或者聘請(qǐng)被托管學(xué)校原來的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任學(xué)校校長，切實(shí)履行托管責(zé)任。所以，要在校長的領(lǐng)導(dǎo)下形成一個(gè)團(tuán)結(jié)有力的領(lǐng)導(dǎo)班子，建設(shè)清晰的管理組織架構(gòu)，完善運(yùn)行機(jī)制，健全管理制度，實(shí)現(xiàn)學(xué)校管理責(zé)任的有效轉(zhuǎn)移。

2.學(xué)校托管目標(biāo)的科學(xué)制定

學(xué)校托管目標(biāo)是在一定周期內(nèi)對(duì)被托管學(xué)校的管理預(yù)期，是評(píng)估委托管理效果的重要依據(jù)之一。制定托管目標(biāo)，首先要做好校情分析與問題診斷，對(duì)學(xué)校的情況特別是內(nèi)涵發(fā)展情況，有一個(gè)整體準(zhǔn)確的把握。制定托管目標(biāo)時(shí)，要有民主意識(shí)，聽取受托管學(xué)校所在區(qū)縣教育局對(duì)受托管學(xué)校的定位，吸取學(xué)校干部、教師關(guān)于學(xué)校發(fā)展的看法，必要時(shí)召開家長座談會(huì)，聽取家長意見。托管目標(biāo)表述要清晰，有可測(cè)性，必要時(shí)可分學(xué)年、分條線制定相關(guān)子目標(biāo)。由于一個(gè)托管周期的時(shí)間有限，所以在目標(biāo)制定上要抓住重點(diǎn)。

3.重點(diǎn)突破與面上跟進(jìn)

托管工作啟動(dòng)以后，不可能一下子全面開花，要從一個(gè)或幾個(gè)方面著手，逐步向面上推進(jìn)。比如，可以通過引進(jìn)教學(xué)質(zhì)量分析機(jī)制、關(guān)注學(xué)習(xí)困難生的指導(dǎo)等舉措，實(shí)現(xiàn)教育教學(xué)有效性的提升和教師隊(duì)伍專業(yè)發(fā)展，再向面上推進(jìn)。

4.情感融通與工作提升

由于各個(gè)地區(qū)、各類學(xué)校都有自己長期積累的文化和傳統(tǒng)，有些傳統(tǒng)觀念可能是根深蒂固的，所以教育中介機(jī)構(gòu)和優(yōu)質(zhì)學(xué)校在農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的辦學(xué)過程中，要充分肯定農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校已取得的成績，鼓勵(lì)廣大干部和教師樹立自信心，從辦好學(xué)校的共同愿景出發(fā)，認(rèn)真做好學(xué)校教師的思想工作，實(shí)現(xiàn)與受援學(xué)校教師的情感相融，調(diào)動(dòng)受援學(xué)校廣大教師的積極性與主動(dòng)性，絕不能居高臨下、盲目優(yōu)越。在落實(shí)各項(xiàng)措施時(shí)，要循序漸進(jìn)，不要急于求成，要給教師一個(gè)逐步適應(yīng)的過程。借鑒、傳輸原來的辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)質(zhì)資源時(shí)，一定要切合農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校實(shí)際，不要簡單地照搬照抄，應(yīng)努力做到有針對(duì)性、了無痕跡的滲透和融合。

5.重視農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)?？沙掷m(xù)發(fā)展能力的提升

農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展能力是否顯著提升，是委托管理工作成敗的一個(gè)重要因素。因此，要通過制度建設(shè)、文化塑造、教師和干部培訓(xùn)等，讓學(xué)校的整體精神面貌發(fā)生改變，促進(jìn)學(xué)?？沙掷m(xù)發(fā)展能力的提升。教育中介機(jī)構(gòu)和優(yōu)質(zhì)學(xué)校要自始至終認(rèn)識(shí)到，這是委托管理的最高目標(biāo)，從進(jìn)駐學(xué)校開始思考這個(gè)問題，并持之以恒地努力。

6.第三方評(píng)估機(jī)制的健全

評(píng)估是市、區(qū)縣教育局對(duì)委托管理工作進(jìn)行監(jiān)管的重要手段之一，科學(xué)合理的第三方評(píng)估機(jī)制的建立健全對(duì)委托管理工作的推進(jìn)至關(guān)重要。上海從委托管理工作的推進(jìn)角度出發(fā)，開展了托管前的初始狀態(tài)評(píng)估、委托管理方案評(píng)估、委托管理工作中期評(píng)估、委托管理工作總結(jié)性評(píng)估等。其中，委托管理方案評(píng)估和委托管理工作中期評(píng)估，主要由農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校所在區(qū)縣教育局自行組織或委托相關(guān)機(jī)構(gòu)開展，被托管學(xué)校初始狀態(tài)評(píng)估和委托管理工作總結(jié)性評(píng)估由市教委委托上海教育評(píng)估院組織開展。委托管理工作總結(jié)性評(píng)估既要與初始狀態(tài)評(píng)估情況對(duì)比，了解學(xué)校的變化情況，還要考慮委托管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。市教委委托市教育評(píng)估院就四項(xiàng)評(píng)估工作制定相關(guān)評(píng)估指標(biāo)及要求，設(shè)計(jì)相關(guān)評(píng)估制度。

7.管理制度的健全和運(yùn)行機(jī)制的建設(shè)

首先，嚴(yán)把教育中介機(jī)構(gòu)或優(yōu)質(zhì)學(xué)校的資質(zhì)審核關(guān)，選擇非營利性的有良好社會(huì)信譽(yù)的民辦教育管理機(jī)構(gòu)或者近年來在提升教育質(zhì)量方面有顯著成效的優(yōu)質(zhì)學(xué)校。其次，加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，根據(jù)委托管理推進(jìn)進(jìn)度，及早研究并設(shè)計(jì)相關(guān)管理制度。最后，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范，對(duì)委托管理可能產(chǎn)生的不利因素，有充分的估計(jì)和積極的應(yīng)對(duì)措施。

委托管理是一項(xiàng)具有開創(chuàng)性的工作，上海市以敢為人先、開拓進(jìn)取的精神，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)工作，努力為政府公共服務(wù)的制度創(chuàng)新和義務(wù)教育的均衡發(fā)展做出了積極而有益的探索，希望它在已有的基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新和完善。

（作者系國家督學(xué)、上海市教育學(xué)會(huì)會(huì)長）

責(zé)任編輯：孫建輝

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